摘要

低空经济作为国家战略性新兴产业与新质生产力的重要组成部分，近年来迎来政策全面松绑与市场快速爆发的双重机遇。县域作为我国城乡融合发展的关键节点，具备空域资源充裕、应用场景多元、产业转型需求迫切等独特优势，建设专业化低空经济产业园，成为县域培育新经济增长点、推动产业结构升级、助力乡村振兴的核心抓手。本报告立足县域经济发展实际与低空产业发展规律，系统梳理国家及地方低空经济政策体系，明确县域低空经济产业园的核心定位、空间布局与功能架构，针对性提出政策落地、空域协调、产业培育、运营管理的实操路径，同时构建全流程风险防控体系，结合典型县域试点案例总结经验，为全国县域低空经济产业园规范化、高质量建设提供理论参考与实践方案，推动低空经济在县域实现合规化、规模化、可持续发展。

关键词：县域经济；低空经济；产业园；顶层设计；政策落地；新质生产力

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一、研究背景与意义

（一）研究背景

当前，我国低空经济产业进入高速发展的黄金期，国家层面持续释放政策红利，逐步打破空域管理、适航审批、运营监管等核心瓶颈。2024年以来，国家空管委、发改委、民航局等多部门联合出台系列政策，全面放开3000米以下低空空域，简化低空飞行审批流程，明确低空经济产业分类与发展标准，推动低空经济从试点探索向全域推广转型。据行业数据统计，2024年我国低空经济市场规模已突破8000亿元，预计2025年将突破万亿元，其中县域场景贡献占比超40%，成为低空经济下沉市场的核心增长极。

县域经济是我国国民经济的基本单元，全国超2800个县域承载着大量人口与产业资源，但多数县域面临传统产业转型乏力、新兴产业培育不足、城乡发展差距较大等问题。低空经济具有产业链条长、带动效应强、应用场景广、就业吸纳能力强等特点，涵盖无人机制造、通航运营、低空物流、文旅观光、应急救援、农业植保等多个领域，能够与县域农业、工业、文旅、公共服务等产业深度融合，为县域经济发展注入新动能。而低空经济产业园作为产业集聚、资源整合、政策落地、场景落地的核心载体，能够有效解决县域低空产业散、小、乱，缺乏专业化运营与监管体系等痛点，是县域发展低空经济的必然选择。

（二）研究意义

  1. 理论意义：本研究填补了县域层面低空经济产业园顶层设计的研究空白，结合县域经济禀赋与低空产业发展特性，构建适配县域的产业园规划理论体系，丰富低空经济与县域经济融合发展的理论内涵，为后续相关学术研究提供参考框架。
  2. 实践意义：针对县域政府在低空经济产业园建设中面临的政策理解不透彻、定位模糊、落地难、监管弱等实际问题，提出可复制、可落地的实操路径，帮助县域政府快速推进产业园规划建设，抢抓低空经济发展红利，推动县域产业升级、乡村振兴与新型城镇化建设，同时为国家低空经济政策在基层落地提供实践支撑。

二、国家及地方低空经济政策核心体系梳理（县域适配版）

（一）国家层面核心政策梳理

  1. 空域管理政策：《低空空域管理改革指导意见》《民用无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》明确3000米以下低空空域划设为管制、监视、报告三类，简化飞行计划审批流程，推行“一次申请、一次批复”，试点地区实现飞行审批时限压缩至4小时内，为县域低空飞行提供空域保障。
  2. 产业发展政策：国家发改委《低空经济发展统计分类（2024）》明确低空经济涵盖低空制造、低空飞行、低空保障、综合应用四大板块，将低空经济纳入战略性新兴产业扶持范围；十部门联合印发《关于促进低空经济高质量发展的实施方案》，提出支持县域建设低空飞行服务站、分布式起降点，推动低空经济与乡村振兴、县域经济融合发展。
  3. 监管与保障政策：民航局出台低空飞行服务保障体系建设标准，要求县域逐步建立低空飞行服务站（FSS），实现飞行计划申报、空域监控、应急救援一体化；财政部、税务总局推出低空经济企业税收优惠、研发费用加计扣除等政策，降低县域低空企业运营成本。

