华南山区调研，看到了一个现实：

这个辖区面积108平方公里、总人口1.5万人的山区小镇，2019年全年财政收入只有3133.63万元，其中税收收入仅66.38万元，几乎所有的运转资金都来自上级的转移支付。可就是这样一个财政底子极薄的小镇，却一口气砸了至少2000万元，集中给下辖的J村修古驿道、做农房外立面改造，打造可视化的乡村景观；可就在同一个J村，山里的孩子上学连安全的校巴都没有，村支书只能用自己的面包车超载接送，每年都要被交警警告好几次，却始终拿不出钱来解决这个最迫切的问题。

一边是斥巨资打造的“美丽乡村”样板，一边是农民最基本的民生需求迟迟得不到回应。国家每年往乡村投下巨额的财政资源，初衷是让农民过上更好的日子，可为什么到了基层，很多钱最终都变成了中看不中用的“面子工程”？这些轰轰烈烈的乡村造景运动，背后到底藏着怎样的运行逻辑？又给乡村治理带来了哪些看不见的伤害？

一、资源下乡的大背景

现在基层搞乡村建设的钱，到底是从哪来的？

早年间，也就是分税制改革之后到农业税取消之前，基层财政的逻辑是“从农村收钱”。那时候，乡镇和村里的运转，很大程度上依赖从农民手里收取的农业税费，很多基层任务的落地，也都围绕着税费征收展开。也正是因为这个原因，那时候的干群关系，常常因为税费征收变得紧张。

从2000年开始，国家逐步推进农业税费改革，到2006年全面取消农业税，整个基层的财政逻辑彻底反转了：国家不再从农村汲取资源，反而开始通过转移支付、项目制的方式，源源不断地往农村输入财政资源，也就是我们常说的“资源下乡”。

简单说，就是中央把收上来的税，以专项项目的形式，一层层下放到地方、到村庄，用来搞农村建设、改善农民生活。这些项目的运行，形成了一套“上面发包、地方打包、村里抓包”的流程：中央定方向、出资金，省级市级做统筹，县级政府把相关的项目整合打包，乡镇和村庄负责具体落地。

这套项目制的治理方式，初衷特别好：一方面是平衡区域发展，让中西部欠发达地区的农村，也能享受到国家发展的红利；另一方面是规范财政资金的使用，让钱专款专用，避免被挪用、被贪污。可在实际落地的过程中，我们却发现，这套制度很难保证每一笔钱，都能精准花在农民真正需要的地方。

看一个国家的治理好不好，不光要看它能从社会收多少钱，更要看它把这些钱花在了哪里，花得对不对、好不好。而判断一笔公共财政花得合不合理，我们需要看三个最基本的标准：

第一，公共性：这笔钱是不是以公共品的形式，无差别地惠及所有人，而不是只让少数人受益；

第二，民主性：这笔钱是不是花在了老百姓真正需要的地方，老百姓有没有话语权、参与权；

第三，科学性：这笔钱的投入，是不是符合当地的发展规律，能不能产生实实在在的长期效益，而不是一锤子买卖。

而我们在C镇看到的乡村过度造景现象，恰恰在这三个最核心的维度上，都出了严重的问题。

二、公家的钱，都花在了哪里？

C镇是个典型的欠发达山区小镇，全镇1.5万人里，农业人口就有1.2万，传统产业以农业为主，近些年才开始借着政策风口发展山区旅游业。除了极少数城郊村，全镇绝大多数村庄都没有集体收入，日常运转全靠上级的转移支付。

就是这样一个“吃饭财政”的小镇，却把绝大多数下乡的财政资源，都投到了乡村景观建设上。这些景观建设，主要分为两类：一类是公共空间的景观化，另一类是私人空间的景观化。

