江苏徐州市云龙区城市更新改造研究痛点难点、民情聚焦与改进路径|云龙区|建国|徐州市|新城区|江苏省|老城区|老旧小区

徐州市云龙区城市更新改造研究报告：痛点难点、民情聚焦与改进路径

个人研究报告

报告撰写人：湘衡

日期：2026年4月26日

摘要

本研究报告聚焦江苏省徐州市云龙区，作为徐州市的政治、经济、文化中心和新城区所在地，系统剖析其城市更新改造进程中面临的深层次痛点难点、民情聚焦的核心诉求，全面梳理已采取的创新性改善措施，并提出针对性的改进建议。研究发现，云龙区城市更新成效显著，2025年计划改造9个老旧小区，涉及87栋楼，3402户居民，改造面积24.14万平方米，合同估算价约6530.73万元；2026年计划改造15个老旧小区，总面积约32万平方米，总投资约5700万元；五年间累计投入老旧小区改造资金超2.14亿元。然而，更新工作仍面临六大核心挑战：拆迁改造“悬停”现象突出，崔庄村、铁刹南街、翟山村、潘塘村等地段“说拆多年却不动”，涉及户数多、资金量大；老旧小区改造后“后遗症”频发，如劳动巷3号楼改造后停车位锐减、排水系统混乱；加装电梯矛盾成为基层治理难题，低层与高层业主利益冲突尖锐；资金平衡压力巨大，财政依赖度高，社会资本参与不足；历史街区更新中“商居矛盾”凸显，丰储街改造期间多次挖断水管引发居民投诉；居民参与仍停留在“事后征询”层面，共建共治共享格局尚未完全形成。民情高度聚焦于拆迁计划不明、改造设计缺陷、施工扰民、停车难、公共设施不足等直接影响生活品质与安全的问题。云龙区通过实施“点单式”改造、创新“三级筹措”机制更新老旧电梯、推进丰储街“分时步行”改造、构建“党建引领+网格共治”模式，并积极探索“留改拆”并举的有机更新路径，积极回应民生关切。为进一步推动城市更新从“规模覆盖”向“内涵提质”转型，报告建议强化“规划引领+片区统筹”的系统思维，深化“政府引导+市场运作”的投融资模式创新，构建“全过程+制度化”的公众参与体系，聚焦“安全宜居+功能完善”实施靶向攻坚，并健全“法治保障+智慧赋能”的长效治理机制，以“绣花功夫”精绘云龙“现代化区域中心城市核心区”的新画卷，为全国中心城区更新提供可借鉴的“云龙经验”。

第一章引言：研究背景与意义

徐州市云龙区，作为徐州市委、市政府所在地，是全市的政治、经济、文化中心，也是“一核三心”发展战略中的核心承载区。辖区面积118平方公里，常住人口约50万，兼具老城底蕴与新城活力。随着《徐州市国土空间总体规划》和《徐州市城市更新专项规划(2026-2030年)》的深入实施，云龙区正处在从“增量扩张”向“存量提质”转型的关键阶段。作为徐州展示现代化形象的重要窗口，云龙区的城市更新不仅关乎本地居民的民生福祉，更关系到徐州建设淮海经济区中心城市的整体形象与功能提升。

当前，云龙区面临着双重更新任务：一方面要持续推进新城区（云龙区部分）的功能完善与品质提升，围绕“菜篮子、车轮子、书架子、课桌子”投资30亿元实施提档升级；另一方面要着力解决老城区大量建于上世纪七八十年代的老旧小区、棚户区在基础设施老化、公共服务短缺、环境品质不佳等方面的历史欠账。2025年云龙区政府工作报告将“持续改善人居环境”列为重点，2026年城建重点工程计划中轨道交通4号线、5号线在云龙区的站点建设更是将带来片区价值的重塑与更新需求的激增。

然而，中心城区的更新尤为复杂。云龙区历史包袱重、产权关系复杂、人口密度高、利益主体多元。拆迁改造的长期“悬停”让崔庄等村居民望眼欲穿；老旧小区改造后的“设计缺陷”与“管理真空”引发新的矛盾；历史街区更新中如何平衡商户活力与居民生活成为难题；巨额资金需求与有限财政能力之间的张力日益凸显。深入剖析这些痛点难点，精准把握民情民意的核心关切，系统评估既有措施的成效与局限，对于优化云龙区城市更新的路径选择、提升治理效能、确保改造成果可持续、增强人民群众获得感具有至关重要的理论与现实意义。

本研究基于对徐州市云龙区官方文件、政策报告、权威媒体报道、网络问政平台及典型案例的全网梳理与深度分析，旨在呈现一幅客观、全面、深入的云龙区城市更新图景，为决策者、实施者、研究者及社会公众提供一份基于事实与数据的参考，助力云龙区在城市更新的深水区中探索出一条兼顾效率与公平、传承与创新、发展与民生的特色之路。

第二章云龙区城市更新现状与总体成效

云龙区将城市更新作为推动高质量发展、创造高品质生活的重要抓手，坚持“留改拆”并举，系统谋划，持续投入，在城市功能完善、面貌提升、活力增强等方面取得了阶段性成效。

2.1 顶层设计不断完善，更新行动体系化

云龙区城市更新工作已纳入全区经济社会发展总体布局。在市级规划框架下，区级层面形成了较为清晰的工作思路。2025年民生实事票决项目计划总投资2.14亿元，其中“居有所享”类投资9180万元，涵盖老旧小区改造提升、老旧电梯更新、嵌入式服务中心建设、排水管网清淤等。针对新城区，2026年初召开城市空间及功能发展恳谈会，明确市、区联动投资30亿元推动提档升级，聚焦居民“一餐一饭、一步一行”。在项目实施上，严格履行招标程序，如2025年老旧小区改造项目施工招标，合同估算价6530.73万元，由上海东海华庆工程有限公司中标，中标价54126688.88元。这些表明云龙区城市更新正朝着规范化、程序化、透明化方向发展。

