【CGS-NDI银河拾璀】穿越历史的央地关系——从“寓封建于郡县”到“寓活力于秩序”|中央集权|央地|张力|政府|郡县制|银河拾璀

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（来源：中国银河证券新发展研究院）

导读

中国作为一个广土众民的超大型国家，自古以来，中央与地方关系始终是关乎国家统一、政权稳定与经济社会发展的重要命题。弱干强枝易致地方割据、政权动荡；强干弱枝则地方活力受抑、发展缓慢甚至难以抵御外敌。集权还是分权？这一千年难题不仅困扰历代统治者，也持续考验当代国家治理实践。在推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，如何实现中央权威与地方积极性的有机统一，成为一个宏大且重要的现实议题。

围绕这一话题，不同学者从不同视角进行了分析。钱穆先生强调中国需统一却“不宜过分的中央集权”，指出这是一道值得谨慎应付的大题目。顾炎武则在《郡县论》中提出“寓封建于郡县”的天才方案，试图在郡县制的集权框架内注入地方活力的元素。周雪光等学者从组织社会学视角剖析中国官僚体制的“向上负责制”特征。财政联邦主义理论则又多强调分权效率与激励，但在中国语境下需要面对信息不对称、偏好错位等问题。现有研究或侧重历史制度分析，或聚焦财政分权机制但较少将活力与秩序作为核心维度进行系统整合，也较少从官员行为“事上”与“安下”的千年矛盾出发，贯通历史、理论与改革实践。

本书以国家能力为理论支点，将央地关系置于“活力”（市场增进能力驱动的经济与社会活跃）与“秩序”（组织动员能力保障的政治稳定与统一市场）两大治理目标的平衡框架中展开分析。作者在系统考察了郡县制传统下官员“事上”与“安下”的千年矛盾及其对政府行为、财政管理的影响后，构建了国家能力视角下的央地关系理论框架，进而深入剖析改革开放以来央地关系的演变逻辑、成效与现实困境。并在此基础上，借鉴古代思想智慧，重点从政府间行政关系、财政关系以及地方税系建设三个方面提出符合中国特点的改革思路。

本书兼具理论价值和现实意义。理论价值在于本书超越传统集权—分权二元框架，提出“寓活力于秩序”的分析范式，为理解中国国家治理的独特逻辑提供了系统工具。现实意义则体现在为大国治理贡献了兼具历史智慧与现代视野的政策思路，在保持全国统一市场和中央权威的同时，通过有效制度设计充分发挥中央和地方两个积极性，最终实现超大型国家的活力与秩序相统一。

书籍内容

郡县制自秦朝正式确立后，成为中国央地关系最核心、最持久的制度根基。它以自上而下的官僚体系为核心，通过严格的官员选拔、任用、考核、监察和流动机制，将人事任免权与重大决策权牢牢集中于中央，同时将日常行政执行权有条件地下放给地方各级政府。这种制度设计有效解决了广土众民大国的治理难题，既维持了国家统一和政治稳定，又在一定程度上降低了统治成本。郡县制深刻塑造了历代政府的层级设置、条块关系划分、财政收支模式以及官员行为逻辑。即使历经王朝更迭，其基本框架和内在逻辑也始终未发生根本改变，被后世高度概括为“百代都行秦政法”，构成了理解中国央地关系无法绕开的历史起点和强大制度惯性。

从春秋战国时期郡县制的萌芽，到秦统一后在全国推行，再到汉、唐、宋、明、清各代的不断调整与强化，郡县制始终强调中央集权，却也在实践中不断面对地方活力不足或过度分权的问题。它不仅影响了政府机构的设置，还深刻制约了财政管理的模式，使得中央对地方的控制成为历代统治者最核心的关切点。

郡县制长期运行下，地方官员始终面临着“事上”与“安下”的深刻行为矛盾。“事上”是指优先满足上级政府的政策意图、考核指标和政治要求，以获得职位晋升、资源倾斜和个人发展；“安下”则是指积极回应当地居民的实际民生需求，提供教育、医疗、社会保障等公共服务。这一矛盾导致官员偏好严重错位，即大多数官员更倾向于投资短期内可见、易于向上级汇报和展示的政绩项目，而对回报周期长、外部性强、见效慢的民生领域往往重视不足。

