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（来源：招商银行机构产融通）

3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议，新华社于13日发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）。

在区域发展方面，《纲要》的第九篇“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，为“十五五”时期区域经济高质量发展划定路线图；同时，第七篇“扩大高水平开放 开创合作共赢新局面”、第十七篇“坚持和完善‘一国两制’ 推进祖国统一”，为区域开放布局提供了清晰的实施路径。

一、总体思路：服务全局，系统联动

“十五五”时期，在外部环境复杂严峻、内部矛盾交织深化的宏观形势下，区域经济高质量发展被赋予新的政策内涵。

第一，发展目标升级，服务全国统一大市场，促进国内国际双循环。《纲要》首次强调，“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的叠加效应”。这表明我国区域经济发展已站上新起点，从各区域的单点突破迈向“优势互补”“联动发展”的系统性重塑。“十五五”时期，我国区域发展将进一步突出“服务全局”的功能定位：不仅要解决空间均衡问题，更要强化区域之间的衔接、传导与协同，拓展国内大循环空间；依托形态多样的开放高地，稳步扩大开放，拓展国际循环。全国统一大市场建设成为区域发展的底层逻辑，推动区域经济从“地方竞争型增长”转向“全国协同型增长”。

第二，核心使命深化，统筹推进，重构生产力布局。《纲要》在区域经济布局的开篇新增了“优化重大生产力布局”的要求，与“第二篇建设现代化产业体系”相呼应。“十五五”时期的区域布局，不仅是在经济发展领域促进效率最大化，更是围绕国家战略需要，重新组织生产、能源、数据和创新资源的空间配置，统筹发展和安全。在发展方面，城市群内部深化创新链与产业链一体化发展，提升发展效率；重点城市群之间协调联动，促进重点产业在国内有序转移，推动形成更加合理的产业分布格局。在安全方面，东北地区立足国防、粮食、生态、能源、产业安全功能，中西部地区强化能源保障和算力调度（如“东数西算”）；同时，“推进国家战略腹地建设和关键产业备份”，建设战略性产业基地、物资储备基地和基础设施。区域经济布局由注重空间均衡与效率提升，进一步拓展为服务国家安全与发展全局的战略支撑。

第三，坚持底线要求，因地制宜，促进相对平衡。“十四五”以来，我国的区域协调发展战略始终强调“在发展中促进相对平衡”，着力解决我国区域发展不平衡、不协调、不充分的矛盾。《纲要》在延续这一目标导向的同时，新增“因地制宜、分区分类施策，鼓励各地发挥比较优势”的新要求。区域协调的内涵不再是“缩小区域差距”，而是在全国统一大市场的框架下，不同区域依托资源禀赋形成分工合理、功能互补的新发展格局。与此同时，新型城镇化由单列成篇，转为并入区域发展篇章，体现了区域协调要兼顾“大中小城市和小城镇协调发展”，通过区域间基本公共服务均等化，使高质量发展成果更多更公平地惠及全体人民和不同区域。

整体来看，“十五五”时期区域经济发展的总体思路由“分区推进”迈向“系统联动”，更加突出服务国家全局与全国统一大市场建设，优化重大生产力布局，在差异化发展中实现动态均衡，推动形成更加安全、高效的区域发展新格局。

二、重点任务：协调发展、区域联动、新型城镇化

（一）协调发展：重塑体系，深化协调

与“十四五”相比，《纲要》将“增强区域发展协调性”提升为区域篇中的首章，并将“十四五”中的“区域重大战略”和“区域协调发展战略”的内容进行整合、重组和深化。《纲要》以“区域协调”为核心，重塑“四大区域”的发展内涵，强化“三大城市群”的引擎作用，将“两大流域”融入国家协调发展主框架，并对“五大特殊类型地区”实施精准的“振兴”策略，旨在构建更加紧密、高效、协同的区域发展新格局。

1．四大区域提升发展水平

“十四五”期间，我国区域经济发展呈现"东部引领、中西部追赶、东北放缓"的基本格局。区域协调发展取得一定进展，但发展不平衡的问题依然突出。《纲要》为四大区域进一步绘制了“优势互补、功能协同”的分工蓝图，明确西部的“战略腹地”功能、东北的“资源转化”功能、中部的“产业脊梁”功能、东部的“创新引领”功能，共同构成支撑中国式现代化的完整功能矩阵。