2.2 更新规模与覆盖面持续扩大，民生基础不断夯实

“十四五”以来，云龙区老旧小区改造进入加速期，覆盖面显著扩大。

2025年度改造：计划改造莲花小区、莲北小区、劳动小区、教师公寓、机关宿舍、幼师宿舍、铜山路376号西院（干休所）、香山小区、铜山路376号东院（公寓公房小区）等9个小区，涉及87栋楼，3402户居民，改造面积24.14万平方米。改造内容包括雨污水管网改造、路面提升、外立面整治、楼道维护、四网合一，并计划新增停车位约800个、充电桩约150个
2026年度计划：启动二期改造，涵盖彭城街道丰储片区、子房街道建新小区等15个老旧小区，改造总面积约32万平方米，项目总投资约5700万元。改造内容更加全面，包括内外墙出新、屋面防水、路灯更换、强弱电入地、消防设施增设、绿化补植、车棚修缮、广场修补等。
军队小区改造：特别值得注意的是，2025年改造计划中包含了铜山路376号西院（干休所）、东院（公寓公房小区）及香山小区等3个军队小区，体现了更新工作的全面性与公平性。

2.3 更新模式积极探索，从“大拆大建”转向“有机更新”

云龙区在更新实践中，逐步摒弃粗放的推倒重建模式，转向更精细化的“综合整治”和“功能提升”。

“点单式”改造理念：在老旧小区改造中，开始注重居民意愿的征集，改造内容聚焦居民“急难愁盼”问题，如建国小区三期通过改造，实现了人行道整洁、管线更新、文化标识增多，居民获得感明显提升。
历史街区“微更新”：对丰储街这类承载城市记忆的网红街区，改造坚持“文化为魂、便民为核”，通过增设美术打卡点、便民驿站、改造公厕等方式，让老街区焕发新生机，而非简单拆除。2025年发布的《丰储街街区改造提升方案》更是创新提出“工作日通车、周末步行”的分时交通管理模式，试图平衡商业活力与居住安宁。
生态与功能融合：云龙区城管局通过建设云苑路口袋公园、实施街巷彩绘、打造卡通雕塑等，将城市“边角地”变为“幸福地”，在更新中融入生态与艺术元素。

2.4 基层治理与更新结合，党建引领作用初显

将城市更新与基层社会治理创新相结合，是云龙区的一个重要实践方向。

黄山街道经验：面对辖区内27个老旧小区（占总数近一半）的治理压力，黄山街道构建“街道党工委—社区党委—党支部—党小组—党员中心户”五级体系，通过党建引领“共建”、网格蓄力“共治”、多方融合“共享”，有效提升了老旧小区治理效能和居民满意度。例如，民健社区党委通过调研，针对民强南苑制定“南苑新象”改造项目，解决了停车、充电、绿化等问题。
人大代表履职：人大黄山街道工委组织人大代表深入基层，在坝山公寓改造中，人大代表牵头成立专题寻访小组，搭起“流动办公桌”收集民意，通过民主协商议事会促成小区蝶变。
“柔性执法+科技监管”：针对丰储街餐饮油烟扰民问题，云龙生态环境局创新模式，通过印发标准化台账、开发智能小程序、构建监测网络，实现油烟治理从“人防”向“智管”转变，既守住了“烟火气”，又保障了“清新空气”。

第三章城市更新改造的核心痛点与难点分析

尽管取得了一定成效，但云龙区作为老城与新城并存的中心区，其城市更新在推进过程中面临着诸多复杂而深刻的挑战。2025-2026年的官方回复、居民投诉及媒体报道，集中揭示了以下六大痛点难点。

3.1 拆迁改造长期“悬停”，居民期盼落空与生活陷入困境

这是云龙区城市更新中最具普遍性和挫败感的难题。多个曾被列入计划的城中村、棚户区改造项目长期停滞，居民生活在“拆与不拆”的 uncertainty 中。

崔庄村：四年等待终成空。崔庄村位于新城区大龙湖畔，紧邻大郭庄中央活力区，地铁2号线拖龙山站出门即达，区位优势明显。早在2022年，该村就被列入拆迁计划，官方曾提及“2027年之前项目完成”。然而，到了2025年底，居民咨询进展时，云龙区住建局回复：“崔庄村涉及户数多，资金量大，目前该片区暂不具备实施条件，我区将根据城中村改造计划适时予以推进。” 这意味着长达四年的等待后，拆迁依然无望。村民陷入两难：不装修，居住条件恶劣；装修，又怕突然拆迁造成损失。
铁刹南街：市中心棚户区的无奈。位于老火车站附近天桥东的铁刹南街棚户区，环境脏乱、巷口狭小、未通燃气，安全隐患突出。2026年2月，官方回复：“该片区暂不具备实施征迁的条件，尚未列入棚户区征迁或者改造计划。” 地处黄金地段却更新无门，凸显了复杂产权与小地块开发的经济性难题。
翟山村、潘塘村等：计划移除或无限期推迟。翟山村从2021年列入计划，到2026年3月被明确“移出2025年征收计划”；新城区潘塘村也被告知“暂无拆迁计划”。这些案例共同指向一个现实：在房地产市场下行、地方政府债务压力增大的背景下，依赖土地出让反哺拆迁的传统模式难以为继，许多项目因“资金量大”、“开发主体准备不充分”而搁浅。