（二）地方层面试点政策借鉴

全国已有广东、浙江、四川、湖南等20余个省份出台省级低空经济发展规划，多地将县域作为低空经济试点核心区域。如四川省明确支持县域建设低空经济特色产业园，给予专项债、土地指标倾斜；浙江省推行县域低空飞行“一站式”审批服务，建立省、市、县三级空域协同机制；广东省试点县域低空物流、农业植保场景规模化落地，给予运营企业补贴奖励。这些地方政策为县域产业园建设提供了直接的政策借鉴与实操经验。

（三）县域政策适配核心要点

县域无需照搬省市政策体系，需聚焦轻量化、实操性、本土化三大原则，重点围绕空域使用、企业入驻、场景应用、资金扶持、审批简化五大维度制定专项政策，避开重资产投入、高端制造等不适合县域的领域，聚焦应用服务、配套保障、场景落地等核心环节，实现政策与县域禀赋精准匹配。

三、县域低空经济产业园顶层设计核心框架

（一）产业园总体定位

立足县域资源禀赋与产业基础，确立“一园一特色、一园一中心”的差异化定位，摒弃“大而全”的发展思路，分为三大类型：

  1. 应用服务型产业园：适合农业大县、文旅大县，聚焦无人机植保、低空观光、乡村物流、应急救援等场景运营，打造县域低空应用服务中心；
  2. 配套保障型产业园：适合临近低空经济核心城市的县域，聚焦无人机维修、零部件配套、飞行员培训、飞行保障服务，打造城市低空产业配套基地；
  3. 综合试点型产业园：适合具备一定产业基础、空域条件优越的县域，集低空应用、配套服务、展示体验、监管保障于一体，打造县域低空经济综合示范园区。

总体发展目标：打造县域低空产业集聚高地、低空应用示范基地、低空服务保障中心、低空经济人才培育基地，实现“产业集聚、场景落地、监管规范、效益凸显”的发展格局。

（二）空间布局规划

遵循“集约用地、轻重结合、分布式布局”原则，采用“核心园区+分布式网点”的空间架构，避免大规模征地建设，降低建设成本：

  1. 核心园区：选址县域城郊、交通便利区域，占地面积50-200亩，建设综合服务中心、研发测试中心、维修机库、展示体验中心、标准厂房、配套办公区等核心功能区，作为产业园管理、企业集聚、核心运营的中枢；
  2. 分布式起降点/机巢：在县域乡镇、景区、农田、工业园区、应急站点布局小型起降坪、无人机自动机巢，形成覆盖全域的低空飞行网络，实现“核心园区统筹、全域网点覆盖”的空间布局。

（三）核心功能架构

  1. 产业集聚功能：吸引低空运营、配套服务、技术研发类企业入驻，形成产业链上下游集聚，打造县域低空产业集群；
  2. 飞行保障功能：建设县级低空飞行服务站，提供空域申请、飞行监控、气象服务、通信导航、应急救援等一站式保障服务；
  3. 场景应用功能：搭建农业、文旅、工业、应急、物流等场景运营平台，推动低空技术与县域实体经济深度融合；
  4. 监管服务功能：建立产业园数字化监管平台，实现企业运营、飞行活动、安全风险的全流程监管，同时为入驻企业提供工商注册、政策申报、行政审批等一站式政务服务；
  5. 孵化培育功能：设立低空经济创业孵化基地，为初创企业提供场地、资金、技术支持，培育本土低空经济小微企业；
  6. 人才培训功能：联合职业院校、行业机构，开展无人机操作、飞行员培训、维修运维等技能培训，满足县域低空产业人才需求。

（四）核心发展指标

  1. 产业规模指标：入驻低空相关企业30-50家，年营收突破2-5亿元，带动就业500-1000人；
  2. 场景落地指标：建成县域核心应用场景5-8个，实现低空飞行服务覆盖县域80%以上乡镇；
  3. 保障能力指标：建成1个县级低空飞行服务站，分布式起降点/机巢20-30个，实现空域监控全覆盖；
  4. 安全指标：实现飞行安全零重大事故，合规飞行率100%，应急处置响应时间≤30分钟。

