江苏徐州市泉山区城市更新改造研究痛点难点、民情聚焦与改进路径|城市更新改造|城市更新项目|徐州市|江苏省|泉山区|老城区|老旧小区

徐州市泉山区城市更新改造研究报告：痛点难点、民情聚焦与改进路径

个人研究报告

报告撰写人：湘衡

日期：2026年4月26日

摘要

本研究报告聚焦江苏省徐州市泉山区，作为徐州市的中心城区和“领头羊”，系统剖析其城市更新改造进程中面临的深层次痛点难点、民情聚焦的核心诉求，全面梳理已采取的创新性改善措施，并提出针对性的改进建议。研究发现，泉山区城市更新工作成效显著，2025年完成20项民生实事，涵盖老旧小区改造、既有住宅增设电梯、新增停车泊位等；2026年实施“六心工程”100个项目，计划总投资约9.98亿元。五年来累计投入1.41亿元改造170多个老旧小区，惠及数万居民；建成区绿化覆盖率高达47.9%，建成20余个“口袋公园”；完成26个征收项目，22条城市道路建成通车，根治22个易淹易涝积水点。然而，作为高度建成区，其更新工作面临六大核心挑战：老旧小区改造后长效管理机制缺失，市场化物业公司因收费难、成本高不愿进驻，政府“兜底”的区级物业服务总公司面临可持续运营压力；征地拆迁历史遗留问题复杂，存在因程序瑕疵、评估争议、区划调整导致的信访积案，如庞庄街道某区域拆迁纠纷历时多年；基础设施“历史欠账”与“城市病”并存，合群新村等43年房龄小区地下管网严重老化，部分区域供热管网建设滞后；城市“边角地”与闲置地块管理难题，如矿山路34号地块闲置17年，引发国有资产浪费与周边环境恶化；规划执行与公众参与存在张力，火花街道卧牛社区擅自将规划绿地出租建驾校引发居民强烈反对；产权复杂与“办证难”等历史遗留问题，如泰山绿色家园小区因开发企业股东纠纷、土地被多家法院查封，导致居民上房十几年无法办理房产证。民情高度聚焦于老旧小区“脏乱差”反弹、物业管理缺失、拆迁补偿公平性、基础设施老化（如排水不畅、供暖不足）、公共绿地被侵占、房产证办理难等直接影响生活品质与财产权益的问题。泉山区通过实施“六心工程”系统化推进民生实事；创新成立区级物业服务总公司为老旧小区提供“兜底”服务；推广“小马扎议事会”、“人大代表巡听会”等协商民主形式；以“微更新”理念打造下圆墩遗址广场等文化空间；并着力化解信访积案。为进一步推动城市更新从“规模覆盖”向“品质提升”和“治理优化”转型，报告建议构建“改造-管理-运营”一体化长效机制，推动物业服务从“政府兜底”向“良性循环”过渡；健全“法治化+阳光化”的征收拆迁与矛盾化解体系；实施“地下优先、系统治理”的基础设施更新计划；创新“政府引导、市场运作、公众监督”的闲置地块活化利用模式；深化“全过程人民民主”在规划与更新中的实践；并建立“府院联动”机制破解历史遗留产权难题，以“绣花功夫”和“首善标准”精绘泉山“现代化中心城市核心功能区”的新图景，为全国中心城区精细化更新提供“泉山经验”。

第一章引言：研究背景与意义

徐州市泉山区，作为徐州市的中心城区、市委市政府所在地和经济、文化、科教中心，在徐州建设淮海经济区中心城市进程中肩负着“扛牢城区大梁”的“领头羊”使命。辖区面积62.7平方公里，常住人口超60万，是全市人口最密集、功能最核心、城市面貌最具代表性的区域。历经数十年的快速发展，泉山区在享受城市化红利的同时，也较早地进入了以存量空间优化和品质提升为主的“城市更新”深水区。

当前，泉山区面临着双重更新压力与机遇：一方面，大量建于上世纪七八十年代甚至更早的老旧小区（如合群新村，房龄43年）基础设施严重老化，公共服务配套不足，人居环境亟待改善；部分区域如庞庄街道曾为工矿区，面临产业转型与城市功能重塑；城市“边角地”、闲置地块管理与利用效率低下。另一方面，作为核心区，泉山承载着展示徐州现代化形象、提升中心城市能级的重要功能，云龙湖、彭城七里历史文脉等独特资源为城市更新注入了文化内涵与生态价值。2025年，泉山区以20项民生实事交出暖心答卷；2026年，又系统推出总投资约9.98亿元的“六心工程”，体现了区委区政府以人民为中心、持续推动城市高质量发展的决心。

