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在日本最担心的中苏关系方面，国民政府虽在以“联苏”作为对日战略选项的必要性上有共识，但在苏联提出新的合作方案后，国民政府仍然坚持一贯的原则。
因此，在苏联坚持拒绝缔结互助条约的背景下，国民政府既不同意按苏联要求出面筹划关于太平洋条约的会议，也不同意谈判中苏互不侵犯条约。结果，直至卢沟桥事变爆发，中苏关系事实上一直处于冷淡状态。
1、日本国内对华消极反应
在日本因中方坚持排除华北政治障碍而于1937年3月底实际停止调整邦交之际，正确认识佐藤外交温和姿态的实质，具有特别重要的意义。但是，国民政府在这一方面显然存在不足。它首先表现为对日方的心态及其影响的忽视，个别人甚至对日本开始抱有轻敌思想。譬如，据鲍格莫洛夫的纪录，宋子文在4月6日和他的谈话中提到日本时“非常乐观”，“说日本已经日落西山”，好像确信日本很快就会从侵华中完全撤退。在鲍格莫洛夫提醒他“日本很难停止对华北的侵略”后，宋还是认为：日本已经停止了在华北的膨胀，其不得不停止侵略的原因在于内政恶化，中国若有必要，现在即可在军事上击退日本的侵略。
其次，包括蒋介石在内，很多当局者虽然没有宋子文那样乐观，但对佐藤外交多多少少确实抱有日方所指出的那种“误会”，即认为日本真的已经愿意退让了。这使他们在日本的新姿态已经开始逆转后，还是看不清日本的变化而继续抱有幻想。
但是，在另一方面，与日方的判断完全不同，国民政府此时并没有趁机提出超越1936年9月之五项要求的对日目标。从事实看，尽管国民政府参谋本部3月修订完毕的《民国26年度作战计划》规划了对日作战的战略，并分甲乙两案制订了“消极”与“积极”的两种作战态势，但前者着眼于日本再次发动军事侵略时的抵抗，后者虽称为复兴民族而自动的对敌作战，前提也是世界形势出现有利变化。
换言之，出于对佐藤外交温和姿态的期待，国民政府此时的对日方针，仍然是国民党五届三中全会所规定的“假使和平之期望犹未完全断绝，吾人固仍愿确守平等互惠与互尊领土主权之原则下，求其初步之解决，使匪伪失其依附，主权克臻完整。”
因此，进入4月后，国民政府继续致力于以和平方法与日本调整邦交，并继续把当前目标限于华北。
作为第一步，4月6日张群在会见川越大使时指出：中日之间的问题可分为四种，即：
（1）满洲问题；（2）取消上海及塘沽停战协定问题；（3）改正在华北的不法既成事实问题（如冀东政府与华北自由飞行）；（4）今后如何避免摩擦问题。
中方目前不提满洲问题，关于今后如何避免摩擦的问题亦可寄望于双方自重。所以现在的关键是解决第二、第三问题。日方似乎有人担心华北问题解决后中方马上又会提出满洲问题，这完全是杞人忧天。在解决了第二、第三问题后，不触及满洲问题的谈判在某种场合下也并非不可能。
不难发现，张群再次明确地限定了中方的当前目标，并且同3月接待日本经济考察团时一样，他对华北问题的具体要求也仍然没有超越1936年9月所示五条的范围，而只是在表达上作了必要的润色。因此，国民政府不仅没有利用“佐藤外交”而“得陇望蜀”，而且其对“满洲问题”的提法如果暴露于众，是会遭受国人强烈反对的。
但是，由于此时日方已经形成了偏见，也由于其不愿接受任何触及华北问题的异议，他们从有色眼镜中看到是与事实相反的镜像。因此，日本外务省再次断定：国民政府最近的动向说明他们误认佐藤外相的对华新方针是日本在对华政策上的退却，故朝野一致地乘机展开对日反攻，企图逼迫日本接受。对此，日本必须暂停调整中日邦交，不轻率地重开谈判。
同时，《朝日新闻》也强化了对中国的批判。4月11日它指责说：与日方打开对华外交的热忱恰成反比例，中方的言行越来越强硬，呈现出恶化日中关系的兆头。4月17日它强调说：如日本经济考察团访华的结果所明示的，国民政府趁日本提倡重新认识中国，日益转取积极政策，纠缠于华北的政治问题，把对日外交变成了抗议外交。
