承包地和开荒地的确权登记到底归谁管？农业农村主管部门和自然资源主管部门分别负责什么？在咱农民法治意识不断提升的今天，“无证土地”和“无证房屋”一样，都不该继续存在下去了。
日前，北京在明律师事务所杨念平律师团队的袁海超律师在山西省朔州市代理的案件中，农户曾享有土地权益的7块土地和开荒种植的百余亩土地在确权登记中遇到了麻烦——农业农村主管部门以各种理由不予办理确权登记，提出申请后也被复议机关县级政府予以驳回。
那么，确权登记和颁证到底是否属于县级农业农村主管部门的法定职责呢？本案中，县级农业农村局面对农户的申请是否应当及时作出答复呢？
【别人家的确权都结束了，就我家的办不下来？】
委托人段先生是山西省朔州市下辖某村村民。2007年，村委会曾与段先生签订《xx县农村集体土地承包合同书》，约定段先生在该村共承包7块土地，总面积23.7亩，承包期限至2029年。
此外，据段先生表述其自2000年起还响应政策号召在该村水库北坡开荒种植有百余亩土地。
2016年起当地开展集体土地全面确权登记工作，对包括段先生在内的村内集体土地进行了实地调查勘测。
但令段先生始料未及的是，此后其他户的土地确权证书均已发放，唯独段先生户的相应工作至今未能完成。
原来，段先生承包种植的部分土地被认定和其他村民间存在权属争议，且其所称的开荒地被认为缺乏合法审批手续，无法得到确权登记。
2024年12月，委托人向xx农业农村局邮寄《确权登记申请书》，请求当地农业农村局对其在村内的7块承包地及开荒土地予以确权登记，并颁发不动产登记证书。
可农业农村局却并未在60日内给予任何答复，委托人随即向xx人民政府申请行政复议，请求责令农业农村局履行确权登记及颁发不动产登记证书的法定职责。
2025年5月，xx人民政府作出31号《行政复议决定书》，认为虽然农业农村局未在法定期限内作出答复，但确实存在无相应法定职责及因申请人个人原因无法履行职责等情况，“为避免程序空转”，决定对其申请予以驳回。
《农村土地承包法》等法律法规均明确农业农村主管部门对此领域负有管理职责，怎么到了现实中却举步维艰呢？不想让自己的土地沦为“无证土地”的段先生在北京在明律师事务所杨念平律师团队的袁海超律师指导下，于2025年10月向山西省朔州市xx区人民法院提起行政诉讼，请求撤销xx人民政府作出的31号《行政复议决定书》，责令xx农业农村局履行相应法定职责，对其确权登记申请给予答复。
【法院裁判：不管颁证不是县级农业农村主管部门不作为不答复的理由】
本案公开开庭审理中，被告县级政府和农业农村局辩称，原告对其所称的百余亩开荒地并不享有农村土地承包经营权，其对该块土地要求确权登记颁证于法无据。
而其曾享有承包经营权的7块土地中，名为“老牛坟”的3亩土地其与其他村民存在权属争议，在相关争议解决前该地块不能进行确权登记。
另一块名为“克留珍”的1.7亩土地系河道地，依法属于国家所有，无法进行确权登记。而余下5块土地则因原告拒绝在地块信息调查表上签字，导致农业农村局无法对其进行确权。
同时，二被告还辩称农业农村局不具有颁发不动产权登记证书的法定职责，颁证应由县级自然资源主管部门负责。故原告的“颁证”履职申请同样不具有法律依据。
那么二被告的上述答辩意见能否站得住脚呢？杨念平律师团队的袁海超律师在质证和辩论中指出，原告段先生提供证据中有2019年8月村委会出具的《证明》及村委会、乡政府和当地水利局共同盖章的《说明》，其中明确村民段先生承包的名为“克留珍”四至范围土地不属于河道占地，这就从实体上否定了二被告所作的相应答辩。
而在2024年7月村委会出具的《情况说明》中则反映出，土地确权证书领回后发现有的证书未加盖政府公章，遂村委会将未盖公章的证书收回并交回补盖章。
村委会“愿意给段先生上报并配合贵单位的工作”，且根据现场实测、历史承包合同及承包证可证明段先生在相应位置确有承包地。
同时，紧邻“克留珍”地块的其他户土地均已确权，并非河道地。水库周边的开荒地也有多户给予了统一确权。
此外，原告还提供了其利用开荒地种植玉米取得种植补贴的相应证据，证明其占有使用开荒地的事实存在。
综合上述证据能够证明的事实，杨念平律师团队的袁海超律师进一步指出，根据2022年9月发布的《自然资源部 农业农村部关于做好不动产统一登记与土地承包合同管理工作有序衔接的通知》中明确，自然资源部门负责农村土地承包经营权登记颁证工作。农业农村部门负责农村土地（含耕地、水域、滩涂）承包经营及承包合同管理工作。
两部门要按照职责分工，强化业务协同，共同做好土地承包合同签订、登记颁证等工作，确保不动产登记簿和证书记载内容与承包合同内容一致……
地方农业农村部门组织签订土地承包合同后，要及时将合同信息共享给同级自然资源部门。自然资源部门依据合同记载的相关信息，将发包方、承包方代表和家庭成员及承包土地的面积、承包期限、用途等登簿。登簿完成后，自然资源部门要及时将不动产登记信息共享给农业农村部门。
两部门要加强土地征收、承包地流转、永久基本农田调整补划等导致承包地自然状况和权属状况等变化情况的信息互通共享。自然资源部和农业农村部根据工作需要，逐步探索扩大信息共享范围和内容。
据此可知，县级自然资源主管部门和农业农村主管部门在当下的不动产确权登记工作中并非“各管一段”，而是要“共同做好”相应工作。
那么在本案中，原告段先生已提出书面履职申请，被告农业农村局应当依法履行其土地承包经营权管理职责，查清段先生7块承包土地的面积、空间位置，妥善解决面积不准、四至不清、空间位置不明确、登记簿不健全及土地权属争议等问题，而不是认为此事和自己无关，完全是“颁证”的事情。
在被告农业农村局未履职的情况下，原告段先生无法去向县级自然资源主管部门主张颁证，在法定程序上二者存在先行后序的关系。
而对于涉案百余亩开荒地的问题，农业农村局也应当依法给予答复，而不是认为事不关己而不予任何答复。
2025年12月25日，山西省朔州市xx区人民法院经审理作出（2025）晋0602行初92号《行政判决书》，一审判决撤销被告xx人民政府作出的31号《行政复议决定书》，责令被告xx农业农村局对原告段先生的《确权登记申请》履行法定职责。
杨念平律师团队的袁海超律师通过本案要提示大家的是，树立“种地必确权，确权必颁证”的意识对于咱广大农民而言十分重要。“占上了就是自己的”等落后观念和认知无疑亟待改变。
本案委托人段先生对“确权登记颁证”的执著尤为值得肯定，这反映出当代农民法律意识的觉醒和迭代升级。那么基层的农业农村和自然资源主管部门也真的应当跟上时代的前进，积极作为而不是消极应对，在确保不产生新的“无证土地”的基础上逐步解决历史遗留原因形成的无证土地，让农民得以踏实、安稳地种植和使用土地。（王小明/文）
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