四、县域低空经济产业园政策落地实施路径

（一）建立高位统筹推进机制

  1. 成立县级专项领导小组：由县委、县政府主要领导任组长，发改、交通、民航、应急、公安、文旅、农业、自然资源等部门为成员，明确各部门职责，打破部门壁垒，形成“一把手”抓统筹、各部门协同推进的工作格局；
  2. 设立专项工作专班：抽调专业人员组建产业园建设专班，专职负责政策对接、规划编制、招商运营、空域协调、监管保障等工作，确保各项工作落地见效；
  3. 建立军地协同机制：主动对接当地空军、民航管理部门，建立常态化沟通协调机制，解决空域划设、飞行审批、安全监管等核心问题。

（二）编制专项规划与实施方案

  1. 编制产业园总体规划：结合县域国土空间规划、产业发展规划，委托专业机构编制《县域低空经济产业园总体规划》，明确园区定位、空间布局、功能分区、产业方向、建设时序，确保规划合规性、前瞻性、实操性；
  2. 制定三年行动实施方案：细化年度建设目标、重点任务、责任分工、资金保障、考核标准，分阶段推进园区建设、企业招商、场景落地、设施完善等工作，避免盲目建设、无序发展。

（三）出台本土化专项扶持政策

  1. 资金扶持政策：设立县域低空经济发展专项资金，用于园区基础设施建设、企业入驻补贴、场景运营奖励、人才培训补贴；争取地方政府专项债、中央预算内投资，支持园区重点项目建设；引导金融机构推出“低空经济贷”，为企业提供低息贷款；
  2. 土地保障政策：将产业园建设用地纳入县域国土空间规划，优先保障土地指标，实行弹性土地出让、租金减免政策，入驻企业前3年免租金、后2年减半收取；支持利用闲置厂房、仓库改造园区设施，降低建设成本；
  3. 审批简化政策：建立低空经济“一站式”审批窗口，整合工商、税务、民航、空域审批等流程，实现企业入驻、飞行申请、项目备案“一窗受理、全程代办”，压缩审批时限50%以上；
  4. 企业招商政策：针对产业链核心企业、龙头企业，实行“一事一议”，给予税收返还、设备购置补贴、研发奖励；重点引进本土企业转型、中小微创业企业，培育本土化低空产业主体。

（四）完善基础设施与服务保障体系

  1. 核心设施建设：优先建设低空飞行服务站、综合服务中心、维修机库等核心设施，同步布局通信、气象、监控、消防、应急救援等配套设施；
  2. 数字化平台建设：搭建园区数字化运营与监管平台，对接省市低空飞行服务系统，实现飞行计划申报、空域实时监控、企业运营管理、安全风险预警一体化；
  3. 服务体系建设：引入法律、财务、技术、金融等第三方服务机构，为入驻企业提供全方位配套服务；组建专业飞行保障团队，提供飞行调度、维修运维、应急处置服务。

（五）精准招商与产业培育

  1. 产业链精准招商：围绕园区定位，绘制低空经济产业链招商图谱，聚焦应用服务、配套保障、场景运营等领域，对接行业龙头企业、专精特新企业，开展线上线下招商、产业链招商；
  2. 本土企业培育：鼓励县域农业、文旅、物流企业转型发展低空业务，支持本地创业者成立低空经济相关企业，提供孵化、培训、资金支持，打造本土化产业集群；
  3. 产学研合作：联合高校、职业院校、行业科研机构，建立低空经济产学研合作基地，开展技术研发、成果转化、人才培养，提升园区技术水平与创新能力。

（六）场景试点与规模化推广

  1. 优先落地刚需场景：结合县域实际，优先选择农业植保、森林防火、乡村物流、景区低空观光等成熟、易落地、见效快的场景，开展试点运营；
  2. 政府购买公共服务：将低空应急救援、河道巡检、电力巡检、环保监测等公共服务项目，通过政府购买服务的方式交由园区企业运营，培育市场需求；
  3. 规模化复制推广：总结试点场景经验，逐步向全域推广，拓展工业巡检、低空配送、航空研学等多元场景，形成“场景带动产业、产业支撑园区”的良性循环。