2、隔靴搔痒
在这种朝野一致渲染“中国利用日本的温和得陇望蜀”的氛围中，林铣十郎内阁于4月16日推出了“外务、大藏、陆军、海军四大臣决定”。
它由《对华实行策》与《华北指导方策》两个文件构成，其中规定：
日本对南京政权的方针，是促使该政权逐渐抛弃容共和依存欧美的政策而接近日本。特别在华北方面，要促使其自觉协助日本实现日“满”华提携互助的各种措施。日本对华北的目标，是使该地区实质上成为防共、亲日“满”的地带，同时有利于日本获得国防资源和扩充交通设备，以借此防备赤化势力的威胁，奠定实现日满华合作互助的基础。
为达成此目的，先致力于推进以华北民众为对象的经济工作，不进行谋求华北分治或可能扰乱中国内政的政治工作。同时，通过对南京政权的措施，使之实质上承认华北的特殊地位，进而协助日“满”华提携互助的各种举措，并寻机尽快解决下列悬案：取缔排日言行；招聘日本顾问；开始上海福冈间的航空联络；逮捕并引渡朝鲜不逞之徒；解决上海等地的涉日事件。
由上引内容可知，在经过约两个多月的修订后，林铣十郎内阁确定的对华方针，虽然表明“不进行谋求华北分治或可能扰乱中国内政的政治工作”，但最终全面拒绝了中方在这段时期的交涉中提出的所有要求，在坚决维护既得侵略果实的同时，还明确规定了要以政治以外的其他手段继续在“实质上”实现其“日中共同防共”及“华北特殊化”，以在阻遏中国联苏抗日的同时，确保华北成为日本对苏战争的战略基地。
在这一方针的引导下，4月中旬以后，当对日本的“佐藤外交”仍抱有一定幻想的国民政府继续期待改善中日关系，并因此而在对苏关系上避免刺激日本的时候，日本已经不加掩饰地进一步加强对中苏关系的干涉。
譬如，4月19日，王宠惠在和川越茂会谈时，把原来“政治优先”的提法调整为“政经并行”，即“华北问题与经济提携问题宜同时加以全盘之研究，不必分前别后”，以图缓和中日关系。川越茂却把话题转向中苏关系，质问中苏通商条约谈判现状，并强调此事对于日本关系重大。翌日，王宠惠和日本驻华陆军武官喜多诚一会谈时，再次主张中日双方要从民众感情的角度改善关系，喜多却要求中方取缔反日言论，并强调日本对中苏关系的关注。
但是，由于对日方的内情缺乏认识，国民政府仍然没有察觉日本“温和”姿态的逆转，故在劝说日本解决华北问题方面依然热情不减。
在4月17日即日方决策之翌日和川越茂的会谈中，汪精卫在重申中国不会因日本流行对华新认识而“变得傲慢”后，再次解释：日本经济考察团来访时，中方代表提出解决政治问题是中日经济提携的前提，引起了种种议论。但中方关于消除政治障碍的要求，限于最低限度，并非要求解决所有问题，而且政治问题和经济问题可同时逐步解决。
4月下旬后，蒋介石也直接登上了对日说服的舞台。关于当前的对日目标，他在4月26日的日记中写道：
“甲、要求其关东与驻屯军服从其中央部，一致主张；乙、要求其对我中央单方面交涉，不得向各地方进行挑拨手段。丙、先取消冀东察北，再言其他交涉。”
可见，蒋介石的目标也没有超出1936年9月的5点要求。
3、蒋介石的联日企图
然而，蒋介石意想不到的是，在日本对中日苏三角关系的认识方面，4月27日的两个机密文件进一步加剧了日本决策层的危机感。
其一，是驻苏大使重光葵于是日寄达日本外务省的密函。它报告说，苏联在通过各地的共产主义大学培养出大量中共党员的同时，还促使中共驻莫斯科代表王明向中国内部发出指令。现今莫斯科对中共的指导已非依靠红军推翻国民政府，而是以民族主义为基础，通过与国民党的合作，促进抗日。这是日德协定成立后苏联对抗日本的重要手段。
其二，是同一天推出的题为《苏联对华活跃的真相》的研究报告。它首先指出：苏联为完成对日军备，以便在将来的战争中获胜，目前正把外交的重点放在使日本孤立于国际和促使中国成为苏联的筹码。