公共空间造景：1600万砸出来的古驿道，最终成了甩不掉的包袱

2018年，在上级领导的关注下，C镇拿到了一笔1600多万元的省级财政专项资金，用途是古驿道的活化改造。这条古驿道主要分布在J村、B村、P村三个村子，其中J村因为紧邻隔壁省份的红色景点，还有跨省公路穿过，成了项目的核心打造区，县里还把它列入了县重点项目，要求5个月内必须完成改造。

时间紧、任务重，C镇只能把手头其他工作全部搁置，全镇上下把古驿道活化改造当成了唯一的中心工作，全力推进。除了省里拨付的1600万专项资金，县里当年又投入了500多万元，用于项目的配套建设。仅仅这一个项目，就有至少2000万的财政资金砸进了J村。

在县乡两级的强力推动下，项目进展很快：古驿道主体很快修好了，沿路农房的外立面全部改造完毕，村里的道路也做了扩建硬化，一眼看过去，村容村貌确实发生了翻天覆地的变化。

可热闹的建设背后，是项目从一开始就埋下的隐患。古驿道修好之后，C镇就想着围绕它打造红色旅游区，申报国家3A级景区。按照专家团队的测算，要把景区做起来，还需要再投入1000多万元进行综合开发，可C镇连100万都拿不出来，只能寄希望于引进社会资本。

我们跟着镇里的干部，联系了当地两家颇有名气的旅游公司，可老板看完现场，直接摇了头。他们给我们算了一笔账：这个景区只有一条古驿道，没有其他配套的游玩项目，地理位置又偏远，根本吸引不来外地游客。国庆假期客流最高峰的时候，每天也就四五百个游客，一百多辆车，基本都是本县节假日返乡的本地人，逛一次就再也不会来了，几乎没有回头客。就算景区做起来，一年的营收也就几十万元，投入大、回报极低，根本没有投资的价值。

我们又找了当地的乡贤，想动员他们回乡投资，可大家看完都觉得没有利润空间，没人愿意接手。最后只有一位乡贤，成立了J村旅游公司，投了几万块钱，在自己老家开了个农家乐，可根本没有游客上门，最后也不了了之。

比没人投资更麻烦的，是后期的维护问题。1600万修的古驿道，不是建完就一劳永逸了：驿站要打扫卫生、公共厕所要维护、驿道上的杂草和垃圾要清理、山体滑坡的路段要修复、沿线的基础设施要定期保养，这些都需要持续的资金投入。可县乡村三级，根本拿不出这笔维护费。

镇里村镇建设办公室的主任跟我们叹着气说：“省里去年给了60万元的维修经费，根本不够用。现在我们只雇了2个人做日常维护，光人工成本就占了一大半。古驿道修复容易，难的是后期维护，没有钱维护，这1600多万的财政投入，最后就全白白浪费了。”

更让人无奈的是，为了赶5个月的工期，C镇有近半年的时间，几乎所有干部的精力都扑在了这个项目上，村里的民生工作、群众服务，全被挤到了一边。几千万的投入，最后只换来了一条没人来的古驿道，和一个看得见、却没任何实际价值的“工作亮点”。

私人空间造景：农房外立面改造，政府补40%，农民还要倒贴钱

如果说古驿道的打造，还是公共空间的景观建设，那农房外立面改造，就是把公共财政资金，直接投到了农民的私人空间里。

2021年，县里下发了文件，要求全域推进农村民居外立面改造，其中两条高速公路沿线的8个镇（包括C镇）要率先完成。按照县里“以奖代补”的政策，农民必须按照县里统一制定的“灰瓦白墙”标准，自己先出钱找工人施工，等政府部门验收通过之后，再按照总造价的40%给予奖补。

这个政策一下来，C镇的压力瞬间拉满了，因为全镇涉及改造的农房数量特别多，可村民的改造意愿却极低。我们在J村调研的时候，村支书给我们算了一笔账：“瓦片改造，政府一平米补贴60元，可我们找工人施工，一平米成本就要65元，光这一项，一平米农民就要倒贴5元；墙面改造，政府一平米补贴32元，实际工价要40元，一平米又要倒贴8元。我家那个小房子改完，自己都贴了4000多块，村里那些大房子，农户自己要掏2万多。”