五、产业园风险防控与保障措施

（一）核心风险识别

  1. 安全风险：低空飞行碰撞、航空器故障、操作失误、极端天气等引发的飞行安全事故；
  2. 合规风险：空域使用违规、飞行审批不全、企业运营资质不全等合规问题；
  3. 运营风险：企业招商不足、场景市场化程度低、资金短缺、人才匮乏导致园区运营困难；
  4. 公共风险：隐私泄露、噪声污染、生态破坏、群众抵触等公共管理问题。

（二）全流程风险防控体系

  1. 事前防控：严格企业入驻资质审核，确保航空器适航、人员持证上岗；划设县域禁飞区、限飞区、适飞区，绘制空域安全底图；制定安全管理制度、飞行操作规范，开展全员安全培训；
  2. 事中监控：通过数字化监管平台实时监控飞行轨迹、飞行状态，设置电子围栏，对违规飞行实时告警、及时制止；定期开展设施设备检修、飞行安全巡查；
  3. 事后处置：制定飞行安全应急预案，建立应急救援队伍，储备应急物资，与公安、应急、医疗等部门联动，快速处置飞行事故、违规事件；建立事故调查、责任认定、整改闭环机制。

（三）保障措施

  1. 资金保障：整合财政资金、社会资本、金融信贷，建立多元化资金投入机制，确保园区建设、运营、扶持资金到位；
  2. 人才保障：引进低空经济管理、技术、运营专业人才，给予人才落户、住房、补贴优惠；开展本土人才培训，建立人才储备库；
  3. 制度保障：出台园区管理办法、安全监管细则、飞行运营规范等制度，实现园区运营、安全监管制度化、规范化；
  4. 宣传保障：通过媒体、宣讲会等形式，普及低空经济知识、安全规范，提升群众对低空经济的认知度与认可度，营造良好发展氛围。

六、典型县域案例实证

以四川省某农业县低空经济产业园为例，该县依托农业资源丰富、空域开阔的优势，定位为农业低空应用服务型产业园，通过高位统筹、轻量化建设、政策倾斜、场景优先的模式，仅用18个月完成园区核心建设，入驻无人机植保、乡村物流、农业测绘企业32家，建成县域低空飞行服务站1个、乡镇无人机机巢26个，实现全县农业植保覆盖率85%，年营收突破2.3亿元，带动本地就业600余人，成功打造“低空+农业”的县域样板。其核心经验为：立足县域特色找准定位，避免重资产投入，聚焦刚需场景快速落地，简化审批优化服务，军地协同破解空域难题，为其他县域提供了可复制的实践经验。

七、结论与建议

（一）研究结论

县域低空经济产业园建设是推动低空经济下沉、赋能县域经济发展的关键路径，其核心在于精准定位、轻量化建设、政策适配、场景驱动、安全合规。县域无需追求高端制造与大规模投资，应立足自身禀赋，聚焦应用服务与配套保障，通过高位统筹、政策松绑、设施完善、风险防控，实现产业园规范化、高质量建设。同时，产业园建设必须坚守安全底线，协调好空域资源、产业发展与公共利益的关系，才能实现可持续发展。

（二）政策建议

  1. 县域政府层面：摒弃急功近利思想，坚持因地制宜、差异化发展，避免盲目跟风建设；强化军地协同与部门联动，重点解决空域审批、安全监管核心问题；优先保障民生与刚需场景，推动低空经济与乡村振兴深度融合；
  2. 上级部门层面：加大对县域低空经济产业园的政策、资金、技术支持，简化县级空域审批权限，完善基层低空飞行服务保障体系；
  3. 园区运营层面：坚持市场化运营、专业化管理，强化产业链招商与本土企业培育，持续拓展应用场景，构建“政府引导、企业主导、市场运作”的运营模式。

参考文献

[1] 国家发展改革委.低空经济发展统计分类(2024)[Z].2024.

[2] 民用航空局.低空飞行服务保障体系建设总体方案[Z].2023.

[3] 中国低空经济发展研究院.中国县域低空经济发展白皮书(2024)[R].2024.

[4] 低空空域管理改革指导意见[Z].中央空管委办公室,2022.

乡村振兴战略研究院副院长曹雷