（来源：中国税务报）
转自：中国税务报
【新闻回放】3月13日，“十五五”规划纲要公布，明确加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜。今年的《政府工作报告》明确，2026年城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元。
苏春红
作为人口大国，我国已建成包括养老保险在内的世界上规模最大的社会保障体系，养老保险覆盖面和基本养老金水平持续提高，呼应了公众关于“老有所养”的期待，体现了党和政府“持续改善民生”的政策取向。养老金待遇确定和调整机制，是养老保险制度财务运行的核心枢纽。健全这一机制，有助于促进社会公平，为实现共同富裕筑牢制度基础。为提高基本养老保险基金平衡能力，缩小群体和地区养老金收入差距，实现代际公平与参保缴费激励相容，应将健全养老金待遇确定和调整机制列为关键改革任务。
正视问题才能更好解决问题
近20年来，我国基本养老保险待遇持续提升。养老金替代率是衡量退休人员生活保障水平的经济指标，指退休时养老金领取水平与退休前工资收入的比率，反映退休前后生活水平差异，替代率越高，说明退休人员退休后的生活水平越高。
2023年，除上海、浙江、江苏、广东、重庆等几个主要发达省市略低于50%外，多数省份养老金平均替代率高于50%，从缴费满15年、达到我国目前偏低的退休年龄即可领取基本养老金的情况来看，这个替代率并不低。但是，在人口老龄化、少子化的背景下，基本养老金水平快速提高，会给财政可持续性造成压力，基本养老保险基金自我平衡能力不足的问题开始显现，同时挤压了补充养老保险、商业养老保险的发展空间。
缩小群体和地区间养老金收入差距，也是必须正视的问题。从群体维度来看，我国养老金待遇存在机关事业单位工作人员与企业职工养老金水平差距大、城乡居民养老保险待遇与城镇职工养老金待遇差距大的现象。从地区维度来看，2023年按照全口径社会平均工资计算的养老金平均替代率，最高的西藏（91.3%）和最低的重庆（38.8%）之间相差近53个百分点。
值得注意的是，我国基本养老保险仍然是事实上的现收现付制，当受各种因素影响，缴费人数和基金收入下降，就会出现基金不足或不稳的问题。加之养老金调整精算机制的缺乏，导致养老金“倒挂”问题的产生。虽然《中华人民共和国社会保险法》规定，按照工资增速和物价水平变化调整养老金，但是并没有规定养老金调整的触发机制和基于精算平衡的调整计算办法，实践中待遇调整具有政策惯性特征，缺少对待遇调整的机制化依据。
以公平为导向探索有效实施路径
基于以上事实，笔者建议，应加快落实以公平为导向的养老金待遇确定和调整机制。从短期来看，应明确公平与效率兼顾的待遇确定和调整原则，保证基本养老金待遇水平与社会经济发展水平相适应，不能“失度”也不能“超度”，在防止老年贫困的同时也要警惕“福利陷阱”。从长期来看，应完善基于精算的待遇自平衡调整机制。引入养老金基金自平衡机制，即基于法定的、程序化的调整规则，根据预期寿命、老龄化率、投资回报率等参数变化，自动调整养老金参数和养老金水平，使给付与缴费保持动态平衡，保持退休者适度的养老金待遇和参保者适度的缴费负担，保护养老金免受不断变化的不确定环境的影响，形成不同年龄层风险均衡分担机制，增强基本养老保险制度的可持续性。
同时，要明确政府“保基本”的职能定位。一个成熟的养老保险体系，必定是各方主体责任边界清晰并能够有机协同的体系。具体而言，在基金筹集方面，更加强调市场、家庭、个人和社会组织的作用，政府只需在困难群体和维持基本生活保障方面承担责任。因此，有必要进一步强化激励约束机制，不断完善激励相容的保障机制设计，建立政府、社会与个人共同责任观与缴费型保险的权责对称观。在优化财政支持方式方面，明确财政承担基础养老金发放兜底责任，并承担制度转轨形成的历史债务，通过制度化、比例化财政补贴，对职工基本养老保险制度承担供款责任。在资金管理方面，强化基本养老保险基金预算管理，通过预算将养老保险基金的筹集和使用纳入规范、有序、科学的发展轨道，增强养老保险基金共济能力和财政可持续性。
此外，加快实现基本养老保险全国统筹。作为国家统一组织实施、政府承担兜底责任的现收现付制筹资模式的基本养老保险制度，全国统筹需要实现基本养老保险制度统一、缴费政策统一、待遇政策统一、基金使用统一、基金预算统一和经办管理统一。在此基础上，实现全国统收统支，解决地区与群体间待遇失衡和地区基金“苦乐不均”的问题，增强基金可持续性，打破劳动力地区间自由流动的藩篱。还应明确中央和地方政府的支出责任分担机制，从根本上解决群体间、地区间养老金待遇失衡问题。
本文刊发于《中国税务报》2026年3月20日B1版。
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