3.2 老旧小区改造“后遗症”凸显，设计缺陷与管理缺失并存

改造本为惠民，但部分项目因设计不合理、施工不精细、后期管理缺位，反而引发了新的矛盾。

劳动巷3号楼：改造后问题丛生。居民反映，改造前院落可停7-8辆车，改造后因增设人行道板和路牙石，路面缩小，仅能停3辆车，导致邻里矛盾加剧。更严重的是屋面雨水管改造问题：改造前雨水管接入排水管网，改造后却直接排在院内形成“自由排水”，甚至将其他楼的落水管引入本院，导致院内大面积积水，冬季结冰，造成严重安全隐患。这暴露出设计阶段缺乏实地精细调研、施工环节随意变更、验收流程流于形式等问题。
“重建设、轻管理”的顽疾。许多小区在完成硬件改造后，新增的充电桩、道闸、安防监控等设施的长期维护责任和资金没有明确安排。没有引入专业化物业管理或建立有效的居民自治机制，导致“一年新、两年旧、三年回原样”的风险很高。徐州市人大常委会调研也指出，老旧小区普遍存在“功能缺失、设施不足问题，长效管理机制不健全”。

3.3 加装电梯矛盾尖锐，法律与情理平衡困难

随着老龄化加剧，老旧小区加装电梯需求迫切，但已成为引发邻里纠纷、考验基层治理能力的突出难题。

利益冲突难以调和。高层住户（尤其是老人）视加装电梯为“救命工程”，而低层住户则担心影响采光、通风、产生噪音、造成房产贬值。根据相关法律，加装电梯需满足“两个三分之二参与表决、两个四分之三同意”的条件，但即使程序合法，低层住户的合理补偿诉求若得不到满足，仍会引发持续阻挠甚至诉讼。
协商成本高昂，司法裁判指引不足。加装电梯涉及意愿征集、方案设计、费用分摊、后续运营等多个环节，协商过程漫长且充满变数。虽然最高人民法院发布了相关典型案例，强调“互让互谅”的相邻关系原则，但在具体补偿标准、影响评估等方面仍缺乏清晰、可操作的指引，导致类似纠纷反复出现。

3.4 资金平衡压力巨大，市场化运作机制不畅

资金是制约云龙区城市更新，尤其是公益性项目和复杂地块更新的首要瓶颈。

财政依赖度高，可持续性堪忧。老旧小区改造、背街小巷整治等项目，资金主要来源于财政资金和上级补助。2025年云龙区老旧小区改造项目资金“来自财政资金，出资比例100%”。随着改造进入深水区，剩余小区问题更复杂、成本更高，仅靠财政投入难以为继。
社会资本“不愿投、不敢投”。对于城中村改造、低效用地再开发，由于地块往往面积小、形状不规则、产权复杂、拆迁成本高，项目自身盈利能力弱，难以吸引社会资本。政策性银行信贷条件严格，专项债使用范围受限，REITs等创新工具尚在探索初期。资金困境直接导致许多项目“不具备实施条件”。

3.5 历史街区更新中的“商居矛盾”与施工扰民

云龙区拥有丰储街等历史街区，更新中如何在提升商业活力、保留城市记忆的同时，保障原住民生活质量，是一大挑战。

施工期间频繁扰民。2025年底至2026年初，丰储街改造施工期间，因多次挖断自来水管，导致周边建国小区三期、丰储街小区等多次停水，且停水时间越来越长，居民无法正常做饭、生活，商户无法营业，客源锐减。居民反映“每次停水都很突然”，沟通渠道不畅。这暴露了大型更新项目中，施工组织、管线迁改、与居民沟通等方面存在协调不足的问题。
长期“商居矛盾”待解。丰储街作为美食街，餐饮油烟、噪音、垃圾等问题长期困扰周边居民。尽管有“科技监管”尝试，但如何从根本上实现商业繁荣与居住安宁的平衡，仍需在业态引导、空间设计、管理机制上进行系统创新。

3.6 居民参与深度不足，“政府干、群众看”现象仍存

虽然“点单式”改造体现了进步，但居民参与城市更新的广度、深度和有效性仍有待提升。

参与阶段偏后，决策影响力有限。居民参与多集中在改造方案公示后的意见征集，而在项目规划立项、资金筹措方案、改造标准制定等前端关键决策中参与不足。
参与能力不均，弱势群体声音微弱。老年人、租户、低收入群体等往往缺乏有效的诉求表达渠道和组织能力，其利益在更新过程中容易被忽视。
“搭便车”心理与集体行动困境。在需要居民共同出资或承担后续管理责任的事项上，容易因个别居民反对而导致整体项目停滞或效果打折。

第四章民情聚焦：居民关切的核心问题与诉求

民情民意是城市更新的“镜子”和“尺子”。通过对居民在网络问政平台、媒体热线反映问题的梳理，当前云龙区居民在城市更新中最关切、反映最强烈的问题主要集中在以下六个方面：

4.1 对“拆迁遥遥无期”的深度焦虑与对“明确信息”的迫切需求

对于生活在“悬停”片区的居民而言，最大的痛苦是 uncertainty。

“到底还拆不拆？”：崔庄村、铁刹南街、翟山村等地的居民，看到规划多年却毫无动静，甚至计划被移除，产生强烈的被遗忘感和不公平感。他们不断追问，希望得到一个明确的、有时间表的答复，以便安排自己的生活（如是否装修、购房）。
“居住安全如何保障？”：许多待拆迁片区房屋老旧，基础设施落后，甚至存在安全隐患。居民在看不到拆迁希望的情况下，迫切要求政府至少对最急迫的安全问题（如危房、消防、防汛）进行干预和改善，保障基本生存安全。

4.2 对改造工程“设计不合理、施工质量差”的强烈不满

居民是改造成果的直接体验者，对设计缺陷和施工质量问题最为敏感。

“越改越差”的愤懑：如劳动巷3号楼的居民，认为改造不仅没有解决问题，反而制造了新的停车难和排水安全隐患，他们“强烈要求恢复原状”。这反映了居民对“为改而改”、“形式主义”的深恶痛绝。
对“细节”和“实用性”的高度关注：居民不仅关心“面子”（外立面、绿化），更关心“里子”（管网是否通畅、路面是否平整、充电是否方便、活动空间是否实用）。任何忽视实用性的设计都会招致批评。

