美国的新“混合”经济战｜GBA编译|俄罗斯|华盛顿|唐纳德·特朗普|经济战|美国政府

译者按 ·2026·04·13

1月初，作为对委内瑞拉施压的一环，美国在公海连续扣押多艘与委内瑞拉相关的油轮，并在早前宣布对受美制裁油轮实施“全面彻底的封锁”。除了委内瑞拉，长期以来，美国对伊朗和俄罗斯等国不越过武装冲突红线的前提下，对对手施加经济压力，试图进行能源封锁。特朗普二次入主白宫后，美国政府的“工具箱”逐渐从传统制裁转向“混合经济战”——即动用海军力量在公海扣押油轮。

美国长期以来试图对伊朗和俄罗斯等国制裁的威力逐步减弱，背后的原因在于出现了新经济体作为能源市场替代。面对这一现实，美国试图通过武力加持恢复经济威慑。然而，这一策略模糊了军事与经济的界限，可能招致外国报复、网络对抗乃至海上冲突，开启一个更加危险的新时代。

本文原载于《外交事务》（Foreign Affairs），原题为“America’s New Way of Economic War: The Dangers of a Strategy With No Doctrine”，囿于篇幅，有所删减，供读者参考。

特朗普总统去年年底决定在公海扣押委内瑞拉油轮，这标志着美国经济外交策略发生了重大转变。二十多年来，华盛顿一直明确区分经济手段（尤其是制裁和出口管制）与军事能力的运用。制裁——例如自2019年以来针对委内瑞拉石油的制裁——是在不越过武装冲突红线的前提下，给对手施加经济压力的手段。相比之下，海上封锁和扣押船只则是美国政府在武装冲突背景下采取的军事行动。

然而，在去年12月，特朗普宣布对运送委内瑞拉石油的受制裁油轮实施“全面彻底的封锁”（total and complete blockade），此后数月间，他迅速扩大了美国海军在执行制裁中的作用。目前（截止到3月），美国海军已扣押或扣留了至少十艘与委内瑞拉有关联的油轮。特朗普还威胁要对向古巴运送石油的国家征收关税——他似乎正通过海岸警卫队悄悄兑现这一威胁，该机构已拦截了至少一艘驶往古巴的船只。美国的盟友也纷纷效仿：2月，印度扣押了数艘受美国制裁的伊朗油轮；1月，法国扣留了一艘受制裁的俄罗斯船只，3月早些时候又扣留了另一艘。

封锁船只作为一种治国方略，有望恢复近年来已然失效的美国及其盟友制裁措施的效力。但这种战略转变也充满风险，可能招致其他国家的同等报复。如果华盛顿打算开启一个混合经济战（hybrid economic warfare）的新时代，就应制定一套关于何时及如何使用制裁、何时动用武力予以支持的准则，并明确其行动的法律依据。否则，华盛顿将面临招致其他政府进行经济、网络甚至军事报复的风险，并可能开创一个危险先例——让对手得以在非武装冲突情况下扣押美国及其盟友的财产。

这张社交媒体视频截图显示，2025年12月10日，美军扣押油轮。美国总统特朗普当天说，美军在委内瑞拉附近海域扣押了一艘油轮（图源：新华社）

巅峰已成过去

特朗普转向混合经济战的原因很简单：他别无选择，至少如果他想对华盛顿的石油出口对手施加经济压力的话。最近几周，鉴于伊朗封锁霍尔木兹海峡以及全球油价急速上涨，美国暂时放宽了对俄罗斯和伊朗石油的制裁。但现实是，尽管受到美国制裁，伊朗和俄罗斯的大部分石油早已进入全球市场。

过去几年里，美国制裁的效力日益减弱，特别是在削减受制裁国家石油出口量方面。9·11恐怖袭击事件后，制裁（sanctions）成为美国决策者的首选工具，起初在阻止对手从石油销售中获利方面相当成功。美国对伊朗石油贸易的制裁，使伊朗的石油出口量从2011年的每日200多万桶降至2014年的每日不足100万桶。这种经济压力在促使德黑兰于2015年同意签署《联合全面行动计划》（Joint Comprehensive Plan of Action，即伊核协议）方面发挥了关键作用，该协议包括解除与石油相关的制裁。

特朗普在首个任期内也利用制裁手段取得了显著的经济成效。2018年，他宣布美国退出伊朗核协议并重新实施制裁；此后几年间，伊朗的石油出口量下降了75%。他对委内瑞拉实施的“极限施压”（maximum pressure）制裁行动，导致该国石油出口量进一步下滑——此前受腐败和管理不善影响，其出口量已呈下降趋势——从2017年的每日160万桶降至2020年的不足50万桶。