2018年的时候，当地也搞过一轮瓦片房的外立面改造，那时候农民还有点积极性，因为改造之后瓦片质量更好了，以后不用经常修补漏水的问题，算是解决了实际需求。可这次县里要求，连楼房也要统一贴瓦片改造，农民就完全不愿意了。楼房本身就不漏水，改造没有任何实际用处，还要自己掏一大笔钱，谁也不愿意干。

J村涉及改造的有六七十户，我们去调研的时候，只有两三户愿意改造，全是因为家里的房子确实有漏水问题。可镇里的领导三天两头来村里催，问为什么工作推不动，村支书只能拿人口普查、防汛防火这些工作当借口拖着，可他也知道，要是上面一直压，最后还是只能硬着头皮挨家挨户给农民做工作。

我们在村里跟村民聊天，大家说得最多的一句话就是：“房子好好的，不漏水、能住人，为啥非要花钱改成一个样子？政府要是真有钱，不如把这钱拿来给我们修修地里的水渠，不比刷墙强？”

三、越造景，越离谱：乡村过度造景的四大困局

在C镇的调研越深入，我们就越清晰地发现：这种脱离农民需求的乡村过度造景，不仅造成了巨额财政资金的浪费，更给乡村治理带来了一系列难以化解的困境，每一个都直击基层治理的痛点。

第一重困局：公共性的丧失，公家的钱只肥了少数人

公共财政最核心的属性，就是公共性。这笔钱取之于民，就该用之于民，要无差别地惠及所有人，而不是只让少数人受益。可乡村过度造景，恰恰从根本上违背了这个原则。

我们先不说把公共财政投到农房外立面这种私人事务上，本身就混淆了公私边界，搞错了政府和个人的责任。就算是公共空间的景观建设，也存在严重的分配不公：2000多万的财政资金，全部集中砸在了J村一个村子，镇上其他10个行政村，几乎没享受到任何好处；农房外立面改造，也只覆盖了高速沿线的农户，其他村子的村民根本拿不到补贴。

这种“集中资源造样板”的做法，直接造成了村民的心理失衡。我们在其他村子调研的时候，经常有村民愤愤不平地跟我们抱怨：“都是一个镇的村子，凭什么他们村能拿几千万修公园、改房子，我们村连条像样的机耕道都没有？肯定是村干部跟上面有关系，把好处都拿走了！”

这种不满情绪带来的直接后果，就是村民对村干部、对基层政府的信任度大幅下降。以后村里再想搞修路、修水利这些需要村民配合的公共事务，很多村民直接就会拒绝：“好处都给别人了，别来找我出力。”基层治理的群众基础，就这么一点点被瓦解了。

更严重的是，这种“公共财政补贴私人事务”的做法，会让农民形成错误的认知，觉得“自己家的事，也该政府掏钱买单”。这次政府出钱给一部分农户改了房子外立面，下次再有其他私人事务，农民就会理所当然地要求政府兜底，公私边界彻底模糊，政府的财政负担只会越来越重，陷入一个无限兜底的死循环。

第二重困局：民主性的缺失，农民想要的没人管，政府硬塞的不想要

财政的民主性，说穿了就是一句话：钱怎么花，老百姓要有话语权，要花在老百姓真正需要的地方。可在乡村造景的整个过程里，从项目立项、规划设计，到施工建设、竣工验收，全程都是政府主导，农民完全被排除在外，只能被动配合，连表达自己需求的渠道都没有。

