欧盟正着手建立一套全新系统，旨在更便捷地将非法滞留移民遣返回原籍国。这项被称为《遣返条例》的立法包含多项新举措，使得长期拘留包括儿童和家庭在内的更多移民成为可能。
这标志着欧洲移民政策发生重大转变。在此之前，欧盟成员国仅在特定情况下的最后关头，才能拘留非法滞留移民。并非所有成员国都设有拘留政策；即便设有拘留中心，也几乎全部位于欧盟境内。这意味着法律保障措施能够得到密切监督。
近期的一项投票为新条例铺平了道路，允许在欧盟之外的第三国建立“遣返枢纽”。欧盟委员会将这些离岸拘留中心包装为移民管理的“创新方案”，并承诺将确保“基本权利”。
在实践中，要监督欧洲境外遣返枢纽潜在的人权侵犯行为并执行欧洲标准，将面临巨大困难。 欧洲委员会人权专员迈克尔·奥弗莱厄蒂警告称，这些举措可能带来制造“人权黑洞”的风险。
欧盟委员会于2025年3月提出《遣返条例》。同年12月，欧盟部长理事会就其总体方案达成一致，欧洲议会随后于3月26日予以批准。
目前，立法程序已进入最后谈判阶段。预计包含遣返枢纽法律条款的《遣返条例》将在夏季前获得通过，以取代2008年的《遣返指令》。
建立遣返枢纽的尝试最早可追溯至20世纪80年代，但此前均未获成功。其中最引人注目的是2003年英国向欧洲理事会提出的方案，建议建立区域中心以管理非法移民。该提案当时遭到强烈批评，也未能获得其他13个欧盟成员国的支持。
近期的一个案例发生在2024年，意大利在阿尔巴尼亚设立了移民拘留中心。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩将这些中心视为欧盟层面移民管理的典范。
最新获批的《遣返条例》草案允许在与欧盟达成协议的第三国设立遣返枢纽。
此类协议只能与尊重国际人权法的特定“第三国”签订。这其中包含“不退回原则”，即禁止将个人遣送至其生命或人身安全可能受到威胁的地区。
笔者的研究指出，第三国协议若要完全符合各国在1951年联合国《难民公约》下的义务，就必须始终保障难民的各项权利。这些权利不仅包括庇护权，还涵盖《难民公约》保障的社会经济权利。这意味着必须为他们提供获得公共教育、就业、住房、社会保障以及诉诸法院的途径。
在《遣返条例》草案中，上述权利均未得到明确保障。分析人士指出，将难民遣送至欧盟以外的国家，可能会导致他们永远无法获得《难民公约》赋予的完整权利。
特别是2024年《庇护程序条例》中的“安全第三国”概念，在2026年2月通过的一项新条例中得到了进一步扩充。
这一概念允许成员国直接拒绝庇护申请，而无需审查申请的实质内容。其理由是，申请人在欧盟之外的“安全第三国”将免受危险或迫害。这些国家已与欧盟达成协议，承诺审查被欧盟拒绝的个人的庇护申请。
即使申请人不符合难民或需要国际保护人员的认定标准，国际人权法仍可能对欧盟成员国施加不可遣返的义务。虽然个人有权对认定某国对其“安全”的决定提出上诉，但新条例意味着，在法院审查该上诉期间，他们可能无权留在相关成员国境内。
通过将申请人遣送至非欧盟国家，新规可能使他们几乎无法行使欧盟保障的权利。这包括庇护权和有效补救权，后者明确涵盖了在法庭上获得建议、辩护和代理的可能性。
欧盟设计的这套系统，将导致个人和带有儿童的家庭被驱逐到与他们毫无关联的国家。他们将在欧盟境外被拘留，而拘留条件将很难得到有效监督。
其中，儿童的处境尤为令人担忧。欧盟自身的数据显示，数以千计的未成年人在抵达欧洲后失踪。外界普遍担忧，许多未成年人可能遭到剥削，沦为强迫劳动的受害者。
如果这些问题发生在欧洲边境之内，移民拘留尚受欧洲人权法院和欧盟法院制定的法治标准管辖。毫无疑问，一旦这些问题发生在欧盟境外，监督难度将大幅增加。
随着这一新系统的推行，欧洲正在背离其在20世纪初倡导并建立国际人权保护机制的历史角色。当今世界正面临着前所未有的冲突、人权侵犯和迫害，受害者数量激增，这样的保护机制比以往任何时候都更加不可或缺。
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