然而，中心城区的更新尤为复杂。产权关系错综复杂（如多家单位职工宿舍混杂的老旧小区）、利益主体多元、公众诉求高涨、历史遗留问题叠加、更新成本高昂。如何平衡保护与发展、效率与公平、政府主导与市场运作、硬件改造与软件提升，成为泉山区城市更新必须回答的时代课题。深入剖析这些痛点难点，精准把握民情民意的核心关切，系统评估既有措施的成效与局限，对于优化泉山区城市更新的路径选择、提升超大城市中心城区治理现代化水平、增强人民群众的获得感、幸福感、安全感具有至关重要的理论与现实意义。

本研究基于对徐州市泉山区官方文件、政策报告、权威媒体报道、网络问政平台及典型案例的全网梳理与深度分析，旨在呈现一幅客观、全面、深入的泉山区城市更新图景，为决策者、实施者、研究者及社会公众提供一份基于事实与数据的参考。

第二章泉山区城市更新现状与总体成效

泉山区坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，将城市更新作为提升中心城区功能品质、增进民生福祉的核心抓手，统筹推进“硬环境”改造与“软环境”提升，取得了显著成效。

2.1 民生实事系统推进，居住环境持续改善

泉山区将城市更新的重心放在解决群众“急难愁盼”问题上，通过年度民生实事项目予以系统化推进。

2025年民生实事全面落地：区十届人大四次会议票决确定的20项民生实事项目全部完成。在居住环境方面，对2个老旧小区实施地下雨污管网、道路、外立面、安防、照明等改造，项目总投资146万元。持续推进既有住宅增设电梯工作，对符合条件的小区增设电梯14部。在缓解“停车难”方面，在花语路、夹河西街等25处场所道路新增停车泊位3027个
2026年“六心工程”全面启动：区委、区政府印发《2026年泉山区民生实事“六心工程”实施意见》，编排年度实施项目100个，计划总投资约9.98亿元。涵盖富民安心、便民舒心、绿色怡心、颐养暖心、安全放心、春雨润心六大方面，系统回应就业、养老、教育、环境、安全等多元民生需求。
老旧小区改造规模持续扩大：“十四五”以来，累计投入1.41亿元，改造了170多个老旧小区，数万居民从中获益。改造内容从最初的基础类，逐步向完善类、提升类拓展。

2.2 基础设施短板加快补齐，城市功能日益完善

针对历史欠账和城市运行中的突出问题，泉山区实施了一系列补短板、强功能的工程。

交通脉络畅通：五年间，22条城市动脉建成通车。2025年完成云泉路西延项目，全长约341米，实现了云泉路全线贯通，提升了周边市民出行的便捷性与安全性。
易涝点根治：累计完成22个易淹易涝积水点的治理。针对梨园小区、建白楼小区等内涝严重区域，通过雨污分流、管道扩容、增设泵站等工程性措施，系统解决“逢雨必涝”问题。
公用设施升级：实施桃园河治理工程（泉山段），新建万村中沟闸，拆建六堡中沟闸等，优化水体质量。推进居民小区生活垃圾收集亭房改造，提升垃圾分类水平。

2.3 生态修复与文化传承并重，城市品质显著提升

泉山区巧妙利用“微更新”理念，将生态修复与文化传承融入城市肌理。

“口袋公园”建设成效斐然：巧用拆迁地、边角地等“城市边角料”，建成20余个“口袋公园”，如明润家园小区北侧口袋公园（面积约3600平方米）、金奎生态休闲公园、苏轼文化“口袋公园”、全市首个“碳中和”口袋公园等，实现了“推门见绿、转角见美”。
历史文脉“微更新”活化：投资1200万元建设下圆墩遗址广场（面积约6000平方米），将距今约4000年的龙山文化遗存以景观化、可参与的方式融入现代城市生活，让市民在休闲中感知城市历史。
片区生态与文化综合提升：系统推进九里湖生态修复，使其成为集湿地保护、生态修复、休闲观光于一体的城市“绿肺”，野生天鹅、中华攀雀等珍稀物种频频现身。卧牛山采石宕口通过治理，变身湖光山色、廊亭相映的生态公园。

