一部法律是如何诞生的？这本书带你走进立法现场——
- “决定问题，要八面树敌。” ——彭真
在法律的世界里，我们熟悉的是法条、判决、司法解释。但法律是如何从一个模糊的想法，变成白纸黑字的规范？立法者是如何思考的？重大决策背后，经历了怎样的博弈与权衡？
《立法人访谈录》为我们打开了一扇窗。这不是一本枯燥的立法学教材，而是八位资深立法工作者的“口述史”。他们中有人亲历了改革开放以来几乎所有重要法律的制定，有人见证了地方立法从无到有的全过程。他们用最朴实的语言，讲述了最真实的故事。
立法人访谈录
1
立法与改革：一场“定”与“变”的博弈
改革开放之初，中国面临一个根本性的矛盾：法律追求稳定，改革追求变化。如何让“定”与“变”和谐共处？
乔晓阳，这位参与起草了几十部法律的立法人，给出了一个形象的比喻：“既好看，又好吃”。“好看”是有时代感，体现改革方向；“好吃”是能下得去嘴，落到实处。
他举了行政诉讼法的例子。这部法律在20世纪90年代就制定了，但当时学界普遍不满意，认为受案范围太窄。但在当时的历史条件下，“民告官”本身就是一个巨大的突破。人们不习惯、不理解，立法者选择“宁可起点低一点，先把制度建立起来”。2014年，行政诉讼法迎来大修，才真正“像样了”。
这就是中国立法的智慧——阶段性和渐进性。先解决“有没有”的问题，再解决“好不好”的问题。
张春生则用更生动的方式描述了立法与改革的关系。他说，立法不是按照体系蓝图来推进的，而是“成熟一个、制定一个”。1979年通过的七个法律，不是按照逻辑体系排序，而是根据当时的迫切需要：恢复社会秩序、健全国家机构、实行改革开放。这就是彭真同志说的那句话：“我们不能构筑法律体系，脱离实际构筑体系的人，十个有十个要失败。”
2
立法民主：倾听“不同意见”的价值
在立法过程中，不同意见不是障碍，而是财富。
张春生回忆，彭真同志立法思想的一大特色，就是听取不同意见。他经常去参加常委会联组会议做记录，发现彭真对意见一致的话题并不特别在意，但当有人提出不同意见时，他就会专注地看着发言人，口问手记。
彭真有句经典的话：“民主就是要麻烦一些。”如果意见都一致，常委会会议五分钟就散了。正因为有不同意见，才需要反复讨论、反复协商、反复修改。立法工作者不能只提一次意见就放弃，要坚持“事不过三”的原则，一个意见提三次不被采纳才不再坚持。
习仲勋同志甚至提出过“不同意见保护法”的想法，虽然不是法律语言，但道理深刻。在民主基础上集中，这种体制更应该重视不同意见。
- 习仲勋，1959年4月任国务院副总理兼秘书长，中国共产党第十一届中央委员会书记处书记，第十二届中央政治局委员、书记处书记，第五、第七届全国人民代表大会常务委员会副委员长
为什么不同意见如此重要？张春生总结了四个好处：可以比较立法方案的优劣，做一个择优的选择；可以让法律被多数人接受，真正行得通；可以全面了解情况，防止不成熟的方案成为法律；可以鼓励各方面有序参与，让大家对制度有信心。
乔晓阳也分享了类似的经验。在制定证券法时，各方意见分歧很大。1998年的证券法，对许多成熟的证券市场可以做的事，都不允许做。因为当时的证券市场“还没到那个阶段，不会玩，也玩不起”。这就是立法中的“阶段性原则”——根据实际情况，有所为有所不为。
3
立法科学：从“零售”到“批发”的智慧
中国民法典的诞生，走过了一条漫长的道路。张春生为我们揭示了这段历史的细节。
1954年宪法颁布后，全国人大组织力量起草民法典，但因为“反右”被搁置。1963年重新起草两年多，又被“文革”打断。1979年再次成立起草小组，几十个人日夜兼程，很快拿出第四稿。但彭真一直没批，因为改革刚起步，好多问题还没有解决——私人生产资料保护、土地使用权转让等等。
考虑到时机还不成熟，习仲勋同志和彭真同志商量，民法典暂时不写了，但研究工作可以继续，一个个搞民法的单行法。这就是“改批发为零售”。婚姻法、继承法、担保法、合同法……一步步积累经验，最终在2020年完成法典化。
江平，中国著名法学家、法学教育家，新中国民商法学的主要奠基人之一
法学家江平曾说：“如果中国的民法不采取经验主义的路径，一个个地搞，恐怕现在的民法还是无法可依。”这是中国立法的另一条智慧——从实践出发，在经验中成长。
王波回忆了深圳经济特区土地制度改革的历程。1987年，“中国土地拍卖第一槌”在深圳敲响，这是新中国成立以来首次国有土地使用权公开拍卖。在此之前，广东省人大常委会已经通过《深圳经济特区土地管理条例》，明确了特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。这次改革不仅揭开了中国土地使用体制改革的序幕，还直接促进了宪法的修改。
