地方国有企业开展养老业务的现实困境与路径思考|养老业务|困境|国企|国有企业|居家养老|我国银发经济潜力|政府

根据最新数据，2025年末，我国65周岁及以上老年人口规模超过2.23亿人，占全国总人口比重的15.9%，已达到联合国界定的深度老龄化社会标准。伴随人口老龄化进程持续加快，日益扩容的养老市场需求，也吸引着众多社会资本的布局与参与。区别于一般产业，养老既有公共服务保障属性，又有多元化的市场需求特征。在此背景下，兼具公共服务职能和市场化效益目标的地方国有企业，已成为养老产业供给体系中的重要参与主体。但当前地方国企投身养老业务发展的过程中，仍面临诸多现实困境，制约着企业投入意愿、投资规模和高质量发展进程。

一、地方国企发展养老业务的困境

1.民生性普惠性要求与目标考核经营性的运营困境

民生普惠是养老服务的核心需求导向，市场化经营则是地方国企转型发展的必然要求，二者的价值导向存在内在冲突，构成了国企开展养老服务业务的核心管理困境。从养老服务的需求本质来看，民众所期待的养老服务需锚定广覆盖、低收费、保底线的核心目标，重点聚焦实现社会效益最大化；从国企经营考核维度看，基于质量第一效益优先、市场化、行业对标管理等国有企业经营业绩考核原则，养老业务需达成相应业务收入和盈利指标，才能保障企业在经营业绩考核中占据主动。抛却前期土地、房产、专业设施等前期投入成本不谈，因养老行业属于劳动密集型行业，运营中需要投入大量的人工成本，双重属性的硬性约束形成现实掣肘。例如某地国企运营的养老机构，需按照民政部门保障类床位配置要求，预留不低于20%的床位用于兜底保障，这一刚性规定大幅抬升了机构通过运营模式创新扩大营收规模的难度，使其面临严峻的运营压力，也进一步限制了企业进行业务规模扩大的动力。

2.盘活资源需要与地方国企轻资产运营偏好的模式困境

在加强资产资源盘活的政策导向下，政府此前建设的老年福利院、养老院、老年养护院、老年公寓、敬老院和区域养老服务中心等民生养老项目，因运营效率偏低、资源利用不充分，亟需通过市场化方式盘活提质。叠加土地财政依赖模式逐步式微、地方财政收入存在缺口的现实背景，基于国企的平台责任与资源整合能力，多地政府期望地方国企承接此类资产的收购与运营工作，既能激活沉淀资产价值，又能补充财政收入。但从国企自身发展逻辑来看，养老项目具有前期投入大、回报周期长、运营成本高的显著特征，从资产收购、设施改造到专业化运营，往往需要持续数年的资金注入，受当前发展现状、转型战略布局的影响，其更倾向于采用轻资产运营模式，不愿承担重资产收购与长期持有带来的资金占用、风险承压等压力，由此形成政府资产盘活需求与国企轻资产运营的诉求错位。如贵州省曾在短短一周内密集完成的四笔共计近5.61亿元的重大养老资产交易，这种“国企接盘”的资产盘活模式，如果国有企业没有很强的资产运营能力，无异于新增了转型负担。

3.社区嵌入、机构养老等产业发展模式的选择困境

城市核心区、远郊区县、农村等不同区域在老人密度、失能比例、支付能力等方面的养老需求呈现显著差异化，导致单一养老模式难以全域适配，进一步加剧了国企在模式选择上的决策难度。在核心区仅布局机构养老，会因土地等投入成本高而推高定价，影响运营的社会价值与公信力，如果多模式并行运营的话，不同模式的场地建设、人员配置、服务标准差异极大，又会面临运营资源分散、管理复杂度增加的问题和成本管控、风险防控的难度，对运营的可持续性带来挑战。

4.业务运营要求与既有能力素质错位的能力困境

业务运营要求与地方国企资源能力、人才结构严重错位，也是目前国企布局养老业务时普遍面临的困难。从资源能力来看，国企核心资源优势和人才优势集中在投融资、工程建设、资源整合及政策对接，擅长项目前期推进，但养老业务的长期运营需要精细化运营能力，无论是用户维护、质量管控、市场营销，还是专业的医疗护理、健康管理等服务，均非国企的强项。地方国企存在的退出机制不灵活、考核偏向行政化、激励约束与服务类业务适配度低等管理现状，短期内既难以吸引优质专业人才，又难以留存核心骨干，进一步加剧人才供给短缺与业务发展的矛盾，易导致良性发展机制难以建立。

二、地方国企发展养老业务的路径探索

尽管地方国企在拓展养老业务过程中，面临着多重困境，但无论是基于社会责任担当，还是自身转型升级诉求，布局养老产业都是大势所趋。地方国有企业若想在养老领域实现突破，需充分发挥自身优势，其具体发展路径可重点从以下几方面推进。