尽管拜登政府决定不重新加入伊核协议，但伊朗的石油出口量仍开始回升。这种回升可能是由于该政府在制裁执行方面采取了略为宽松的姿态。但与执行不力相比，美国制裁效力的减弱更能解释这一回升：特朗普政府曾在2025年针对伊朗实施了600多项制裁，既针对运输伊朗燃料的船舶，也针对购买该燃料的公司。然而，去年全年德黑兰的原油出口量仍维持在每日约150万桶——与2016年《伊核协议》生效时的水平相当。

在去年年底特朗普政府实施海上封锁之前，委内瑞拉的石油销售同样表现出对制裁压力的抗性。尽管公开数据难以追踪2025年委内瑞拉的石油出口情况，但即使不计入美国政府授权进口至美国炼油厂的原油，其出口量似乎也保持稳定或较2024年有所增长。

制裁对俄罗斯石油出口量的影响也相对较小。尽管欧洲全年实施制裁，且美国于去年10月对俄罗斯两大石油公司，俄罗斯石油公司（Rosneft）和卢克石油公司（Lukoil）实施了制裁，但2025年俄罗斯石油出口总量整体保持相对稳定。事实上，乌克兰对西方制裁对俄罗斯能源出口束手无策日益感到沮丧，这促使该国从去年秋季开始并延续至今年，加剧了对俄罗斯能源基础设施的军事打击。

乌克兰无人机轰炸俄能源设施（图源：法新社）

为何美国制裁效果不佳？

美国制裁的威力之所以减弱，很大程度上是因为出现了另一种全球经济网络。长期以来，美国制裁的效力源于它迫使世界各地的公司做出选择：要么与华盛顿做生意，要么与它的对手做生意，但二者不可兼得。例如，美国不会强迫欧洲或中东的公司停止从伊朗购买石油，但这样做的公司将面临被美国市场拒之门外的风险。这意味着它们将失去获得美元、美国技术和西方保险的渠道，以及通过美国银行进行支付的能力。

对大多数企业而言，选择很明确。它们宁愿保持进入美国市场的渠道，也不愿去争夺伊朗等规模小得多的经济体中微薄的利润。然而，如今越来越多的企业开始反其道而行之——愿意冒被美国市场切断的风险，因为在其他地方有丰厚的利润可图。此外，随着美国加强对俄罗斯等大国的制裁，这些国家开始建立完全独立于美国经济的自身网络。

以俄罗斯的能源出口为例。2022年底俄乌冲突后，华盛顿及其G7盟友试图通过实施“价格上限”（price cap）来限制莫斯科从石油中获利的能力。除非以大幅折扣出售，否则俄罗斯将无法再使用西方船只、银行或保险服务来运输其原油。此举旨在削减俄罗斯的石油收入，同时确保石油市场的供应。俄罗斯的应对之策是斥资约100亿美元购置新油轮，以便能够自主运输石油，而不必依赖可能被切断或受到制裁的其他国家的服务或船只。俄罗斯还利用这支新船队向印度和中国的买家出售石油，这些买家与美国几乎没有业务往来，因此愿意冒美国制裁的风险。如今，这支由1000多艘船只组成的全球“影子船队”虽遭美国和欧洲制裁，却生意兴隆。

A wholehearted embrace of hybrid economic warfare risks foreign reprisal.

这种“抗制裁”经济（sanctions-resistant economy）之所以能蓬勃发展，很大程度上要归功于中国。2025年，中国购买了伊朗约90%的石油出口量，并成为俄罗斯和委内瑞拉原油的最大买家。许多中国大型跨国企业，尤其是银行和国际石油公司，往往会遵守美国制裁，因为它们重视以美元开展业务以及与西方市场往来的能力。例如，2020年8月美国对香港前行政长官林郑月娥实施制裁后，她不得不开始用现金支付个人开销，因为香港那些与国际接轨的银行不再允许她开设账户。去年秋天，在美国对俄罗斯的罗斯石油和卢克石油实施制裁后，中国主要国有石油公司也停止了从这两家公司购买石油。

但许多中国企业并不惧怕美国的制裁。以昆仑银行为例，这家中国小型银行因与伊朗银行进行交易，于2012年遭到美国制裁。昆仑银行至今仍在运营，企业记录显示，尽管受到制裁，该行仍发展势头良好。去年，华盛顿还因购买伊朗石油而制裁了包括山东盛兴化工公司在内的几家中国“茶壶”炼油厂（译者注："Teapot" refineries，指小型至中型私营独立炼油厂）。但山东盛兴仍在运营，今年1月，其官网还称新厂区的建设正在稳步推进。

总体而言，华盛顿对北京仍握有显著的经济杠杆。无论某家中国大型银行是否直接参与能源贸易，美国均可通过对其实施制裁造成严重损失。问题在于，此举几乎肯定会破坏特朗普自去年5月宣布初步贸易战停火、11月签署为期一年的贸易经济协议以来，一直致力于与北京建立的脆弱经济缓和关系。此外，中国也能施加经济胁迫，正如去年4月切断对美稀土出口那样。因此，特朗普不太可能通过对中国从美国对手国购买石油实施重磅制裁，从而危及这一关系——以及他更广泛的经济和地缘政治目标。