在军备方面，苏联已经压倒日、“满”，而且在中国拥有强大的情报机关与宣传机关。接着，该报告说：在苏联的引导下，中共在西安事变后改变政策，停止正面反蒋，重视通过人民阵线工作争取大众，目前红军干部已经公开出入南京。苏联的对华口号是“收复满洲失地”与“抗日救国”，它不但令任何中国人都无法反对，且对中国民众充满诱惑力。蒋介石如果因害怕中日冲突而犹豫不决，就会被断罪为“卖国贼”。
最后，该报告在“苏联对华北问题的关注与日本的觉悟”一节提醒说：对华北，日本有人主张维持冀东现状，理由是由于中国得陇望蜀，日本若放弃冀东，中国最后必然要求归还满洲。但我们不可忘记苏联的企图是诱发中日正面冲突，日本应该觉悟的是：在处理华北问题时，要顾及“伪满洲国”；在处理对华问题时，要虑及苏联。
这一提醒实质上是警告当局：日本如为防止“中国得陇望蜀”而坚持推行华北特殊化等政策，将大大有助于苏联实现其对华目标。
上述两个文件说明，日本对苏联在对华政策上的转变及其目的是清楚的，对日本唯有从放弃华北特殊化做起才有可能真正阻止国民政府联苏抗日，也是明白的。另外，其他情报还说明，日本对苏联在中苏谈判中受到冷遇也有所把握。但是，知道“该怎样”和实际“做什么”是两回事。在其后的行动中，日本一边明知何为釜底抽薪，一边却仍然坚持抱薪救火。而且，由于心态的扭曲日趋严重，他们一边在对华态度上变本加厉，一边却还自感委屈。
另一方面，因为4月底川越茂已经被召回东京，中方失去了交涉对手，仍在坚持对日和平努力的蒋介石只得借助当时正和日本谈判的英国。5月8日，他特地会见英国驻华大使，向他披露了中国的“对日方针之大略”，并托其“以此意转告日方，不必顾虑我政府有得寸进尺之要求。”
这个“大略”为：
我政府对各国遵守一切条约之义务，决不放弃正当交涉之途径。只要日能放弃其无条约所夺取之权利，及其非法行动，如彼能取消冀东、察北伪组织与澈底停止走私等事，不妨碍中国在华北行政主权之完整，勿使华北特殊化，则其他一切，我政府必经合法手续与正当外交途径进行，决不有非分之要求。
很显然，蒋的目的是通过英国的转告使日本知晓中方的两个承诺：当前的对日目标限于取消华北特殊化；今后也限于以外交手段解决其他一切问题。
4、退让与强硬
但是，与蒋介石的判断恰恰相反，此时的日本不但没有“竭力退让”，而且其由“温和”向强硬的逆转已经从停止调整邦交的第一阶段，进而升级向谋划“对华惩罚”的第二阶段。它是以所谓山东税警团事件为导火线的。
山东胶澳盐区向有税警一营驻防，5月2日国民政府将该营调回海州，另派税警第五团填防。从中方立场而言，“中国武装队伍在本国领土内自由调动驻防，原无外人置喙之余地，况税警职务，祇在缉私，实毋庸其张皇也”。但是，在戴着有色眼镜的日本眼中，国民政府向山东特别是“日本最重视的青岛”增派税警团，是再一次利用日本的“温和”向日本挑战。所以，日本明知本方“没有条约根据”，还是向中方反复提出抗议并要求税警团撤退。
在这过程中，5月9日，日本军部公然威胁：军部立场始终以对苏外交为中心，但对苏与对华密切相关，中国有“赤化”危险为日本最大忧虑，如中国抗日更甚，则日本军部或将直接夺取政权。
5月10日，日本海军军令部就“蒋介石政权”作出如下判断：
蒋介石不仅掌握了中国的军事实权，而且其政治上以国民党为支撑，经济上以江浙财阀为基础，正利用膨胀于中国朝野的抗日心理步步实现国内统一。以抗日为目的的军备建设及军队教育正在中国深入展开，特别是空军建设及长江要塞的扩充正快速进展。蒋介石的势力及政策照此维持下去，日中关系不可能得到任何改善。
同日，仍然在军令部主管对华问题的横井忠雄一边指出“税警团出入山东、进驻青岛不会立即惹起日中纷争”，一边却又建议：“帝国内部应该立即一致决然准备，在税警团及中国官方极端傲慢以致从根本上动摇我在华权益之际，对中国断然兴师惩罚，为此不惜冒全面战争之风险。”他还特意强调：期待以小兵力进行武力解决不仅难达目的，且会增长中国对日本的轻蔑感。
军令部的对蒋判断与横井忠雄的上述建议是有重大意义的。早在年初热议“中国再认识”之际，石原莞尔等对华温和姿态的倡导者们就基于其心理上的纠结而确定：如果在日本停止华北分治而致力于经济文化工作以后，日中关系仍然得不到调整且更加恶化，日本在充分隐忍后须予以彻底痛击。