对于西部地区，定位从“强化举措”升级为“大保护、大开放、高质量发展”。核心是强调在“保护”前提下的“开放”与“发展”，特别是提出“对内开放”以强化其作为国内大循环“战略腹地”的功能，并更突出“特色优势产业”。对于东北地区，目标导向更加明确。在重申“五大安全”战略定位基础上，提出了“将资源优势转化为发展成效”的具体路径，旨在通过“向北开放”等战略激活内生动力，实现从输血到造血的转变。对于中部地区，定位更加聚焦。将“粮食和能源原材料保障能力”与“现代装备制造及高技术产业”并列，凸显其作为国家粮食“压舱石”和“产业脊梁”的双重角色，并以“高水平开放”替代“内陆地区开放高地”。对于东部地区，核心要求从“率先实现”升级为“引领建设”。“十四五”期间东部GDP占全国的比重始终在52%左右，未来东部地区不仅要保持自身稳定发展，更要发挥“引领”作用，通过“原创性、颠覆性科技创新”为全国提供动能，并打造“具有国际竞争力的先进制造业集群和现代服务业高地”。

2．三大城市群巩固动力源作用

“十四五”期间，三大城市群合计占全国经济总量比重保持在41%以上，继续发挥中国经济增长重要引擎作用。其中，长三角表现亮眼，经济总量占比从24.2%提升至24.7%，一体化发展成效显著。《纲要》将三大城市群进一步提升至牵引全国发展的“动力源”高度，强调其辐射带动功能，以及在更高水平开放、更深层次协同、更强创新策源方面取得突破。

京津冀地区的重心从“疏解”转向“协同”，旨在“形成更加紧密的全方位协同发展格局”。“现代化首都都市圈”的提出，标志着协同发展视角下沉到更具体、更市场化的都市圈层面。长三角地区从“硬件联通”走向“软件机制”与“深度同城”。强调完善一体化发展的“体制机制”。提出“上海与苏州同城化”，标志着长三角一体化从宏观战略走向微观操作。粤港澳大湾区的关键词升级为“规则衔接”“机制对接”“法治保障”，更加聚焦于突破最核心的“制度性障碍”。强调“重大合作平台”的先行先试作用。

3．两大流域系统治理

近年来，长江经济带生态保护成效显著，干流水质持续改善，已连续6年达到II类标准，主要支流水质也逐步改善；黄河流域生态保护仍处于攻坚期，部分支流水质波动较大，水土流失、生态退化问题依然突出。《纲要》将两大流域的治理部署，从“末端治理”深化拓展至“全流域系统治理”，同时为流域高质量发展提供了可量化的“绿色标尺”。

长江经济带从“问题导向”整治转向“目标导向”提质。《纲要》提出了明确的定量目标（干流水质稳定在II类，主要支流水质基本达到II类），标志着保护工作进入“成效巩固期”，注重将生态红利转化为高质量发展动力。黄河流域从“分段施策”走向“系统推进”。首次将“重要支流综合治理”提升到战略高度，反映了对流域生态保护复杂性和整体性更深刻的认识。

4．五大特殊类型地区“振兴发展”

《纲要》针对特殊类型地区，依据其各自禀赋与困境，强化政策力度与目标导向，量身打造“政策组合拳”，是国家治理能力现代化在区域发展中的生动实践。

革命老区，从“传承弘扬红色文化”的单一维度，拓展为“传承红色基因，发展特色产业”的“红+绿”双轮驱动，强调通过培育内生动力和深化对口合作来实现振兴。边境地区，从笼统的“兴边富民”，细化为“统筹推动守边固边、兴边富民、强边固防、沿边开放”的“四位一体”综合战略，并特别提到加大民生投入和实施有力护边补助，体现对民生与安全的双重重视。对于生态退化地区，新增“绿色发展”要求，体现从侧重修复治理，转向修复与可持续发展并重。老工业基地/资源型地区，从“推动转型发展”到“转型发展”与“整合利用”并举，鼓励发展接续替代产业，同时对采煤沉陷区等历史遗留问题进行综合治理，体现存量盘活与增量培育并重。

