2026年4月14日，大连星海广场因一场“拍照承包”风波登上热搜。多名独立摄影师发视频爆料，称在星海广场正常接单拍摄时，被身穿“嘉恒摄影”马甲的工作人员驱赶阻拦，对方声称该区域已被其承包。视频中，面对“谁规定的”追问，工作人员的回答令人错愕——“不用管谁规定，我跟你说不着。”

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这一幕迅速点燃了网络情绪。大连，这座以浪漫海景闻名的城市，其地标广场的“拍照权”居然可以被人承包？嘉恒摄影从去年10月开始进驻，中间因冲突停业数月，今年3月又重新进场。靠近海湾的部分区域被嘉恒摄影承包，其他摄影师只能在两侧给客人拍摄。某摄影师说，目前星海广场像他这样的自由摄影师约有100人，受此影响，他的日收入从一千元骤降至四五百元。
面对质疑，嘉恒摄影一方也做出了回应。该店工作人员王先生表示，他们是通过招投标取得经营权的，经营范围涵盖海边区域。其老板更是透露，他变卖家产花费135万元，通过招投标取得了星海广场某区域为期一年的经营权，合同今年10月到期。王先生同时称，进场后他们曾与自由摄影师沟通解释，但对方并未在意，自家员工在给客人拍摄时还被对方以“免费拍摄”为由持续打扰。
大连星海广场管理方——大连市星海湾开发建设集团有限公司对此回应称，此前曾多次接到游客关于拍照消费纠纷的投诉，部分流动摄影人员存在无资质经营、强行拉客、言语骚扰游客甚至“免费拍照”后恶意加价等问题，为规范广场经营秩序，通过公开招标方式引入了旅拍服务商户。
1、一场没有赢家的困局
在深入分析法律问题之前，有必要先跳出是非对错，看看这个事件的几方当事人各自面临的真实处境。
嘉恒摄影的老板说得坦白：变卖家产，凑了135万元，换来了这一年经营权。去年10月入场，因为和自由摄影师的冲突被迫停业，今年3月才重新开张。他现在最大的愿望是“维持个本钱”，能“烧高香”就不错了。从一个经营者的角度看，他确实是在依法合规地做生意——交了钱、签了合同、招了员工，从10人增加到30人，却在开业后不断面临来自自由摄影师的干扰，网上攻击视频也越来越多。他说自己“一直要求合理合法经营”，这话未必是托词。
自由摄影师同样委屈。在星海广场干了三年多，旺季时日收入上千元，靠着透明收费和修图服务赢得了不少回头客。对他们而言，星海广场不仅是一个景点，更是养家糊口的地盘。如今突然有人拿着“承包合同”来驱赶，收入腰斩，换了谁也难以接受。
管理方也有自己的苦衷。星海广场是亚洲最大的城市海滨广场，免费开放，日均客流量巨大。流动摄影师扎堆揽客、消费纠纷频发、游客投诉不断，这些确实是长期存在的现实问题。管理方的逻辑是：与其让上百个“野生摄影师”无序竞争、无人监管，不如引入正规商户，统一管理、统一标准。这个逻辑本身没有错——问题出在执行方式和制度设计上。
三方的诉求各有其合理性，却在同一个空间里产生了不可调和的冲突。这不是一个简单的“谁对谁错”的问题，而是公共空间资源配置中的结构性矛盾。而法律，恰恰应该为解决这种矛盾提供清晰的规则和边界。
2、公共广场能“承包”吗？——从法律角度逐层分析
这个问题，不能简单地回答“能”或“不能”。需要从三个层面逐步分析：公共空间的管理权限、经营权出让的法律依据，以及承包后的排他性边界。
第一层：公共广场能否被“承包”？关键看“承包”的是什么
首先要澄清一个常见的误解：将公共广场的某块区域“承包”出去，不等于将广场本身私有化。星海广场是市属国有公共开放空间，这一属性不会因经营权出让而改变。游客仍然可以免费进入，自由行走、拍照、游玩，这一点并未受到任何限制。管理方也明确回应，游客提前约好摄影师入园拍摄、个人自拍等行为均不受限制，管理方不会干预。
那被“承包”的到底是什么？是“在特定区域内开展商业跟拍服务的经营权”。这涉及两个法律概念：一是公共资源的有偿使用，二是特许经营。
根据《行政许可法》规定，“有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，可以设定行政许可。这类行政许可在学理上被称为“特许”，其核心特征是：资源是有限的，能获得许可的主体也是有限的，因此必须通过招标、拍卖等公平竞争方式来确定获得者。
星海广场作为热门景点，核心拍摄区域的“经营容量”是有限的——不可能同时容纳上百名摄影师无限制地开展商业拍摄活动。从这个意义上说，管理方将这一有限公共资源通过招标方式配置给特定经营者，在制度框架上具备法律基础。
第二层：招标程序是否合法？135万元定价的底层逻辑
嘉恒摄影是否依法取得了经营权，核心在于招标程序是否合规。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确规定，特许经营应当“采用公开竞争方式依法选择”经营者，坚持“公开、公平、公正”原则。《风景名胜区条例》也规定，风景名胜区内的交通、服务等项目，应当“采用招标等公平竞争的方式确定经营者”。