是否扣押油轮，这是个问题

特朗普如今动用海军拦截受制裁的油轮，从根本上改变了这一局势，使美国制裁重新具备了威慑力。如果油轮无法抵达中国，伊朗、俄罗斯和委内瑞拉就无法向中国出售石油。但为经济目的动用军事手段，引发了重要的法律和政策问题，美国现在必须正视这些问题。

美国海军制导导弹驱逐舰Uss Sampson DDG-102停靠在巴拿马运河入口附近（图源：路透社）

美国的制裁长期以来遵循“冻结”（freezing）原则：受制裁资产被冻结，但所有权并不转移给美国。例如，经由美国银行转账的受制裁款项会被拦截，但美国政府实际上不会实际占有这笔资金。然而，扣押船只意味着政府实际占有该资产，这提出了一个更具挑战性的法律问题。

目前，特朗普政府似乎正依据美国法律中允许其没收（而非仅仅冻结）与指定外国恐怖组织有关联的资金和资源的条款行事。特朗普于2019年将伊朗的军事组织“伊斯兰革命卫队”（IRGC）列为恐怖组织，现正以此认定作为没收的法律依据。据报道，该政府已说服美国法官，至少有几艘被扣押的船只与伊朗有关联。假设特朗普政府在法庭上胜诉，它很可能计划出售被扣押的油轮和石油。但如果华盛顿想要追查更多与伊朗或其他支持恐怖主义的国家或组织没有明确联系的船只，就需要找到一种替代的法律理论——无论是依据国内法还是战争法——来接管这些船只。

美国还必须做好准备，以应对其他国家的反应。若全盘接受这种混合经济战的打法，可能招致外国的报复。俄罗斯官员已谴责美国扣押油轮的行为是“海盗行径”，并出动俄海军舰艇护航。例如就在3月，俄罗斯海军护送一艘俄罗斯油轮穿越英吉利海峡，制造了一种极易引发误判或军事升级的紧张局面。其他国家也可能决定实施自己的制裁，并扣押美国货轮。过去二十年来，外国针对美国经济胁迫实施的制裁在现实中影响甚微，因此美国官员对此并未过多担忧。例如，自2022年以来，俄罗斯虽因回应西方制裁而对数百人实施了制裁，但实际后果寥寥无几。但如果各国以扣押载有美国货物的船只作为对美国扣押行动的回应，美国利益面临的风险将大幅增加。

混合战是否永无止尽？

网络战（cyberwarfare）的作用进一步让美国未来的战略和政策复杂化。自20世纪90年代以来，美国通常将混合经济战视为非法手段，长期以来一直谴责伊朗在波斯湾定期扣押船只等行为。华盛顿之所以更倾向于采取经济措施而非动用武力，既出于意识形态考量，也出于实际需要：如果其众多跨国公司成为攻击目标，美国将面临更多的防御漏洞。

到2010年代初期，网络环境也成为了美国也必须关注的领域。2014年，索尼影业推出一部被朝鲜视为冒犯的电影后，遭到了朝鲜的黑客攻击。奥巴马政府对此举予以严厉谴责，甚至实施了报复性制裁；此后，美国一直致力于争取全球支持，以确立禁止对商业目标和关键基础设施发动网络攻击的规范。

然而，随着华盛顿开始推行混合经济战，如今似乎正准备投身于网络战。例如，已有数百个网络犯罪团伙受到美国制裁，国会议员们甚至已提议向美国私营黑客发放“私掠许可证”（译者注：指16至19世纪间，西方许多海权强国授权给指定的航海家，允许他们可以针对本国以外的违法人士、船队进行追捕、摧毁等私掠行为的一种特许证或委任状），以便没收被外国网络犯罪分子盗取的加密货币。然而，仍有诸多疑问待解，包括美国是否有权使用网络手段追回存放在国外的受制裁资产。

如果美国拥有一套经济外交学说——即一套指导制裁，或其他强制性经济措施使用的基本原则——那么回答美国是否、以及何时会动用军事或网络手段来支撑其制裁措施，就会容易得多。届时，美国便可将关于适当使用武力的原则纳入该理论体系，从而在理想情况下避免全球陷入无序混战。与此同时，未来数月美国很可能扩大其混合经济战的规模，然而，其走向却难以预料。

本文作者

Peter E. Harrell

曾任国家安全委员会和国家经济委员会的国际经济与竞争力高级主任。

本文译者

周宇笛

香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院GBA学术编译组成员。

大湾区评论

事实·洞见·影响

| 免责声明 |

本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

| 编译原创声明 |

本文编译版权归微信订阅号“大湾区评论”所有，未经允许任何单位或个人不得转载、复制或以任何其他方式使用本文部分或全部内容，侵权必究。公众号授权事宜请直接于文章下方留言，其他授权事宜请联系IIA-paper@cuhk.edu.cn。