1.逐步探索，优先以社区养老模式切入

在我国传统文化中，居家为根、邻里互助的养老观念根深蒂固，因此在居家养老、机构养老和社区养老三种模式中，居家养老始终是广大老年群体的第一优先选择，多数老人更倾向于在熟悉的家庭与社区环境中安享晚年，机构养老多为失智老人、失能或半失能老人的无奈之举。从经济学视角看，有意愿且有支付能力，才是真正的有效市场需求，但这类特殊的老年群体往往难以形成市场化付费能力，其养老费用多依赖政策兜底或家庭支持。因此，国有企业必须清晰认知这一市场特征，摒弃盲目追求政绩工程、片面迎合社会效益的发挥错误思路，立足因地制宜原则，开展充分的市场调研，精准匹配老年群体真实需求。在具体推进中，可秉持先行先试、稳步推进的原则，以社区养老为切入点逐步探索服务模式、积累运营经验。精准对接居家养老的社会文化，延伸拓展助餐助浴、上门保洁、健康监测、慢病随访、康复指导、精神慰藉、紧急救援等多元化上门养老服务。社区嵌入式养老模式搭配上门服务，应是广大地方国企开展养老业务的基本选择。

2.深耕康养医护一体化，破解运营困境

从需求端来看，老年群体的养老需求除了基础生活照料，更核心的是养老、医疗、健康的复合型需求，而目前传统养老服务与医疗资源脱节的问题普遍存在，而这恰恰是国有企业充分发挥资源整合优势、打开养老市场突破口的契机。国有企业可主动对接医疗诊断、医药护理、金融服务等产业资源，建立深度合作机制，精准破解行业资源脱节痛点，构建起康养医护一体化运营体系和业务发展模式。既能满足老年群体对医疗保障的核心诉求，又能依托差异化服务提升用户粘性，同时充分释放自身资源整合优势的价值，筑牢养老业务的核心竞争力。

3.聚焦需求分层，构建差异化产品体系

老年群体因身体状况不同，对养老的需求呈现显著分层特征，当前养老服务市场中，因投入成本高、运营风险高、回报周期长等因素考量，社会资本对认知障碍、失能等特殊老年群体的专业服务投入意愿普遍较低，导致这类群体的精准服务供给存在明显缺口。国有企业应聚焦不同老年群体的需求差异，构建差异化产品体系。针对认知障碍老人，重点开发专业照护、认知康复训练、安全监护等定制化服务产品；针对半失能老人，打造涵盖生活照料、康复理疗、助行辅助等一体化服务包，兼顾生活便利性与康复需求；针对失能老人，提供24小时特级护理、医疗护理、临终关怀等全方位服务，保障其生命质量；针对能力完好的老人，重点围绕健康管理、慢病预防、药品配送、文化娱乐等需求开发产品，如健康体检套餐、个性化用药指导、老年学堂等，形成覆盖全年龄段、全身体状况的差异化产品矩阵，避免同质化竞争。

4.发挥国企资源优势，促进产业生态构建

国有企业作为国民经济的重要支柱，在资源整合、标准执行、社会责任践行等方面具备天然优势，应突破单纯的服务和硬件提供者角色，聚焦养老产业关键环节主动作为。一方面可联合行业协会、科研机构围绕服务流程、人员资质、智能设备等维度，构建科学合理的服务标准与评价培训体系，结合自身运营实践和业务基础，可重点牵头或主导适老化设施改造的材料选型、施工规范、验收标准等核心标准，细化养老从业人员分级培训、专项技能认证及管理人员职业能力标准，规范养老机器人服务、智慧养老平台接口与数据共享等智能技术应用要求。另一方面需充分发挥产业链整合能力，推动适老化产品研发、服务培训等配套产业发展，形成全链条银发经济生态，进一步强化国企在养老产业发展的重要作用。

5. 以并购整合赋能，加速养老业务布局

对于地方国企而言，通过市场化收并购布局养老业务是高效切入赛道、加速能力沉淀的重要路径。依托自身资金实力雄厚、资源整合能力突出的核心优势，国企可遵循市场化规则与商业逻辑，精准筛选优质标的开展收并购运作：既可以聚焦深耕养老服务多年、拥有成熟运营体系的优质机构，如北京康养集团通过对国企涉老业务的专业化整合，成功接收并管理诚和敬、颐寿养老、老年福、金隅集团4家养老公司资产，构建起自身的产业发展基础；也可瞄准智慧养老科技企业等产业链关键主体，例如中国康养集团收购“智慧健康养老应用试点示范企业”普天大健康，为自身数字化转型奠定基础，打造科技养老、数字养老、智慧养老高质量发展新格局；还能通过合作方式整合产业链资源，如华润医疗选择了与社区医养服务领域前列的颐家（上海）携手合作，上海城投则与三甲医院建立合作关系，开通急救转诊、家庭医生、上门问诊等通道，将城怡养护院打造成国企医养结合项目的标杆。通过国企资源优势、市场专业能力的协同效应，在降低转型风险、提升运营效率的同时，推动养老产业资源优化配置，进一步巩固国企在养老服务领域的核心地位并发挥行业引领作用。

总之，不管是基于民生需要的被动介入还是自身转型发展的积极尝试，地方国有企业已纷纷试水开展养老业务。这当中，除了要在业务发展模式、业务类型选择上立足自身优势精准发力，还需要聚焦核心困境精准施策，比如以机制创新破解人才瓶颈，重构适配养老业务的考核评价、激励约束与人员退出体系，夯实人才保障。唯有将发展思路转化为靶向发力的具体行动，才能突破转型困局，在养老产业赛道中实现社会效益与经济效益的有机统一，走出一条兼具国企特色与市场活力的可持续发展之路。