1987年12月1日，深圳经济特区土地使用权首次公开拍卖现场
这就是“先改革后立法”“边改革边立法”的典型。实践先行，立法跟进，将成功经验固化为制度规范。
4
立法现场：那些不为人知的细节
立法工作并不总是一帆风顺。陈斯喜回忆起2005年个人所得税法修改时的一次立法听证会——这是全国人大常委会第一次举行立法听证会。
当时，个人所得税法修正草案将工资薪金所得减除费用标准从800元提高到1500元。社会反响强烈，各方意见不一。法律委、财经委、法工委决定就此举行听证会，直接听取公众意见。
4982人报名，最终选出20名公众陈述人。他们来自不同地区、不同行业，收入水平也各不相同。听证会开了一整天，各方充分表达意见。最终，减除费用标准调整为1600元。这个结果得到了广泛认可。
陈斯喜说，这次听证会是真正意义上的听证，可以作为听证会的一个范例。
黄建武则分享了在广州市人大参与立法时的经历。在讨论《广州市城市管理综合执法条例》时，他对草案中“凡违反市容环境卫生管理有关规定占用公共场所摆摊的，都由城管查处”的规定提出了不同意见。
他认为，广州是包容的城市，很多务工人员喜欢来广州谋生。城市应当有社会责任感，不能动不动就赶人、扣押，那样会“造就整个中国城乡问题的‘堰塞湖’”。他的意见被采纳了，法规最终规定主干街道、广场和重要场所严格管理，其他小街巷以劝导为主。
这就是立法者的智慧——在规则与人情之间找到平衡。
5
立法的边界：地方立法的独特价值
2015年立法法修改，所有设区的市都被赋予了地方立法权。地方立法的作用愈发凸显。
丁祖年用“九门活”来形容立法工作：政治活、专业活、情怀活、智慧活、经验活、精细活、功夫活、良心活、辛苦活。每一部法规的背后，都有立法工作者默默付出的身影。
他举了浙江省农民专业合作社条例的例子。2004年，浙江省率先制定全国第一部农民专业合作社法规，解决了合作社法律地位等一系列问题。两年后，全国人大常委会出台农民专业合作社法，其结构和主要制度基本上以浙江条例为蓝本。
这就是地方立法“试验田”的价值。地方先行先试，为国家立法积累经验。
王波则回忆了广东在全国率先建立法律援助制度的历程。1999年，《广东省法律援助条例》审议通过，创下了全国第一个由省人大通过并实施的法律援助法规。到2023年，全省法律援助机构共办理各类案件27万多件，帮助受援人挽回经济损失或取得利益28.5亿元。
立法是有温度的。陈春生在谈到“三乱”清理时，也强调了这一点。20世纪90年代，广东率先清理整顿乱收费、乱罚款、乱摊派，建立收费报批、罚没许可证等制度，推动收费、罚款管理制度化、常态化。1996年行政处罚法中的“一事不再罚”“罚缴分离”等制度，都可以追溯到这一时期广东的制度探索。
结语：立法人的情怀与坚守
读完这些访谈，印象最深的不是那些宏大的理论，而是立法工作者的细节与坚守。
他们甘当苦力，耐得住寂寞。他们敢于说“不”，也善于说“不”。他们既要有法律功底，也要有政治智慧；既要敢于担当，也要善于沟通。
陈斯喜说，自己“方有余而圆不足”，能走到今天，得益于一个好时代、一个好环境，遇到许多好领导好同事。他的体会是：找准定位，知道自己在什么位置上该做什么；要有方向，知道往哪儿去；要有坚守，不遇困难就放弃。
黄建武则说，学者当有自己的定位和独立性。立法中，权力和利益都涉及其中，有时是领导力推的，有时是行业竭力要求的。学者当凭良心说出什么是对的，不附会。这个说起来容易，做起来不容易，但有这个意识就好，努力去做就是了。
沈国明说，立法是“良心活”，也是最讲“科学”的。法规草案经过立法工作者之手，质量总是能得到提高，但究竟提高多少，有赖于是否有更强的责任感，是否愿意付出更多的精力和心血。
他们的话，让人想起彭真同志的那句话：“决定问题，要八面树敌。”
八面树敌，不是制造对立，而是广纳群言。尊重不同意见，听取各方诉求，在反复协商中凝聚共识。这正是中国立法的智慧，也是法治中国的基石。
《立法人访谈录》记录了这些智慧，也记录了这些智慧背后的情怀与坚守。它告诉我们：法律不是冷冰冰的条文，而是立法者无数个日夜的心血凝聚；法治不是抽象的理念，而是一代代法律人接力推进的伟业。
如果你关心法律背后的故事，如果你想了解立法者如何思考，如果你想感受法治中国的脉动，这本书值得你打开。
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