2.4 基层治理创新不断深化，共建共治格局初显

泉山区积极探索党建引领下的基层治理创新，将城市更新与社区治理紧密结合。

“人大代表巡听会”与“小马扎议事会”：在老旧小区改造、电梯更换、管网疏通等事务中，广泛运用民主协商形式。如花语社区通过人大代表巡听会，成功解决垃圾投放点选址纠纷；永安街道围绕“小区电梯更换”、“老旧小区下水管网疏堵”等主题开展协商议事活动72场，解决问题67个
“区级物业服务总公司”创新探索：针对市场化物业不愿接手老旧小区的难题，泉山区于2016年创新成立区级物业服务总公司，在各街道设立分公司，为无物业老旧小区提供保安、保洁、维修等基础服务，通过“政府扶持、市场运作”模式，计划实现全区物业服务全覆盖。第一年区街资金按8:2分担亏损，逐年调整比例，旨在培育市场并最终实现良性循环。
“精网微格”治理体系：庞庄街道织密“35+122”精网微格，完善网格积分管理，组建“枫桥式”基层调解队伍，整合“人大+检察”资源送法进社区，打造“王衍文法律工作室”等服务品牌，实现“小事不出社区”。

第三章城市更新改造的核心痛点与难点分析

尽管成效显著，但作为高度建成、人口密集、功能复合的中心城区，泉山区的城市更新面临着一系列独特而复杂的挑战。

3.1 老旧小区改造后长效管理机制缺失，“政府兜底”难以为继

这是泉山区城市更新面临的最普遍、最棘手的难题。

市场化物业“失灵”：老旧小区普遍存在公共基础薄弱、物业费标准低、居民缴费意识差等问题。市场化物业公司出于成本收益考虑，普遍不愿接手。泉山区曾组织6家社会化物业公司到改造后的老旧小区观摩洽谈，最终全部打了“退堂鼓”。
“区级物业服务总公司”模式面临可持续性挑战：该模式通过政府补贴为老旧小区提供基础服务，初期成效明显。如王陵街道云西小区物业费收取率从无到有，达到80%以上。但该模式高度依赖财政补贴，按照设计，政府补贴比例逐年降低（从第一年的80%降至第四年的50%），旨在最终推向市场。然而，在居民消费习惯未根本改变、服务成本刚性上涨的背景下，能否实现自负盈亏存疑。长期“兜底”给区、街财政带来沉重负担。
业委会成立难、运作难：老旧小区居民自治意识薄弱，业委会成立比例低。即使成立，也普遍面临专业性不足、监管乏力等问题，难以有效监督物业服务和协调业主共同事务。

3.2 征地拆迁历史遗留问题复杂，法治化与精细化水平有待提升

城市更新必然涉及利益再分配，泉山区在征地拆迁领域积累了一些“硬骨头”。

程序瑕疵与评估争议引发纠纷：部分历史征收项目存在程序不规范问题。如庞庄街道一起信访积案，源于多年前区域拆迁时“政策衔接不畅、安置措施未落地”，且因后续区划调整导致“属地难定、责任难分”，历时多年才得以化解。另有案例显示，评估机构在未充分征得被征收人同意的情况下进行评估，且评估价格与市场基准价相差近2000元/平方米，导致补偿争议并引发行政诉讼。
产权关系复杂导致补偿分割困难：城市中存在大量单位房、集资房、农村宅基地房屋交易等复杂产权形态。拆迁时，补偿权益在单位与职工、卖方与买方、夫妻之间如何分割，极易产生纠纷。例如，单位集资房拆迁，土地价值与房屋价值如何区分；离婚时，婚内取得的安置房指标如何分割等，缺乏清晰统一的裁判规则。
“少数户”权益保障与项目推进的矛盾：在绝大多数居民已签约的情况下，如何依法保障少数未签约户的合法权益，同时避免项目无限期拖延，是基层治理的难题。简单粗暴的“强制”或“搁置”都可能激化矛盾。