那在这个偏远的山区小镇，农民真正的需求到底是什么？我们跟村里的留守老人、种粮农户、孩子家长聊了无数次，他们的需求特别朴实，也特别迫切，总结起来就是三大类：

第一类是农业生产的基础设施需求。村里的土地普遍细碎分散，东一块西一块，大型农机根本进不去，种地全靠人力；农田水利设施普遍老化，大水利和田间的小水渠对接不上，下雨排不了涝，天旱浇不了水，种地基本还是靠天吃饭；农业技术指导更是几乎没有，农民遇到病虫害，只能自己瞎琢磨，乱用药、乱施肥是常事。

第二类是民生保障的基础设施需求。村里的小学撤并了，孩子上学要到镇里，可山里的村子没有安全的校巴，只能靠村支书的面包车接送；村卫生室只有一个村医，连常见病都看不好，老人有个头疼脑热，要跑十几公里到镇上；年轻人都外出务工了，留守老人的养老问题越来越突出，村里连个低成本的互助养老点都没有。

第三类是组织化的需求。村民自治搞了这么多年，可随着农村人口外流，村民参与村里公共事务的机会越来越少，自己的需求没地方说，说了也没人听。他们特别希望能有一个渠道，能把大家的想法整合起来，真正参与到村里的建设和治理中。

可这些农民最迫切、最真实的需求，在轰轰烈烈的造景运动里，完全被忽视了。政府把几千万的资金，都砸在了农民根本不想要的古驿道、外立面改造上，农民没有任何参与感，更没有任何获得感。就像J村的村支书说的：“上面几千万都花在修景观路上了，却拿不出一点钱给孩子们配个安全的校车。钱花了这么多，老百姓不仅不领情，还一肚子怨气，我们村干部夹在中间，两头受气。”

第三重困局：科学性的崩塌，拍脑袋搞项目，最后都成了甩不掉的包袱

财政资金的使用，必须符合经济社会发展的规律，要算长远账、算整体账，这就是科学性的核心。可我们看到的乡村造景项目，几乎全是“拍脑袋决策”，从一开始就没考虑过项目的可持续性，最后不仅没带来任何经济效益，反而成了基层政府甩不掉的包袱。

C镇的古驿道项目就是最典型的例子。项目上马之前，没有做过任何靠谱的市场调研，也没有对当地的旅游资源、交通条件、客流潜力做过科学的论证，只因为上级领导关注，就一拍脑袋定了下来，砸了2000多万进去。结果项目建完了，才发现根本没有旅游开发的价值，企业不愿意投资，游客不愿意来，前期的巨额投入打了水漂，后期的维护又成了无底洞。

更讽刺的是，这种“建完就荒废”的项目，在很多地方都成了常态。一个景观项目的生命力，往往只有两三年，等上级领导的关注度过去了，项目就没人管了，财政资金又会继续投向新的景观项目、新的样板村，形成了“造景—荒废—再造景”的恶性循环，巨额的财政资金，就这么在一轮又一轮的造景运动里，白白浪费掉了。

同时，这些造景项目还给基层干部带来了沉重的工作负担。为了赶项目工期，镇里的干部要全员上阵，大半年的时间都耗在上面；为了推进农房外立面改造，村干部要天天挨家挨户做工作，磨破了嘴皮也推不动。基层干部的精力是有限的，全都耗在了这些面子工程上，真正该做的群众工作、民生服务、乡村治理，根本没时间、没精力去做，基层治理反而变得越来越虚、越来越悬浮。

第四重困局：治理能力的弱化，钱花得越多，乡村治理反而越难

乡村振兴的核心目标之一，是实现乡村治理有效。而国家财政资源下乡，本该是提升乡村治理能力、强化农民对国家政策认同感的重要抓手。可脱离农民需求的过度造景，却起到了完全相反的效果：钱花得越多，农民的怨气越重，基层治理的难度反而越大。

首先，它彻底消解了农民的参与感和认同感。财政资源下乡，本该是让农民感受到国家的惠农政策，提升对政府的信任和认同。可当农民发现，国家投了这么多钱，却没花在自己真正需要的地方，只是搞了些中看不中用的花架子，他们对政策的认同感、对政府的信任度，自然会大幅下降。