（二）区域联动：完善布局，健全机制

《纲要》首次单列“促进区域联动发展”章节，以体系化思路完善区域经济布局，推动区域间互融互促、互利共赢，拓展国内大循环空间。其核心思路是兼顾空间布局的“硬联通”与机制协同的“软联通”：以跨区域跨流域大通道建设为基础，以城市群联动发展为载体，以健全跨区域合作机制为保障，促进各类要素合理流动和高效集聚。

1．强化区域基础设施互联互通

高效畅通的通道是促进区域联动发展的基础。《纲要》明确提出推进“跨区域跨流域大通道建设”，发挥西电东送、“东数西算”等“跨区域重大工程”的支撑作用，与“第七章构建现代化基础设施体系”中的相关部署形成呼应。《纲要》中“跨区域”的表述频次明显提升（共出现10次），涉及综合交通运输、水资源调配、电力通道、算力新基建、环境应急等多个领域。“十五五”时期，基础设施建设已不再局限于区域层面的补短板，而是更突出服务全国统一市场和区域联动发展的大网络、大通道、大系统。

2．加强城市群联动发展

城市群具有强大的集聚效应，是区域发展的载体和依托。《纲要》在加强“城市群一体化发展”的基础上，新增了促进“重点城市群协调联动”“区域创新链产业链高效协作”的要求。

一是强化了城市群差异化定位。京津冀、长三角、粤港澳大湾区继续向“世界级城市群”冲刺，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极。二是首提发挥“跨区域联结型地区”支撑带动作用。从经济地理学角度看，跨区域联结型地区是指处于不同行政区域或经济区域的交汇地带，通过交通联通、资源整合、产业协作等方式能够实现协同发展的空间单元，具有区位中介性、功能枢纽性和发展联动性。规划首次将其单列，“十五五”期间处于两大城市群交汇处或省际交界区的“节点城市”，将迎来打破行政壁垒、承接产业分工的重大政策红利。三是首次将“经济大省挑大梁”写入《纲要》，明确要求其在“改革攻坚、政策赋能、要素保障”上走在前列。这表明经济大省不仅要继续稳增长、强创新，更要在区域联动中承担更大的辐射带动责任，在产业转移、开放合作、制度创新、要素保障等方面形成更强的溢出效应。

3．健全跨区域合作机制

区域联动的最大难点在于打破区域壁垒，完善跨行政区的合作机制。《纲要》明确从“规划统筹、产业协作、利益共享”三方面深化跨区域合作，多项表述直击痛点，较“十四五”期间导向更鲜明、路径更具体。

一是加强规划统筹，重点在于区域发展战略统筹实施和规划衔接，探索省际交界毗邻地区统一规划、统一管理、合作共建，协同推进跨区域平台、重大工程项目建设。二是专门针对“产业转移”提出了具体协作机制。完善税收、用地、碳排放指标等方面利益分享机制。其中，“建设用地指标”可以依规划、跨省统筹，极大提升土地资源的空间配置效率；而“碳排放指标”的利益分享，精准切中了当前地方政府在“双碳”目标约束下的招商痛点，有利于推动重点产业在国内实现有序转移。三是在区域协同治理上提出“探索区域协同立法”，标志着区域合作从政策协议走向具有强制力的法治保障阶段。值得关注的是，《纲要》首提“流域经济”，支持流域上下游、资源输出地和输入地之间开展利益补偿。这将进一步推动跨区域基础设施共建，以及碳排放、水权交易等跨区域制度创新。

（三）新型城镇化：以人为本，提质发展

《纲要》将“新型城镇化”从单列成篇，并入区域发展篇章，反映城镇化正从人口迁移的单一视角转换为引导要素向优势区域集聚的关键抓手。“十五五”时期的新型城镇化，要纳入区域协调发展和生产力布局优化的大框架中，从“提高城镇化率”转向“提升城镇化质量”，从“规模扩张”转向“功能优化”，从“以城聚人”转向“以人为本、以圈带城、以县托底”。