横井忠雄也在前引2月提案中强调：如果中国因日本改善对华关系而反以为日本已束手无策，提出得寸进尺的要求，日本只有以“砸出大铁锤”为最后手段。
因此，5月10日的上述两份军令部文件表明，以税警团事件为契机，即使是在一般被认为比陆军稳健的海军决策层，其在心态上也开始到达考虑“砸出大铁锤”的临界点了。易言之，4月以来，国民政府继续积极争取以和平手段说服日本放弃华北特殊化，日本却越来越把中方维持华北主权的正当要求视作“傲慢”与“得寸进尺”，因而越来越和中国背道而驰，朝所谓“彻底痛击（砸出大铁锤）”倾斜了。
由于这种基于偏见的心态在其时的日本具有普遍性，所以它在各个方面都有明显的反应。
在驻华外交官方面，5月13日，汪精卫在和日高信六郎临时代理大使会谈时再次表明，“中方只要求日方首先切实解决华北问题，因为华北关系到中国的生死存亡。华北解决后，满洲问题就可用比较简单的方法找到出路”。尽管汪精卫把话说到了这种程度，日高却还是抱怨说：“关于日中关系，过去是中国担心日本将进攻到哪里为止，现在则是日本担心中国将反攻到哪里为止。”
在外务省方面，同日，以佐藤外务大臣的名义提交给枢密院的《中国最近情势》说：最近中国国民的国家意识高涨，并具体地表现为主张抗日。各反蒋势力均以抗日为标榜，南京政府亦利用此倾向而推行对日强硬政策，以步步巩固自身政权的基础并推动中国的统一事业。另外，随着国家主义运动的兴起和南京政府基础的增强，中方的对日态度也趋向强硬。
基于这一判断，这个文件在对华政策上重申了前述4月16日的两个“四大臣决定”的主旨。
在海军方面，5月19日，军令部在“对税警团事件处理方针”中强调：税警团事件的背景是中方误认日本内外交困，对中国已丧失威力。“日本如对此放任不管，本国在胶济铁路沿线的权益及经济发展将受威胁，而中方则将更添得陇望蜀之气焰。”20日，军令部在讨论中国为何出现国共合作抗日的呼声时，还倒果为因，称问题缘于国民政府“难以反对共产党一致抗日的宣传”，并强调：国共妥协即使只是暂时的，也强化了中国的统一，使其今后的对日政策强硬化。
在陆军方面，同日，陆军大臣杉山元在地方长官会议训示：随着以抗日为标榜的中央集权与军备的强化、国防工事的建设，加之过度相信自身国力，“中国已经由抗日升级为侮日”，最终有竭尽各种手段从根本上排除“帝国和平发展”之虞。
就在此时，中日之间又发生了所谓汕头事件。据中方媒体的报导，事件的经纬是：汕头市警察局曾颁布条例，严令凡迁入者均应向警察分局报告登记。但日籍民户移动，多不遵照中方规定，漠视中国主权。5月22日，日本驻汕头领事馆馆员青山清携同家人迁入汕头市某地，不按规定向警察分局登记。段警发现后，要求青山清依规办理手续，青山清反报以恶言。警察分局增派警员予以解释时，青山清竟殴打警员。警员遂将其带返分局办理，后于当晚将其送市政府转交日方领回自办。
客观而言，这是中方把早就该做而无力做的事，现在出于对日方所称平等外交的期待做了而已。但是，由于习惯了以特权身份无视中国法律，日方反而又把这视作中方“变得傲慢”的铁证。
结果，在这种阴暗心态的驱动下，继税警团事件后，日方把“一市民违警及警察是否滥用警权”的普通事件无限升高，再掀抗议中国的高潮，并调动兵舰到汕头示威。同时，5月28日《朝日新闻》指责中国一味强调互惠平等，“患了小儿幼稚病”，“最近发生的汕头事件和税警团事件令人怀疑都是南京当局有计划地走向对日开战的行动”。
29日，日高信六郎临时代理大使还致电外务省诉说道：最近中国的对日态度是，凡被其视为非法者，不管是否属于既成事实，均毫无顾忌地取缔或纠正。对日本人的监视日趋严重，对一切非法行为均以毫不留情为方针。
（正文完）
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