其次，它瓦解了村民自治的基础。村民自治的核心，是让农民自己决定村里的事。可在造景项目里，所有事情都是上级政府定好的，村里和农民没有任何决策权，只能被动执行。久而久之，农民就会觉得“村里的事都是政府说了算，跟我们没关系”，参与公共事务的积极性越来越低，村民自治也就成了一句空话。

最后，它让基层治理陷入了“重形式、轻实质”的怪圈。当“造景出亮点”成了基层工作的核心逻辑，基层干部就会把所有精力都放在搞可视化的面子工程上，而那些慢功夫、难出成绩、却真正关乎农民切身利益的民生工作、治理工作，就会被无限期搁置。基层治理的根基，就在这个过程里，一点点被掏空了。

四、好好的惠农资金，为啥最后都变成了“造景运动”？

看到这里，很多人都会问：国家往乡村投钱，初衷明明是为了让农民过上好日子，可为啥到了地方，就变成了轰轰烈烈的造景运动？这背后，不是某一个地方、某一个干部的问题，而是一套环环相扣的逻辑，在背后推着基层政府往这个方向走。

首先，国家的初衷是好的，但存在“鞭长莫及”的治理难题。随着中央财政汲取能力的提升，国家有能力、也有意愿通过转移支付，改善农村的面貌，满足农民对美好生活的需求。可中国的农村太大了，东部和西部、平原和山区、城郊村和偏远村，情况千差万别，中央不可能精准掌握每个村子的农民到底需要什么，只能定大方向、出专项资金，具体的项目落地、资金使用，还是要靠地方政府来执行。这就给地方政府留下了巨大的自由操作空间。

其次，农民的真实需求，没有有效的渠道向上传递，也很难进入财政决策环节。农民不是没有需求，而是他们的需求太分散、太细碎了：张家需要修水渠，李家需要解决孩子上学的问题，王家希望村里能有个养老点。这些需求，没有一个有效的组织化渠道，能系统地传递到县级、市级的决策环节里。就算农民跟村干部说了，村干部为了拿到上面的项目资金，也只能按照上级的偏好来设计项目方案，而不是按照农民的真实需求来。最终的结果，就是自上而下的财政资源，和自下而上的农民需求，彻底错配了。

而最核心的原因，是地方政府的“工作显示度”逻辑。对于基层政府和干部来说，工作干得好不好，能不能被上级看到、被上级认可，是至关重要的。乡村振兴是当前的重点工作，可怎么体现工作成效？

修水利、整土地、改善农业基础设施，这些事都是慢功夫，成效藏在地里，上级领导来检查，一眼根本看不到；搞教育、医疗、养老这些民生工作，更是长期的系统工程，短期内根本看不出明显的效果。可乡村造景就不一样了，修个古驿道、建个网红公园、把农房改成统一的外立面，短短几个月就能出效果，村容村貌焕然一新，上级领导一来，一眼就能看到实实在在的“工作亮点”。

这种高可视化、高显示度的工作，自然就成了基层政府的首选。更关键的是，造景项目做得越漂亮、越有亮点，就越容易被上级领导关注和认可，也就越容易拿到更多的财政项目资金，然后再用这些钱，去搞新一轮的景观打造，形成了一个“造景—拿资金—再造景”的恶性循环。

最后，考核机制的缺失，给这种造景运动开了绿灯。现在的项目考核，大多只看三个方面：钱有没有按规定专款专用，项目有没有按时完工，工程质量有没有达标。却很少去考核，这个项目到底是不是农民真正需要的，有没有真正改善农民的生产生活，有没有产生长期的经济社会效益。既然考核不看这些，基层政府自然就不会把农民的需求放在第一位，只会盯着能不能出亮点、能不能通过验收。

五、乡村振兴，不该是“造景竞赛”，而要走向“治理有效”