4.3 对“施工期间无限扰民”的零容忍态度

更新是为了让生活更好，但过程不应以牺牲居民正常生活为代价。

“停水停电能否提前通知？”：丰储街改造中频繁、突然的停水，严重影响了居民和商户的基本生活与经营。居民诉求非常直接：要求施工方与水务公司做好协调，提前发布停水通知，并加快抢修速度。
“工期能否科学安排，减少对生活的影响？”：居民希望施工能尽量避开休息时间，做好扬尘、噪音控制，保障出行通道安全。长期的、无序的施工扰民会严重消耗居民对城市更新工作的理解与支持。

4.4 对加装电梯“程序公平与补偿合理”的执着追求

在这一涉及重大利益调整的事项上，居民对公平的诉求极其强烈。

低层住户：“我的损失谁来补？”：他们要求获得与受影响程度相匹配的经济补偿，并希望有权威的第三方评估机构或政府指导标准作为协商依据。
高层住户：“多数人的合法权益如何保障？”：他们认为加装电梯是改善民生、法律支持的正当行为，反对个别住户的无理阻挠，希望基层政府和司法部门能更坚定地依法支持合法合规的加装项目。

4.5 对“长效管理机制”的深切期待与对“物业费”的矛盾心理

居民深知“改造容易管理难”。

“改完了谁来管？”：居民担心政府“一改了之”，后续维护无人负责。他们期待在改造的同时或之后，能建立起可持续的管理机制，无论是引入物业还是成立业委会自治。
“愿意服务，但怕乱收费”：部分居民有接受付费服务的意识，但担心物业公司服务不到位、收费不透明、随意涨价。他们希望政府能对老旧小区物业服务进行指导和监督，建立质价相符的收费机制。

4.6 对历史街区“既要烟火气，也要宜居性”的复合型期待

居住在丰储街这类街区的居民，诉求具有双重性。

反对“过度商业化”侵蚀生活空间：他们担心更新后街区变成纯粹的旅游消费区，人流嘈杂、治安复杂，失去原有的社区生活氛围。
要求“基础设施与环境卫生”同步提升：在保留街区特色的同时，他们强烈要求解决停车难、如厕难（苏园公厕改造前女厕排长队）、油烟扰民、垃圾清运等具体问题，实现商业活力与居住品质的共赢。

第五章已采取的改善措施与创新实践

面对挑战与诉求，云龙区在多个层面进行了积极探索和实践，形成了一些具有本地特色的工作方法和初步经验。

5.1 机制创新：尝试构建多元协同的治理框架

党建引领下的“五级体系”：黄山街道将党组织建设深度嵌入老旧小区治理，构建从街道党工委到党员中心户的五级组织体系，通过党员带头，发动居民参与小区事务，在民强南苑等小区改造中发挥了凝聚共识、化解矛盾的作用。
人大代表“流动办公桌”与专题寻访：人大黄山街道工委组织人大代表深入社区，在坝山公寓改造中，通过设立“流动办公桌”面对面听取居民意见，牵头成立专题寻访小组，将居民诉求转化为具体的改造方案，推动了小区的实质性改善。
“柔性执法+科技监管”新模式：针对餐饮油烟扰民这一城市管理顽疾，云龙生态环境局改变以往单纯处罚的思路，通过申请专项资金、印发标准化台账、开发智能小程序、构建监测网络等方式，帮助商户规范经营，实现了环境效益与商业活力的平衡，为历史街区管理提供了新思路。

5.2 模式探索：推动更新方式向精细化转型

“点单式”改造的初步应用：在老旧小区改造中，开始注重前期调研和意见征集。如建国小区三期改造，通过听取居民意见，实施了道路、管线、文化标识等综合提升，获得了居民“改到心坎上”的评价。2026年改造计划也明确提出“聚焦居民急难愁盼问题”。
历史街区“分时管控”的创新方案：丰储街改造提升方案提出了“工作日通车、周末步行”的交通管理模式，并计划优化周边小区交通微循环，增设停车设施。这一方案试图在保障居民日常通行和商户经营的同时，在节假日营造舒适的步行休闲环境，体现了精细化管理的思维。
“城市家具”与口袋公园建设：通过建设云苑路口袋公园、实施街巷艺术彩绘、设置特色城市小品等方式，对城市小微空间进行“针灸式”更新，提升了街区颜值和居民休闲品质，成本相对较低且见效快。

5.3 民生服务：针对突出问题的即时响应与改善

苏园公厕的扩建与临时措施：针对丰储街女性如厕难问题，云龙区城管局在2025年“五一”前设置了临时移动公厕应急，随后启动正式扩建工程，新增12个女厕蹲位，使总蹲位数达到17个，有效缓解了排队问题。这体现了对民生“痛点”的快速识别和分步解决策略。
背街小巷综合整治：在全区范围内率先完成民和路、文化路等10条背街小巷的综合整治，聚焦群众“急难愁盼”，改善了城市“毛细血管”的通行与环境状况。
老旧电梯更新“三级筹措机制”：虽然具体案例细节在鼓楼区，但云龙区2025年民生实事计划中也包含了“居民小区老旧电梯更新”项目，并安排了相应投资。这表明云龙区也在探索政府补贴、业主自筹、维修资金相结合的多元筹资模式，以破解电梯更新的资金瓶颈。