1．农业转移人口市民化

农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。“十四五”期间，我国常住人口城镇化率达到67.89%，但户籍人口城镇化率仍然偏低。五年来中央财政安排农业转移人口市民化奖励资金累计达到1970亿元，“十五五”时期预计将加大投入力度。《纲要》着重在基本公共服务均等化和制度保障两个方向发力。

一是基本公共服务均等化向深向实。在社保上，提出“稳步提高农民工参加城镇职工社会保险比例”；在住房保障上，提出“推动更多城市将符合条件的未落户常住人口纳入公租房保障范围”；在随迁子女教育上，提出“因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件”。二是制度保障更加适应人口流动趋势。在户籍制度改革方面，落户门槛已不再是主要制约因素，《纲要》在中短期提出“全面设立街道或社区公共户口”，为新市民落户提高便利性；长期则提出“探索建立全国统一的人口管理制度，逐步实现由常住地登记户口”。在人口和资源匹配方面，《纲要》要求“进一步健全‘人地钱’挂钩机制”。在进城农民土地权益保护方面，《纲要》提出“探索建立自愿有偿退出的办法”。

2．现代化都市圈

《纲要》对都市圈的部署从“培育发展”，升级为“健全体制机制”，并进一步提出探索“以都市圈为基本单元统筹公共资源和要素配置”。这一变化意味着，都市圈的功能定位正在从单纯的空间组织形态，转向区域治理和资源配置的重要单元。具体来看，“十四五”时期，都市圈建设主要围绕基础设施联通和同城化便利化展开，“十五五”则强调“统筹布局”，系统性地强化空间布局、土地用途跨行政区衔接、公共资源与要素配置等。

此外，《纲要》特别提出在中西部和东北地区培育若干都市圈，增强中心城市辐射带动能级。相比“十四五”时期，更多聚焦东部发达地区和已有基础较好的都市圈，“十五五”期间都市圈将成为推动欠发达地区提升集聚能力、增强区域内循环的重要抓手。

3．现代化人民城市

“十五五”时期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效的阶段，《纲要》体现以人为本和内涵式发展的导向。

一是发展目标更加贴合人的需求。城市更新强调宜居属性，《纲要》提出“高质量推进城市更新，开展城市体检，加快建设完整社区”。城市绿色低碳转型突出以人为核心，与“十四五”相比，《纲要》增加了“健全城市公园、绿道网络系统”和“完善15分钟健身圈”的表述。城市安全建设更加全面，在“十四五”提高城市排水防涝能力的基础上，增加了“城市基础设施生命线安全工程”和“提升高层建筑火灾防范和救援能力”。城市文明建设增加民族融合属性，提出“加强互嵌式社区建设”。

二是发展方式更加科学高效。在发展动能上，强调城市与创新的双向促进作用，提出“实施激发产业创新活力专项行动”，提升城市产业创新策源力。在体制机制上，更加注重可持续性，提出“构建可持续的城市建设运营投融资体系”“完善城市管理机制”。在城市治理上，更加注重智慧化和精细化，推进“城市全域数字化转型”和“城市治理智慧化精细化”。

4．县城城镇化

县城是连接农村和城市的重要纽带。“十五五”时期，县城城镇化更加注重差异化发展，形成各具特色的发展路径。在管理权限上，《纲要》要求与经济和人口规模相适应，对“经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇”提出“适当调整扩大经济社会管理权限”，对“人口小县”要“稳妥推进机构优化”。

三、对外开放：优化布局，强化支撑

“十五五”时期，面临复杂严峻的外部环境，《纲要》将“扩大高水平对外开放”提升至更重要的位置。与“十四五”时期侧重“扩大范围、拓展领域”的规模导向不同，“十五五”时期对外开放以“稳步扩大制度型开放”为核心。在空间与区域的映射上，从传统的“东部沿海先行、内陆跟进”的梯次布局，转向构建“平台功能提升、空间体系重构”的新区域开放格局。

（一）区域布局：平台提升，空间重构

《纲要》紧扣“积极扩大自主开放”战略部署，围绕海南自由贸易港、自贸试验区、重大开放合作平台、沿边沿海开发载体作出系统重塑。整体来看，区域开放布局呈现四大深刻变化：