说到这里，可能有人会问：难道乡村就不该搞美化、不该搞景观建设吗？当然不是。乡村美化、景观建设本身没有错，一个干净、整洁、美丽的乡村，谁不向往？错的不是景观建设本身，而是用公共财政搞脱离实际、脱离农民需求的过度造景，把国家的惠农资金，变成了华而不实的面子工程。

在我们看来，只有三种乡村造景，是合理的、可接受的：

第一种，是市场主导的景观建设。村子本身有得天独厚的旅游资源，能吸引企业来投资开发，农民也能从旅游发展中获得实实在在的收益，这种市场化的造景，自然没有任何问题。

第二种，是农民自己主导的景观建设。村民们为了改善自己的居住环境，自发组织起来，出钱出力美化村庄，不管是为了自己住得舒服，还是为了发展乡村旅游，都是村民自主的选择，完全值得肯定。

第三种，是用公共财政搞的景观建设，必须符合公共性、民主性、科学性三个基本原则，能真正惠及全体村民，是农民真正想要的，也能产生长期的效益。比如在村里修一个所有村民都能用的休闲广场，给村里的主干道做绿化，给古村落做保护性修缮，这些都是完全合理的。

而要让下乡的财政资源，真正花在刀刃上，真正转化为乡村治理的能力，转化为农民的幸福感和获得感，关键就是要守住三个核心原则，让财政资源真正和农民的真实需求对接起来。

第一，必须守住公共性原则，公家的钱，要花在所有人都能受益的公共品上。在财政资金还不充裕的情况下，必须优先把钱投到乡村道路、农田水利、基础教育、基本医疗、养老保障这些领域，这些公共品能惠及村里的每一个人，能真正夯实农村发展的基础。要坚决避免把公共财政投到私人事务上，也要杜绝“集中资源造样板”的做法，让所有村民都能公平享受到财政资源的红利。

第二，必须守住民主性原则，钱怎么花，农民必须要有话语权、决定权。要建立健全农民需求的表达渠道，让农民全程参与到项目的立项、规划、施工、验收、管护的全流程里。一个项目要不要搞、搞什么内容、怎么搞，必须通过村里的“四议两公开”程序，由村民开会讨论决定，而不是上级政府拍板定调，农民只能被动接受。只有让农民真正成为乡村建设的主体，财政资金才能真正花到农民的心坎里。

第三，必须守住科学性原则，花钱要算长远账，不能搞短期的政绩工程。每一个乡村项目上马之前，都必须做充分的调研论证，充分尊重当地的发展规律，充分考虑项目的可持续性，不能为了短期的政绩，拍脑袋搞项目。尤其是中西部的偏远农村，更要把有限的财政资金，用在能长期改善农民生产生活、能给乡村发展打基础的事情上，坚决杜绝华而不实、一建了之的景观工程。

结语

在乡村振兴的大背景下，每年都有巨额的财政资源，源源不断地下乡到农村。这些钱，是国家给乡村的惠农资金，是用来让农民过上更好日子的，不是用来给地方政府搞面子工程、造政绩亮点的。

我们在C镇看到的现实，不是个例。在很多地方的乡村振兴实践中，都或多或少存在着“重造景、轻民生”“重面子、轻里子”的问题：花几千万建一个无人问津的古驿道，却没钱给孩子配校车；花几百万给农房刷统一的白墙，却没钱修村里老化的水利设施；花重金打造网红打卡点，却对村里的养老、医疗难题视而不见。

乡村振兴，并不是一场“比谁的村子更好看”的造景竞赛。一个村子美不美，其实不在于外立面是不是统一、有没有网红打卡点，而在于农民种地方不方便、孩子上学安不安全、老人看病方不方便、日子过得舒不舒心。

只有把下乡的财政资源，真正对接上农民的真实需求，把国家的财政能力，转化为乡村的治理能力，转化为农民对国家政策的认同感，乡村振兴，才算真正走对了路。