5.4 政策保障：规划与资金支持的初步体系

纳入民生实事票决：将老旧小区改造等更新项目纳入区人大票决的民生实事，赋予其法定性和严肃性，并配套了2.14亿元的年度投资计划，确保了项目的优先地位和资金保障。
争取市级重大工程布局：轨道交通4号线、5号线在云龙区设站，被纳入2026年全市61项、总投资约536亿元的城建重点工程计划。这些重大基础设施将带动站点周边片区的整体更新和价值提升。
规范招标与采购流程：通过政府平台公开发布改造项目的设计、施工、造价咨询等招标采购公告，吸引有实力的企业参与，保障工程质量和资金使用规范。

第六章经典案例分析

6.1 案例一：丰储街改造提升——历史街区更新中的“商居平衡”探索

背景：丰储街，全长约356米，西起解放路、东至民主南路，是徐州历史悠久的美食街区，承载着城市记忆，也是网红打卡地。但随着人气暴涨，原有基础设施不堪重负：建于30余年前的苏园公厕，男女各仅5个蹲位，节假日女厕排长队问题突出；餐饮油烟、噪音扰民；街区交通混乱，人车混行存在安全隐患。2025年，云龙区启动丰储街街区改造提升工程。

核心措施：

分阶段实施，应急与治本结合：针对如厕难，第一阶段（2025年“五一”前）在北侧拆迁场地设置8座10个蹲位的可移动女厕临时应急。第二阶段（2025年11月底）启动苏园公厕正式扩建，在原基础上北扩约30平方米，新增12个女厕蹲位，总蹲位数达17个，于2026年春节前投入使用。
创新交通“分时管控”方案：提出“工作日通车、周末及节假日步行”的创新模式。工作日保障沿线居民和商户基本车辆通行；周末节假日设置为纯步行街，提升游览体验。同时，规划启用丰储街东侧地下停车场（约100个车位）和西侧物华市场停车场（约100个车位），并优化建国小区、丰储小区内部交通微循环。
“柔性执法+科技监管”治理油烟：云龙生态环境局申请30万元专项资金，推行《餐饮单位油烟净化设施使用记录表》，开发“徐州油烟治理”微信小程序，构建监测网络，引导27家餐饮店规范经营，减少扰民。
公开征求意见，推动共商共议：2025年8月发布《丰储街街区改造提升方案》公开征求意见公告，广泛收集市民、商户、居民意见，力求方案更贴合多方需求。成效与问题：苏园公厕扩建后，女性如厕排队问题基本解决。分时交通方案体现了精细化管理的思路。然而，2025年底至2026年初的施工期间，因多次挖断自来水管导致周边小区频繁停水，引发居民强烈不满。这暴露出在复杂街区实施更新时，施工组织、管线协调、与居民沟通等方面存在明显短板。如何真正实现“商居和谐”，而非以牺牲居民短期生活为代价，仍是巨大挑战。

6.2 案例二：劳动巷3号楼改造“后遗症”——设计缺陷与居民诉求的冲突

背景：劳动巷3号楼是云龙区一个独立院落的住宅楼，约100多平方米，住有30户人家。该楼被纳入老旧小区改造范围。改造完成后，居民发现不仅预期问题未解决，反而出现了新的严重问题。

核心问题：

停车位锐减：改造前，院子平行路面，无高差，可停7-8辆车。改造后，增加了人行道板和路牙石，路面缩小，且有高差，仅能停3辆车，导致停车矛盾激化。
排水系统混乱：改造前屋面雨水管接入排水管网。改造后，雨水管直接排在院内形成“自由排水”，甚至将其他楼的3根落水管引入本院，导致院内大面积积水，冬季结冰，形成严重安全隐患。
老年人出行不便：新增的路牙石造成高差，给老年人出行带来不便和风险。居民诉求：住户签名强烈要求：恢复原平行路面，取消路牙石和人行道板；整改屋面雨水管系统，接入管网，移除引入本院的其他落水管。启示：该案例是“重工程、轻设计”、“重进度、轻质量”、“重表象、轻功能”的典型。它警示我们，老旧小区改造必须坚持以居民实际需求和使用安全为导向，设计阶段必须深入现场调研，施工过程必须严格监管，验收环节必须让居民参与并认可。否则，“惠民工程”可能变成“闹心工程”。

6.3 案例三：黄山街道坝山公寓蝶变——党建引领与民主协商的实践

背景：坝山公寓小区建于2003年，长期无物业管理，公共设施破损，环境脏乱，居民改造意愿迫切。

核心措施：

人大代表牵头，搭建“流动办公桌”：云龙区人大代表、梅园社区党委书记李全莲牵头成立专题寻访小组，在小区搭起“流动办公桌”，与居民面对面沟通，收集关于墙面粉刷、停车位增设、环境整治等具体诉求。
民主协商议事，汇聚民智：在社区人大代表联络站多次召开民主协商议事会，邀请党员、居民代表、志愿者等共同讨论，将收集的诉求转化为具体的改造方案和项目清单。
党建引领，凝聚合力：街道和社区党组织发挥核心作用，协调资源，推动改造方案落地实施。成效：通过改造，坝山公寓墙面焕然一新，停车位规范有序，充电桩提档升级，脏乱小区变身幸福家园。居民感慨：“小区的环境变好了，管理也越来越规范了，住在这里不仅生活比以前舒适，心情也更加舒畅了。” 该案例展示了将人大代表履职、基层民主协商与党组织引领有机结合，可以有效激发居民参与热情，将自上而下的政策推动与自下而上的需求表达相结合，实现更新项目的精准落地和居民满意度的提升。

6.4 案例四：崔庄村拆迁困局——资金压力下的更新停滞

背景：崔庄村地理位置优越，紧邻大龙湖、大郭庄中央活力区，地铁2号线拖龙山站可达。2022年被列入拆迁计划，并提及2027年前完成。村民对此充满期待。

核心问题与官方回应：2025年底，村民咨询进展，得到的官方回复是：“崔庄村涉及户数多，资金量大，目前该片区暂不具备实施条件，我区将根据城中村改造计划适时予以推进。” 媒体分析指出，这已是该村一年内第二次被明确“暂不拆迁”，根本原因在于“资金难度太大”。