一是海南自贸港跨越式升级。“十四五”期间，我国加快建设海南自由贸易港，目前已正式启动全岛封关，“零关税”政策覆盖税目由1900项增至6637项，覆盖率从21%跃升至74%。“十五五”期间，《纲要》对海南自贸港的要求从“稳步推进”升级为“高标准建设”“高水平实施”，将海南打造成为对接国际最高水平经贸规则的“中国样板”。二是自由贸易试验区从“完善布局”到“提升能级”。党的十八大以来我国已先后设立22个自贸试验区，“十五五”期间将不再单纯追求自贸区数量与面积的物理扩张，而是赋予其更大力度的“制度型开放”任务，聚焦数据跨境、竞争中立等核心规则开展压力测试。三是《纲要》新增“统筹布局建设重大开放合作平台”，围绕科技创新、服务贸易、产业发展等功能，并强调“支持功能相近、区位相邻的平台优化整合”。四是沿边沿海开放载体的功能转变，其合作形态从“经济合作区”转向“产业协作园区”，边境地区不再是单纯的内外联通通道，要更多在承接产业转移、激活沿边经济动能方面发挥作用。

（二）港澳平台：角色升级，机制强化

“十五五”期间，港澳在国家高水平对外开放与区域经济布局中的功能定位显著升级。《纲要》首次提出港澳要“融入和服务国家发展大局”，新增了“服务”的表述，表明其角色从国家发展红利的“分享者”向高水平开放的“战略贡献者”转变。

在区域繁荣稳定方面，香港、澳门长期具有国际金融、航运、贸易、法律、专业服务等方面的独特优势。《纲要》新提支持香港构建“大宗商品交易生态圈”和“高增值供应链服务中心”，旨在将香港的存量优势串联为具有国际竞争力的综合服务体系。在融合发展层面，《纲要》从“十四五”的基础设施“硬联通”升级为“产学研创新协同”的“化学融合”，以琴澳一体化与南沙、前海、河套等重大合作平台为试验田，推动制度深度对接。同时，提出“健全港澳在国家对外开放中更好发挥作用机制”，支持港澳深度参与共建“一带一路”、协助内地企业“走出去”。“十五五”期间，港澳与内地的融合有望进一步加强，利用其国际化规则体系，在国家高水平对外开放中发挥“超级联系人”作用，为国家战略提供不可替代的支撑。

（三）国际合作：共建“一带一路”，参与全球治理

在高质量共建“一带一路”的目标导向下，“十五五”时期，我国对外开放的空间布局逐步从国内平台建设，延伸到国际合作网络构建和全球治理体系塑造。

一是“硬联通”从基础设施的“点线建设”到“立体互联互通网络布局”和产业空间跨区域协同。在基建方面，《纲要》提出“畅通陆海天网多元通道”。一直以来，我国对外开放高地更多集中在东部沿海，而中欧（亚）班列、跨里海国际运输走廊、西部陆海新通道等布局，将成渝、关中、西北等国内腹地直接推向了国际开放前沿，强化了我国西部和内陆地区与欧亚市场的联通能力。此外，《纲要》还提出“深入推进新疆、福建“一带一路”核心区建设。在产业方面，《纲要》首次提出“发挥境外经贸合作区作用，促进与境内园区协同发展”。过去，境外经贸合作区更多被视为企业“走出去”的载体，而“十五五”强调其与境内园区协同，未来国际合作可能更多围绕“境内园区—境外园区—国际市场”三位一体布局展开，形成产能互动的跨区域产业链闭环。

二是“软联通”从国际规则的“参与适应”加快走向“深度参与、主动塑造”。“十四五”期间，我国高标准自由贸易区网络持续拓展，已与31个国家和地区签署了24个自贸协定，2025年与自贸伙伴贸易额超过20万亿元、占全国货物贸易总额的45%。《纲要》明确提出“扩大高标准自贸区网络”，从“高质量实施RCEP并推动扩员”，到“推动中国－东盟自贸区3.0版落地”，再到“积极推动加入CPTPP、DEPA”。这将直接提升面向东盟、亚太、欧亚市场的开放节点和平台价值，沿海港口群、面向东盟的西南开放门户、RCEP重点承接地区、自贸试验区和高水平开放平台，都将因对接深化而获得新的发展机会。规则对接能力和制度适配能力成为区域开放发展的关键。