这种行为模式不仅直接扭曲了财政资金的配置方向和政府机构设置，还在长期中固化了地方政府重增长、轻服务，重上级评价、轻居民感受的治理惯性，成为中国历史上和现实中诸多治理难题的深层制度根源。黄六鸿在《福惠全书》中将地方官员施政原则概括为“事上安下”，却也坦言二者常难兼得。明清时期的地方官常常在“顺于下则上不之予，顺于上则民不蒙其利”的两难中挣扎。这种矛盾并非个别现象，而是郡县制内在张力的集中体现。它不仅影响官员个人行为，更通过机构设置、资金配置和政策执行，传导到当地市场和社会，对经济社会发展产生深远影响。在当代，这一矛盾依然以不同形式存在，提醒我们改革必须直面官员激励机制的深层问题，才能真正摆脱治理困境。

本书突破传统研究中集权与分权简单的二元对立框架，以国家能力理论为分析核心，系统提出国家治理必须同时追求两大根本目标：一是活力目标，即通过增强政府的市场增进能力，激发经济活力、社会创造力和地方发展积极性；二是秩序目标，即通过强化政府的组织动员能力，维护全国统一市场、消除地方保护主义、有效应对内外挑战，保障政治稳定与社会和谐。

国家能力分为市场增进能力和组织动员能力两大维度。前者强调政府通过提供良好制度环境、消除市场分割、促进要素流动等方式，助力市场机制更好发挥作用；后者侧重中央政府对社会资源的有效控制和动员，以应对内部挑战和外部冲击。

历史上，中国作为小农经济基础上的超大型国家，更重视秩序的实现，因此郡县制整体倾向集权。但在现代市场经济条件下，单纯强调秩序会导致活力不足，单纯追求活力又易引发秩序失衡。作者认为，央地关系的设计必须嵌入国家治理范畴，服务于两大能力的协同提升。

这一理论框架超越了传统“集权－分权”的争论，为重新理解中国央地关系提供了系统而深刻的分析工具，也为后续改革实践奠定了坚实的理论基础和方法论指导。它既解释了历代央地关系的循环往复，也为当代改革指明了方向，在保持中央权威的前提下，通过适度分权激发活力，在维护全国统一的同时，通过有效集权保障秩序。

作者深入挖掘明末思想家顾炎武“寓封建于郡县”的思想精髓，创造性地提出“寓分权于集权”的现代改革框架。其核心理念是在坚持中央统一领导和全国统一市场的前提下，通过适度的、有序的、结构化的分权来充分激发地方活力，同时通过有效的、规范的集权来维护整体秩序，避免历史上反复出现的集权过度或分权失控的极端循环。这一框架既继承了中国传统政治智慧的精华，又紧密契合当代超大型国家治理的现实需求，为中国国家治理体系和治理能力现代化提供了具有战略高度和历史深度的顶层设计思路，具有重要的理论创新价值和实践指导意义。

顾炎武认为，郡县制的弊端在于权力过分集中于上，封建制的弊端在于权力分散于下，因此提出在郡县制框架内注入封建制的合理因素，即赋予地方一定自主权，同时保持中央的整体控制力。作者将这一思想转化为“寓分权于集权”，强调在县域层面赋予更大自主权以激发活力，在县以上层面强化集权以保障秩序，形成以“强县、强中央、调整省权、废地市”为特点的央地关系改革方案。

这一方案不仅能同时提升市场增进能力和组织动员能力，还能促进国家与社会的良性互动，实现包容性治理。它超越了简单放权或收权的思维，为解决当代央地关系中的信息不对称、偏好错位等问题提供了系统路径。在这一框架下，县级政府面向基层，更易回应民众需求；中央和省级则专注于宏观调控和监督，避免过度干预微观事务。这一治理智慧体现了中国式现代化的制度自信，为超大型国家长治久安提供了可行之道。

