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（来源：中国发展改革）
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》），自2026年度起对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务、加快经济社会发展全面绿色转型进展情况进行评价考核。这是我国首部以党内法规形式对碳达峰碳中和综合评价考核工作作出系统部署的文件，标志着碳排放双控制度体系建设迈出了关键一步。《办法》所构建的制度框架，既是检验地方绿色转型成效的“标尺”，也是引领各地加快构建新型能源体系、推动产业结构升级的“助推器”。
风电项目。新华社
“党政同责”纳入党内法规体系
考核“指挥棒”指向谁、怎么指，是制度设计的首要问题。《办法》明确将考核对象从省级政府调整为省级党委和政府。以往的能耗双控考核以省级人民政府为考核对象，而《办法》明确，评价考核对象为各省、自治区、直辖市党委和政府，要求坚持党政同责、一岗双责，要求地方党委和政府树立和践行正确政绩观、坚决扛起碳达峰碳中和责任。
这一调整具有深远的制度意义。国家发展改革委有关负责人表示，《办法》作为碳排放双控制度体系的关键制度，正式将碳排放双控要求纳入党内法规体系，将有力督促地方党委和政府坚决扛起碳达峰碳中和责任、抓好工作落实，确保如期实现“双碳”目标。
在实施架构上，《办法》构建了分工明确、紧密衔接的多层级责任体系——评价考核工作在党中央集中统一领导下，由中央组织部统筹指导，由国家发展改革委会同有关部门实施，形成综合部门统筹、专业部门分工、社会力量监督的多元考核架构，确保考核结果客观公正。评价考核结果经党中央、国务院审定后，由中央组织部、国家发展改革委按照程序向各省（自治区、直辖市）党委和政府反馈，并送中央纪委国家监委。
碳达峰碳中和综合评价评价考核程序
考核启动
年度碳达峰碳中和工作结束后，于次年正式启动该年度评价考核工作。
省级自评
各省（自治区、直辖市）党委和政府对本地区年度双碳工作开展自评，按时将自评报告报送至党中央、国务院，并抄送国家发展改革委等评价考核负责部门。
部门评价
各有关部门对所负责指标的全国年度进展情况进行评估，对各省（自治区、直辖市）的年度进展情况进行单项评价（结果分为达标、不达标）；对单项指标不达标的省份，责任部门需剖析问题、原因并提出改进建议，形成书面意见，所有部门需按时将评价结果及书面意见报送至国家发展改革委。
实地核验
国家发展改革委会同有关部门，通过实地抽查、委托第三方核查等方式，对有关省（自治区、直辖市）的工作进展、任务落实、目标完成及数据真实性等情况进行实地核验。
等次核定
国家发展改革委结合地方自评、部门评价、实地核验等情况，按照以下规则提出综合评价考核结果建议：
（1）优秀：控制指标和支撑指标全部达标；
（2）不合格：1项及以上控制指标不达标，或3项及以上支撑指标不达标；
（3）合格：不满足优秀、不合格条件的其余情形。
报审定稿
考核结果建议会商中央组织部后，按照程序上报党中央、国务院审定。
上述负责人认为，这将有力督促地方党委和政府坚决扛起碳达峰碳中和责任、抓好工作落实，确保如期实现“双碳”目标。
多位专家也表示，《办法》通过科学的制度设计，推动地方党委和政府树立和践行正确政绩观、坚决扛起碳达峰碳中和责任，让地方发展有目标、有任务、有压力、有动力。
从“能耗双控”到“碳排放双控”
考核什么、怎么设定目标，决定着地方工作的方向和力度。《办法》在指标体系上进行了系统性重构，标志着“能耗双控”向“碳排放双控”转型从理念走向操作。
为此，《办法》设置了包括5项控制指标和9项支撑指标的指标体系。控制指标为碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比，都是对实现碳达峰目标起决定性作用的指标；支撑指标包括节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域具有代表性且对“双碳”目标具有支撑作用的指标。
上述负责人介绍，“5+9”的指标体系既突出重点、又覆盖全面，既立足当下、又着眼长远，将引导各地区准确把握、高效落实党中央、国务院部署要求，确保如期实现2030年前碳达峰及相关目标。
专家解读认为，《办法》把“碳排放总量”“碳排放强度降低”作为核心控制指标，同时保留“单位地区生产总值能源消耗降低”作为支撑指标，释放了明确信号：一方面，要更高水平更高质量推进节能工作，用更少的能源消耗支撑更多的经济增长；另一方面，要严控化石能源消费，大力发展非化石能源，用同样的能源消耗实现更少的碳排放。
目标分解机制上，《办法》作出了重要创新，不再沿用以往能耗双控“自上而下”的方式分解目标，而采用“上下结合”方式，由各地按照国家统一的工作要求，因地制宜结合实际研究提出目标并编制行动方案，经国家层面衔接审核、报党中央和国务院审定后作为评价考核依据。《办法》还明确要求衔接审核要体现差异化，不对各地作“一刀切”要求。