深层影响：长达四年的等待落空，给村民生活带来巨大困扰：居住条件无法改善，又不敢投资装修，陷入“盼拆-失望-再盼-再失望”的循环。该案例集中反映了当前城市更新，特别是城中村改造中，最核心的制约因素——经济可行性。在房地产市场和地方政府财政状况发生深刻变化的背景下，依赖土地增值收益覆盖拆迁成本的模式已难以为继，亟需探索新的资金平衡路径和实施模式。

6.5 案例五：云龙区老旧小区电梯更新探索——多元筹资与机制创新

背景：随着老龄化加剧，云龙区大量建于上世纪90年代的无电梯楼房，居民加装或更新电梯的需求日益迫切。但面临资金筹集难、业主意见统一难、后续管理难等问题。

已采取的措施（基于政策计划）：

纳入民生实事，安排专项资金：2025年云龙区民生实事计划中，“居民小区老旧电梯更新”是“居有所享”类4个项目之一，年度总投资9180万元中包含了此项。这表明政府通过财政补贴方式，承担部分更新成本，降低居民负担。
探索“三级筹措机制”：虽然详细案例见于鼓楼区，但云龙区面临同样问题。可借鉴的“国债补贴+业主自筹+维修资金”模式，为破解资金瓶颈提供了思路。即利用中央超长期国债等政策性资金，结合居民按楼层差异分摊部分费用，并依法提取住宅专项维修资金，共同构成更新资金来源。
党建引领协调：在类似工作中，构建“部门+街道+社区+业委会+施工单位”的多级党建联动机制，有助于协调各方利益，推动项目落实。挑战：即使有政府补贴，居民自筹部分（尤其是低层住户的补偿费用）如何公平确定和收取仍是难题。电梯建成后的电费、维修费、年检费、保险费等长期运营成本分摊机制也需要在事前明确，否则易引发后续纠纷。

第七章改进对策与政策建议

基于对徐州市云龙区城市更新现状、核心痛点、民情聚焦及创新实践的系统性分析，为破解当前困局，推动城市更新从“工程覆盖”迈向“治理提质”，实现从“老城更新”到“城区复兴”的深刻转变，特提出以下六个方面的系统性改进对策与政策建议：

7.1 强化“规划引领+精准施策”，破解拆迁“悬停”与更新路径困局

面对“说拆不动”、“拆一半留一半”的顽疾，必须转变更新理念，从“项目驱动”转向“规划与需求双轮驱动”，实施更精细、更科学的片区统筹。

开展全域“更新资源与潜力”深度体检：立即对全区范围内，特别是二环内老旧片区、城中村、低效工业用地进行全面、精准的“体检”。不仅要评估建筑质量、基础设施、安全隐患等物理现状，更要深入分析产权结构、居民意愿、经济可行性、规划条件（如容积率、日照、文保、铁路航空限高等）等深层约束。建立“云龙区城市更新潜力地块数据库”，对每个地块或片区进行“更新适宜性”综合评价和分级分类（如优先拆除重建类、综合整治提升类、保留利用改善类、暂缓实施类），绘制“更新一张图”，为决策提供科学依据，杜绝“拍脑袋”和“撒胡椒面”。
推行“片区统筹+差异化政策工具箱”：以《徐州市城市更新专项规划》划定的更新片区为基础，打破单个地块、单个项目的孤立思维，推行“规划统筹、实施统筹、政策统筹、资金统筹”的片区更新模式。针对不同类别的片区，匹配差异化的政策工具：对“优先拆除重建类”片区（如崔庄村、部分城中村）：成立区级攻坚专班，积极争取纳入市级重点更新项目库，在规划指标（如容积率奖励、功能混合）、土地出让、税费减免等方面给予一揽子扶持。借鉴“房票安置”经验，探索“异地置换+货币补偿+共有产权”等多种安置方式组合，满足居民多元化需求。关键目标：加快清零，实现土地资源整合与高效再开发。对“综合整治提升类”片区（绝大多数老旧小区）：深化“点单式”改造，并与完整社区建设、15分钟生活圈补短板紧密结合。资金筹措上，在“三级筹措”基础上，探索引入“改造+运营”一体化社会资本，允许其通过运营停车、广告、低效空间利用等获得长期合理收益。关键目标：实现硬件提质与软件升级，并建立长效管理机制。对“保留利用改善类”片区（如具有历史风貌或特色肌理的街区）：推广“乐业村模式”，强化规划设计引领，鼓励“微更新”、“有机更新”。出台针对历史建筑、旧厂房活化利用的消防、产权等专项政策。支持“协议置换”、“统租运营”等模式，引入文创、商业、办公等新功能。关键目标：保护风貌，激发活力，避免大拆大建。对“暂缓实施类”片区（如受重大基础设施制约区域）：坦诚向居民说明情况，制定并公布“过渡期改善计划”。区级层面主动对接铁路、规划等部门，研究中长期解决方案。短期内，政府投入资金进行最急迫的安全隐患排除和环境整治，开展“一水一气一路一灯”等小微更新，切实改善居民基本生活条件，稳定民心。关键目标：保障基本安全与民生，明确预期，寻求突破。
建立“动态评估与退出机制”：对因市场变化、资金断裂等原因确实无法推进的“僵尸”项目，建立评估与退出机制。经法定程序，可调整规划用途（如转为临时绿地、停车场），或由政府收回土地重新策划。避免土地长期闲置，形成新的城市伤疤。