作者认为未来改革的核心是系统优化政府间行政与财政两大核心关系，构建激励相容、权责清晰的现代政府间关系体系，为高质量发展提供坚实的制度支撑。

在行政关系优化上，需重点理顺中央、省、市、县各级政府的权责边界，减少叠床架屋的制度设计，化解层级摩擦与条块冲突，避免上级对下级微观事务的过度干预，切实提升行政效率与政策执行力；同时强化中央政府宏观调控、统一市场建设与政治权威维护的核心职能，将省级政府职能聚焦于行政监察、官员升迁与区域协调发展，顺势取消地市级政府层级，既通过纵向权力制衡保障国家治理的秩序与稳定，又大幅压缩行政层级、降低行政运转成本，最终实现集权与分权的动态平衡，协同提升国家的组织动员能力与市场增进能力，真正发挥中央和地方两个积极性。

在财政关系改革上，要构建以有效激励为导向的制度体系，按照受益性、效率性和激励相容原则，科学调整事权与支出责任的匹配度，破解当前事权与财力不匹配的突出问题。其中转移支付改革是关键抓手，需优化转移支付的结构与使用方式，着力提高一般性转移支付和分类拨款的比重，压缩专项转移支付规模、减少其使用的随意性，全面提升财政资金使用的透明度、规范性和激励相容性。此举既能让地方政府既有动力，也有能力更好地履行公共服务和社会治理职责，实现财政资源配置效率与公平的有机统一，也能有效缓解地方政府隐性债务压力，引导地方发展逻辑从短期政绩导向转向长期可持续发展。

作者认为地方税系的构建应当重点按照受益性原则，其核心要义是“谁受益、谁负责，受益范围与行政层级相匹配”。它有助于引导地方从过去以经济增长为主的“发展型政府”逐步转向以提供优质公共服务和改善民生为主的“服务型政府”。通过稳定的地方税源和合理的激励约束机制，最终实现中央和地方两个积极性的充分发挥，在更高水平上实现活力与秩序的长期统一，为中国这样一个超大型国家在新时代的长治久安、高质量发展和国家治理现代化提供坚实可靠的制度保障。

按照受益性原则选择税种，能让地方政府更多承担与本地居民直接相关的公共服务责任，减少对土地财政和非税收入的过度依赖。这一转型不仅能改善民生供给质量，还能促进地方政府行为更加规范和可持续。在“寓分权于集权”框架下，地方税系建设将与行政关系改革相互配合，形成良性循环。最终，通过发挥中央和地方两个积极性，中国能在保持统一秩序的同时，持续释放发展活力，实现国家治理的更高境界。这一改革方向体现了作者对大国治理规律的深刻洞察，具有重要的现实针对性和前瞻性。

思考与拓展

郡县制作为中国央地关系最持久的制度框架，既提供了强大的秩序保障，也留下了深刻的治理难题。其核心矛盾在于官员长期面临的“事上”与“安下”张力。在这一传统下，官员行为更多指向满足上级考核与政治要求，而对基层民众的真实需求回应不足。这种“向上负责”的激励结构，在当代中国治理中已演变为制约现代化转型的隐形障碍。

历史上，郡县制有效维持了国家统一和中央权威，使中国能够在广土众民的条件下实现长期稳定。然而，在信息高度透明、民众权利意识显著增强的今天，“事上”优先的逻辑日益显现负面效应，比如一些地方热衷于形象工程和短期政绩，忽视长期民生投入。环保、安全生产等领域频繁出现“一刀切”现象。根源便是向上集中的考核指挥棒未能形成科学的政绩导向，未能平衡好即期见效的显绩与为民造福的潜绩、当前发展与长远民生的关系。这种惯性不仅导致治理资源错配，还削弱了民众的获得感、幸福感与信任感。

沿着本书的思路，缓和“事上”与“安下”的天然张力，需要从制度层面让县级政府成为真正的责任主体和活力主体，比如通过扩大县级自主权、加强民生满意度在考核中的比重等方式将“安下”从道德要求更好转化为制度硬约束。此外，“十五五”规划纲要提出要教育和引导各级干部树立和践行正确政绩观，自觉为人民出政绩，以实干出政绩，也体现出将“事上”与“安下”更好结合的理念。