专家解读认为：“这一创新推动央地之间、地区之间、部门之间目标任务有效衔接，确保目标立足实际、切实可行”。
与此同时，这一指标体系承载着明确的战略任务。“十五五”是实现碳达峰目标的攻坚期、决胜期。按照党中央、国务院决策部署，不仅要如期实现2030年前碳达峰，还要实现“煤炭和石油消费达峰”“2030年碳排放强度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消费占比达到25%”等目标。同时，要实现煤炭消费总量和石油消费总量达峰，合理控制煤电装机规模和发电量，力争年度新增清洁能源电量逐步覆盖全社会新增用电量。
从“分值排名”到“达标刚性”
制度设计最终要落到有效的激励约束上，《办法》在评定方式、考核程序、监测预警、结果运用上打出了一套“组合拳”。
在结果评定方式上，与过去常见的“赋值打分”模式不同，《办法》明确各项指标按照是否完成年度目标评定为达标或不达标，并根据各项指标的达标情况确定评价考核结果：控制指标和支撑指标全部达标的地区评定为“优秀”，1项及以上控制指标不达标或3项及以上支撑指标不达标的地区评定为“不合格”，其余为“合格”。
专家解读认为，根据指标达标情况评定结果，使考核结果真实、准确、可比，让考核工作更加科学规范、公平公正，让考核制度更具“刚性”。
在考核程序上，构建了全链条闭环流程。《办法》明确评价考核按年度开展，确定了地方自评、部门评价、实地核验、综合评定等工作程序。
监测预警方面，《办法》要求，持续完善碳排放统计核算制度，建立碳达峰碳中和重要数据动态监测预警制度，收集和处理各类涉碳数据，着力解决数据时效问题，及时发现、靠前提醒各地工作中出现的问题和偏差，有效发挥评价考核的督促引导作用。
在结果运用上，《办法》将考核结果与干部评价直接挂钩，拿出了“硬约束”。评价考核结果为“不合格”的省级地区党委和政府限期整改，逾期整改不到位的视情由中央组织部、国家发展改革委会同有关部门进行约谈；评价考核结果为“合格”但部分指标不达标的，由有关指标评价考核负责部门进行通报提醒；评价考核结果为“优秀”或者单项指标表现突出的，由国家发展改革委会同有关部门进行通报表扬和宣传推广。
这一系列刚性约束与正向激励并重的机制设计，既压实了地方主体责任，又激发了主动作为内生动力。专家解读认为，将考核结果作为地方奖惩、干部考评的重要参考，与地方党政领导班子及各级领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理等挂钩，形成“有奖有罚”的鲜明导向。
记者手记
考核是“助推器”
高质量做好“双碳”工作才是“目的地”
日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》）要求，从2026年起对各省（自治区、直辖市）党委和政府开展评价考核。细读《办法》全文发现，考核不是目的，真正的核心是以考核为牵引，推动更高质量做好“双碳”工作。
《办法》第一条开宗明义：制定本办法的目的是“为了发挥碳达峰碳中和的战略牵引作用，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系，推动地方党委和政府树立和践行正确政绩观、坚决扛起碳达峰碳中和责任”。换言之，考核是“助推器”，高质量做好“双碳”工作才是“目的地”。
考核的导向，是发展而非限制。《办法》设置的“5+9”指标体系，既以碳排放总量、碳排放强度降低等为控制指标，又将节能、工业、城乡建设、交通运输等领域纳入支撑指标，其用意正在于以考核为抓手，推动各地区在能源、产业、交通、建筑等多维度协同发力，实现系统性转型。
考核的价值，在于推动能源和产业转型的“破立并举”。 一方面，“破”的是高碳路径依赖与粗放增长惯性，坚决遏制“两高一低”项目盲目上马；另一方面，“立”的是绿色低碳技术体系、现代能源体系和循环经济模式，推动形成以新能源为主体的新型电力系统，支撑能源结构深度优化与产业体系绿色重构。《办法》提出实现煤炭和石油消费达峰、合理控制煤电装机规模、对“两高”工业项目实施碳排放等量或减量置换等要求，引导各地区从供给侧大力发展非化石能源，从需求侧更高水平更高质量推进节能工作。这些要求不是简单地“踩刹车”，而是以考核倒逼转型提速。
从实践看，已有地方迈出了实质性步伐。例如，青海西宁南川工业园区获批国家级零碳园区试点，明确2026年至2028年阶段攻坚目标，以“能源转型+数字管理”双轮驱动，提出2028年实现90%绿色电力消纳。新疆塔城地委专题会议明确提出推进绿电消纳、加快公共机构绿电采购，要求“摸清能源消费与碳排放底数”。
这些案例表明，考核不是终点，而是推动地方把“双碳”工作做深做实的起点。
（中国发展改革报社记者 白 雪）
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