7.2 创新“政府引导+市场运作”投融资模式，破解资金平衡难题

资金是城市更新的血液，必须拓宽渠道，创新模式，实现更新事业的可持续发展。

设立“云龙区城市更新基金”：由区财政出资引导，联合市属国企、金融机构、优质开发企业、资产管理公司等，共同发起设立市场化运作的“云龙城市更新基金”，初期规模目标20-30亿元。基金采用“母基金+子基金”架构，针对不同风险收益特征的项目进行投资。子基金A（平衡性项目基金）：主要投资于具备一定经营收益的棚改、旧改项目，通过“改造-运营-退出”实现回报。子基金B（微更新与运营基金）：投资于老旧小区改造后的物业运营、停车管理、充电桩建设运营、社区商业等服务领域，获取长期稳定现金流。子基金C（风险补偿基金）：用于为更新项目贷款提供增信、风险补偿，撬动更多银行贷款。
大力拓展多元化融资渠道政策性金融：继续全力争取中央预算内投资、超长期特别国债、专项债券，确保每年争取额度不低于5亿元。精准包装项目，提高申报成功率。信贷支持：与本地金融机构合作，创新“城市更新贷款”、“旧改经营贷”等产品。探索以未来项目收益权、经营性资产等作为质押的融资模式。REITs与资产证券化：对改造后形成的具有稳定收益的停车楼、租赁住房、社区商业等资产，积极培育并探索发行基础设施公募REITs或进行资产证券化，实现投资良性循环。探索“跨片区统筹平衡”：允许将一个高收益项目与一个公益性项目捆绑实施，或探索“飞地开发”模式，用新区土地收益反哺老城更新成本。
完善激励社会资本参与的“政策包”：除了土地、规划方面的政策，还需在税费、审批等方面给予实质性优惠。例如，对社会资本参与老旧小区改造后运营的，给予一定年限的所得税减免或补贴；对提供公共配套设施的，给予容积率转移或奖励。

7.3 构建“全过程+制度化”公众参与体系，实现共建共治共享

必须将公众参与从“事后征询”提升为“全过程赋能”，将其制度化为城市更新不可分割的组成部分。

立法保障参与权利：推动在市、区级城市更新相关办法中，明确居民在更新规划、方案制定、项目实施、资产管理、效果评估等全过程的知情权、参与权、表达权和监督权。规定关键环节（如更新意愿征集、补偿方案、管理规约）的居民同意比例阈值。
推广“社区规划师”制度：为每个重点更新片区或社区聘请常驻或责任社区规划师团队。他们不是政府官员或开发商代表，而是独立的专业第三方，负责向居民解读政策、收集需求、协助设计方案、协调矛盾、监督实施。费用可由政府购买服务或从更新基金中列支。
深化“协商议事”平台与能力建设：在现有“议事会”基础上，提升其规范性与权威性。为议事会配备法律、财务、工程等专业顾问。加强对居民代表、楼栋长的培训，提升其议事能力和契约精神。利用数字化工具开发“线上议事厅”，方便更多居民，特别是年轻人参与。
建立“利益协商与补偿”指导机制：针对加装电梯、公共空间占用等典型利益冲突，由区政府牵头，组织相关部门、专家、律师、评估机构，研究发布《云龙区城市更新项目中常见利益调整与补偿参考指引》。该指引不具强制力，但可为居民协商提供市场化、专业化的参考框架，降低协商成本。同时，推广“一站式”矛调工作站经验，将司法调解、人民调解、行政调解资源前移。

7.4 聚焦“安全宜居+功能完善”，实施靶向攻坚与长效管理

回应民情最集中的诉求，必须聚焦关键短板，实施专项行动，并确保改造成果“长期在线”。

开展“老楼危楼安全攻坚行动”：对全区未改造的老旧小区和疑似危房进行新一轮全面排查和鉴定。设立“危旧房治理专项资金”，优先用于C、D级危房的解危。推广“外迁加固”模式，对结构性问题精准施治。探索针对老旧住宅的“建筑全生命周期保险”机制，引入市场力量参与风险防控。
实施“停车与充电设施补短板计划”：制定全区停车设施建设专项规划，明确“配建为主、公共为辅、道路为补”的供给策略。强力推动机关企事业单位、商业设施停车位错时共享。利用边角地、拆违腾退地、桥下空间、绿地地下等，见缝插针建设小微停车场、立体停车库。将电动自行车集中充电设施建设作为老旧小区改造的“规定动作”，并明确安全标准和后续运维责任。2026-2028年，力争每年新增各类停车位1000个以上，充电接口5000个以上。
全面推行“改造+管理”一体化模式：将引入专业化、市场化的物业管理或准物业管理（如社区物业服务中心），作为老旧小区改造项目立项、审批和验收的前置条件或同步要求。制定针对老旧小区的物业服务标准和指导价格。通过“先服务、后付费”、“低收费、广覆盖、有补贴”等方式，培育居民付费意识。探索“信托制物业”等模式，增强物业费收取和使用的透明度。
建立“社区公共设施维护共同基金”：指导改造后的小区，从公共收益（停车费、广告费、场地租赁费）、物业费中按一定比例提取，区政府予以配套补贴，设立“小区公共设施维护基金”，专项用于质保期过后共有部位和设施的维修更新，破解“无钱修”难题。