从公开报道来看，嘉恒摄影方面声称经营权是通过招投标取得，管理方也确认了这一点。但要真正判断程序的合法性，公众有权了解的关键信息包括：招标公告是否依法公开发布？投标条件是否合理且非歧视性？评标标准和结果是否公开透明？这些程序细节目前尚不明确，而这恰恰是判断经营权授予是否合法合规的关键。135万元的定价，表面上是市场化竞标的结果，但其定价逻辑是否合理——是依据客流量、经营预期收入等客观数据测算，还是随意定价——直接影响着承包制度的正当性。
值得注意的是，特许经营权的授予通常伴随“排他性权利”。这意味着在合同约定的范围和期限内，被授权者享有排他性的经营权。嘉恒摄影获得经营权后，在承包区域内排除其他商业拍摄行为，从法律逻辑上具有依据。但这绝不意味着承包方可以自行驱赶他人——经营权的边界和执法权的归属，是两个截然不同的法律问题。
第三层：驱赶行为是否越界？经营权的边界在哪里
这是本次事件中法律争议最集中的问题。
嘉恒摄影作为承包方，确实拥有在承包区域内开展商业跟拍服务的经营权。但经营权不等于执法权。根据《民法典》规定，“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益”。即便拥有合法的经营权，承包方也无权自行对他人实施驱赶行为——这种权力只能由具有管理权限的行政主体或受其委托的物业管理人员依法行使。
更何况，星海广场是公共开放空间，承包经营的是“商业跟拍服务”而非“广场本身”。自由摄影师在广场内拍摄是否构成侵权，关键在于其行为是否直接妨碍了承包方的合法经营活动，还是仅仅在同一区域内开展竞争性服务。如果是后者，承包方无权以“承包”为由禁止他人在公共空间内活动。
法律界对此有明确观点：景区（包括公共广场）有权对商业拍摄中的不当行为进行管理，但管理的方式应当合法、适度，不能简单以“承包”为由一刀切地排除所有外来商业拍摄者。真正需要规范的是“长时间占道”“强行揽客”“恶意竞争”等扰乱秩序的行为，而不是以是否“承包”来划分经营权属。
3、从个案到治理：公共空间商业化运营的三个平衡
这起事件之所以引发广泛共鸣，是因为它触及了一个普遍性的社会命题：当公共空间走向商业化运营，如何在秩序与自由、效率与公平之间找到平衡？从法律视角看，至少需要把握以下三个维度：
平衡一：合法承包与自由竞争的边界。 通过招标方式引入正规商户来规范经营秩序，本身是合理的治理手段。但承包经营权应当与自由竞争形成互补而非替代关系。如果承包方的“排他性权利”被无限放大，就可能滑向垄断，既损害自由摄影师的生计，也限制游客的选择权。消费者权益保护法明确规定，消费者享有自主选择商品或者服务的权利——游客有权选择找谁拍照。一个理想的状态是：承包方提供规范化、品质化的摄影服务作为“保底选项”，自由摄影师则作为市场的重要补充，双方在规则框架下有序竞争。
平衡二：规范管理与粗暴“圈地”的界限。 管理方引入承包商户的初衷——解决消费纠纷、提升服务质量、保障游客权益——是正当的。但管理的手段和边界需要更加精细。问题的关键不在于“该不该管”，而在于“怎么管”。是简单地将一块区域“承包”出去、任承包方自行“清场”，还是建立一套各方共同遵守的规则体系——比如划分拍摄区域、规定拍摄时长、建立投诉机制、要求自由摄影师登记备案？后者显然更符合精细化治理的方向。
平衡三：行政授权与社会监督的协同。 公共资源的特许经营涉及重大公共利益，其全过程应当接受社会监督。招标公告、中标结果、合同主要条款等信息应当依法公开，让公众能够检验程序的正当性。同时，对于承包方的经营行为，管理方不能“一包了之”，应当建立常态化的监督和考核机制，确保承包方在享有经营权的同时切实履行服务义务。如果出现承包方滥用经营权、扰乱公共秩序等行为，管理方应当及时介入纠正，而非置身事外。
4、结语：城市公共空间的温度，藏在规则的细节里
大连星海广场的这场“拍照承包”风波，本质上不是好人坏人的故事，而是一个关于公共空间如何被合理使用的社会命题。嘉恒摄影花了135万元合法入场，自由摄影师靠着星海广场养家糊口多年，管理方面对游客投诉左右为难——三方都有道理，三方也都身不由己。
法律可以告诉我们什么能做、什么不能做，但法律无法告诉我们什么更好。真正让一座城市有温度的，不是冷冰冰的承包合同，而是在规则制定和执行过程中对每一个普通人处境的理解与关怀。星海广场是大连的城市会客厅，会客厅的意义在于迎接八方来客，而非画地为牢。当自由摄影师们能在规则的框架内安心经营，当游客能自由选择心仪的拍摄服务，当承包方也能通过优质服务赢得市场——那才是这座广场最美的“出片”。