这一调整并非否定郡县制的秩序优势，而是对其进行适应性改造。只有当官员的晋升与资源获取同本地治理绩效形成强关联，郡县制的千年框架才能在新时代转化为推动治理现代化的积极力量，而非历史包袱。2026年十四届全国人大四次会议审议通过的中央预算报告中，明确部署了增加地方财力性转移支付、开展转移支付资金整合统筹使用试点两大举措，正是中央围绕“破解‘事上’优先治理惯性、夯实县级政府‘安下’主体权责”这一改革方向，从财政制度层面落地的核心实践。它表明，中国治理现代化的深层挑战在于如何平衡历史惯性与现代需求。郡县制提供的组织能力值得继承，但其“事上”文化必须进行实质性转型，才能适应高质量发展阶段对回应性治理的要求。

本书以国家能力为理论支点，将活力（市场增进能力）与秩序（组织动员能力）确立为央地关系的核心目标，这一框架具有重要解释力。但两种能力之间存在结构性张力，而非天然协同。在资源和注意力有限的条件下，提升组织动员能力往往要求权力向上集中，这在短期有助于强化秩序，却可能长期挤压市场主体的创新空间。

中国过去四十余年的成就，得益于两种能力在特定阶段的相对兼容，分税制既激发了地方积极性，又保留了中央再分配能力。然而，随着经济增长模式转向创新驱动和高质量发展，兼容窗口正在收窄，活力和秩序面临中国经济社会改革发展稳定进入更高阶段下的兼容与平衡。需要更高层次的制度完善。这种完善不能仅停留在财税分权或层级调整上，而应延伸至体系化的规则设计与完善，包括法治对行政权力的硬约束、产权保护的稳定性，以及中央与地方在规则制定权上的合理分工。当秩序主要建立在透明、可预期、普遍适用的规则之上，就可以为市场增进能力的持续成长筑牢坚实的制度根基。

“寓分权于集权”作为本书提出的核心改革方案，试图在保持中央权威的前提下注入地方活力，具有显著的现实针对性。该方案主张构建“哑铃式”结构：强化中央战略统筹与县级自主权，适度瘦身中间层级，以实现活力与秩序的有机统一。这一思路直击当前央地事权有待于进一步明晰、激励一定程度上存在扭曲等治理实践中的突出挑战，从而有望推动地方政府职能向服务型转型。

但从长远看，这一框架的可行性与潜在风险并存。其优势在于路径依赖较低，可在现有制度内进行优化。但执行中面临现实挑战，即省级政府让渡权力的意愿、中间层级利益调整，以及中央如何防止下放权力被用于新的市场分割或债务扩张。这些问题若处理不当，分权容易沦为阶段性、选择性的工具，而非稳定制度安排。

现实中，一些地区在扩大县级财权和事权后，基层公共服务供给能力和创新活力明显增强，但也有地方在获得更多自主权后，出现隐性债务增加或重复建设的问题，印证了分权与集权平衡的难度。更深层的风险在于集权逻辑的自我强化倾向。历史上类似理念往往因危机或绩效压力而被收紧，导致分权难以固化。

从本书贯穿始终的活力与秩序二元平衡视角审视本轮全国统一大市场建设，核心主线便是对央地关系的再次调整，以期实现全国市场秩序统一与地方发展活力释放的共生共赢，寓活力于秩序。

本书指出，中国央地关系的历史困局，始终围绕活力与秩序的失衡展开。传统治理体系下“事上优先”的考核逻辑，叠加分税制下的税基设计，一定程度上催生了地方保护、市场分割等行为。这种模式虽在特定阶段激发了短期发展活力，却破坏了全国市场的统一秩序，最终也会侵蚀经济长期发展的活力根基。

而本轮统一大市场建设在“五统一、一开放”的基本要求下，通过统一市场基础制度、统一政府行为尺度、统一市场监管执法等举措从制度根源上破除地方保护与行政壁垒，筑牢全国市场高效运行的秩序底线。高度契合本书强调的中央在维护统一市场、实施宏观调控上的核心事权定位，达成秩序目标。

与此同时，本轮全国统一大市场建设也关注地方活力释放。契合本书“县级以上强调秩序、县级强调活力”的改革原则。本轮改革剥离了地方政府不当干预市场的越界权力，但进一步明确了其在公共服务、民生保障、基层治理等领域的核心事权。与此同时，配合本书倡导的以受益性原则重构地方税系的改革方向，更能推动地方竞争重心从“为增长而竞争”转向“为服务而竞争”，让地方活力获得更可持续的释放空间。

推荐人：路自愿