7.5 健全“法治保障+智慧赋能”长效治理机制，提升现代化治理水平

将有效的临时措施固化为长效制度，并利用科技提升治理效能。

完善城市更新地方法规体系：加快推动《云龙区城市更新实施条例》等地方法规的调研与制定工作。重点对更新主体、实施程序、补偿安置、利益协调、历史遗留问题处理、监督管理等内容作出明确规定，让各项工作于法有据、有章可循。
构建“多网合一”智慧治理平台：整合城市管理、住房管理、社会治安、应急管理、社区服务等网格，打造“云龙区城市运行智慧管理平台”。将全区更新项目、老旧小区、危险房屋、停车设施、电梯运行等数据全部纳入，实现“一屏统览、一网统管”。为老旧电梯加装物联网传感器，实现故障预警、智慧救援；推广智慧门禁、智慧停车、智慧消防等应用，提升社区安全能级。
强化“党建引领+多元共治”的组织保障：持续深化“五级党建联动”等机制，将党组织的政治优势、组织优势转化为更新攻坚优势。大力培育社区社会组织、业委会、物管会，提升其规范化运作能力。建立健全对街道、部门在城市更新工作中的考核评价体系，将居民满意度、项目可持续性、矛盾化解率等作为重要指标。

7.6 加强人才培养与知识储备，提供可持续智力支持

城市更新是综合性极强的系统工程，需要专业化的人才队伍和知识积累。

组建“云龙城市更新专家智库”：邀请城市规划、建筑设计、历史文化保护、金融投资、社区治理、法律等领域的知名专家学者和实践者，组建高水平智库。为重大更新项目的策划、评审、争议解决提供决策咨询。
开展系统性能力培训：针对区、街道、社区三级从事更新工作的干部，开展常态化、系统化的专业培训。内容涵盖更新政策、规划技术、群众工作、项目管理、风险防控等。组织赴上海、广州、成都等先进城市考察学习。
建立“更新案例库与知识共享平台”：系统梳理、总结云龙区内外成功的更新案例（如“点单式”改造、危房消险、矛盾调解）和失败教训，形成可复制、可推广的“工具包”和“工作法”，通过线上平台在全区共享，避免重复“交学费”。

第八章结论与展望

徐州市云龙区的城市更新，是一场在中心城区特殊区位、复杂利益格局和高标准发展要求下开展的深刻城市复兴运动。本报告系统审视了其过去五年间取得的显著成就：超50万平方米老旧小区启动焕新，数万居民居住条件得到改善，一系列“点单式”改造、“柔性执法”、“民主协商”的创新实践，无不彰显着区委区政府“以人民为中心”的执政理念和基层治理创新的积极探索。这些成就是云龙迈向“现代化区域中心城市核心区”的坚实台阶。

然而，报告也清醒地揭示，云龙的更新之路行至“深水区”，面临着一系列更具复杂性、系统性的挑战：拆迁“悬停”带来的发展焦虑与信任损耗，资金平衡压力下市场化路径的逼仄，加装电梯背后难以调和的邻里利益冲突，改造后长效管理机制的普遍缺失，以及受重大基础设施制约的片区更新困局。这些痛点难点，是云龙作为老城区存量发展阶段的必然阵痛，也是中国众多中心城区转型突围的共同课题。

展望未来，云龙区城市更新的成功，绝不在于拆除多少平方米旧建筑、新建多少高楼大厦，而在于能否成功实现以下四个维度的根本性转变：

从“空间再造”到“场景营城”的价值跃迁。未来的更新，应超越物理空间的简单优化，致力于营建富有归属感、认同感和活力的生活场景与文化场景。这意味着，像打造月光广场小区的“小微绿地”和“休闲步道”一样，关注居民的日常体验与情感需求；像谋划丰储街文脉一样，让历史记忆融入现代生活肌理；像更新祥和夜市一样，珍视并提升独特的城市烟火气。更新的核心价值，在于创造令人向往的美好生活。

从“项目驱动”到“人本驱动”的逻辑重构。必须彻底扭转“为了更新而更新”、“为了土地而拆迁”的惯性思维，真正将“居民的需求与福祉”作为一切更新行动的出发点与落脚点。这意味着，“点单式”改造需从“菜单选择”深化为“需求共创”；加装电梯的推进，需在依法依规的前提下，探索出更能体现公平正义、更富有人情味的利益平衡方案；对于暂不更新的片区，政府负有提供基本安全保障和民生改善的不可推卸之责。

从“政府主导”到“多元共生”的治理转型。政府应更多扮演规则制定者、平台搭建者、资源协调者和监督者的角色，而非大包大揽的“全能选手”。这需要通过设立城市更新基金、完善激励政策，撬动市场力量；需要通过立法保障、制度化的参与平台，赋能社区居民和社会组织；需要借助专业智库和智慧科技，提升决策与治理的科学性。最终形成“政府引导、市场运作、公众参与、法治保障”的可持续更新生态。

从“短期见效”到“长期运营”的周期覆盖。必须树立“全生命周期管理”理念，将长期运营、维护、治理的成本和方案，前置到项目策划和设计阶段。这意味着，改造资金筹措需考虑后续管养，物业管理引入需与改造同步谋划，社区共同基金等长效机制需提前培育。只有建立可持续的“造血”机制，改造成果才不会昙花一现。

“十四五”的规模化改造，解决了“有没有”的问题；“十五五”的精细化更新，将回答“好不好”、“优不优”的课题。站在新的历史起点，云龙区拥有得天独厚的区位优势、深厚的文脉底蕴和攻坚克难的实践智慧。我们期待并相信，云龙区能够以更大的勇气、更深的智慧、更实的作风，直面深水区的挑战，将城市更新这项复杂的系统工程持续推向深入，精心绣制一幅“留得住记忆、装得下梦想、看得见未来”的现代化中心城区新画卷，为全国同类老城区的复兴振兴，贡献出一个可借鉴、可推广的“云龙经验”。

（报告全文完）

数据来源说明：本报告所引用的数据、案例及政策内容，主要来源于徐州市云龙区人民政府及下属各部门官方网站、徐州发布、都市晨报、中国徐州网、人民网领导留言板等权威媒体与政务平台的公开报道、官方回复及政策文件，确保信息的准确性和权威性。报告中部分案例细节基于公开报道的合理归纳与提炼。