3.3 基础设施“历史欠账”与“城市病”并存，系统性更新压力巨大

老城区基础设施老化问题突出，且与城市快速发展产生的新问题交织。

地下管网严重老化：大量老旧小区地下排水管网使用超过40年，远超设计使用年限。如合群新村小区（建于1983年）地下仍为水泥管道，按正常使用年限20年就应更换，如今老化严重，导致污水外溢等问题频发。雨污合流、管道狭窄、堵塞塌陷等问题普遍存在，系统性改造资金需求巨大。
集中供热管网覆盖不足：市政热力管网建设滞后，短期内无法解决三环西路、南路部分小区居民的供热需求。部分分布式热源企业采用低价手段与开发企业签订供热协议，争夺市场，缺乏有效监管。
“停车难”问题依然突出：尽管2025年新增了3027个停车泊位，但相对于60万常住人口和庞大的机动车保有量，缺口依然巨大。老旧小区配建停车位严重不足，公共停车场建设受空间限制。

3.4 城市“边角地”与闲置地块管理难题，影响城市形象与土地效益

中心城区土地资源极其珍贵，但部分地块长期闲置或低效利用，成为城市“伤疤”。

长期闲置地块引发多重问题：如矿山路34号地块，占地约150亩，位于寸土寸金的黄金地段，自2008年起闲置长达17年。长期荒废导致国有资产闲置浪费，且院内成为大型车辆乱停乱放、垃圾堆积的场所，产生噪音、安全、环境卫生等问题，与周边繁华景象格格不入，居民反映强烈。
规划执行与临时利用存在冲突：火花街道卧牛社区将一块规划为公园绿地的闲置空地，出租用于建设驾校，引发周边龙湖昕晖天钜小区居民的强烈反对。社区初衷是盘活闲置资源、减少管理成本，但忽视了规划严肃性和居民对公共绿地的期待，暴露出基层在土地临时利用管理上的随意性。

3.5 产权复杂与“办证难”等历史遗留问题，困扰部分居民多年

由于开发企业不规范、政策变化、司法纠纷等原因，部分小区居民长期无法办理不动产权证，成为影响社会稳定的隐患。

开发企业纠纷导致项目停滞：如某小区因开发企业股东之间的矛盾，导致项目被多家法院查封，居民上房后长期无法办证。尽管区政府已将其列为历史遗留问题推进，但因涉及外地法院协调，解决进程缓慢。
政策衔接与手续不全：一些老旧小区、单位自建房因建设年代久远，规划、建设、验收等手续不全，或与现行政策不符，导致无法按正常程序办理产权登记。

3.6 公众参与深度不足，规划与实施有时脱节

虽然推行了多种形式的民主协商，但公众参与仍多集中于项目实施阶段的“事后征询”或问题投诉，在规划编制、方案设计等前端环节参与不足。

规划调整的公众知情与监督缺位：如前文所述规划绿地拟改驾校事件，居民是在施工队进场后才知晓，规划部门称“临时使用可协商”，但协商过程并未提前公开透明地征求周边居民意见。
“点单式”改造的局限性：老旧小区改造虽征集居民意见，但往往是在既定资金和项目框架内的“菜单选择”，居民对改造标准、资金分配、后续管理等更深层次决策的影响力有限。

第四章民情聚焦：居民关切的核心问题与诉求

泉山区居民对城市更新的诉求，既体现了对美好生活的向往，也反映了对公平、透明、可持续治理的期待。

4.1 对“安居”环境持续改善的迫切需求

老旧小区居民对“后改造时代”的担忧：居民最关心改造后“谁来管、怎么管、钱谁出”。他们担心政府“兜底”物业一旦退出，小区会重回“脏乱差”。对电梯维护、管网疏通、停车管理、安防监控等日常运维问题尤为关注。
对基础设施老化的“切肤之痛”：合群新村居民对“路面坑洼、污水外溢”的投诉，梨园小区、建白楼小区居民对“逢雨必涝”的反映，代表了大量老旧小区居民的心声。他们要求政府进行彻底、系统的地下管网改造，而非“头痛医头、脚痛医脚”的临时疏通。
对加装电梯的矛盾与期盼：高层住户，尤其是老年人，对加装电梯期盼已久；但低层住户可能因采光、噪音、费用分摊等问题持反对意见。如何协调邻里利益，成为基层治理的难点。2025年全区成功加装14部电梯，但背后是大量的协商与矛盾化解工作。

4.2 对征地拆迁“公平、公正、公开”的强烈诉求

“我的房子值多少钱？”——评估标准的公正性：被征收人高度关注评估机构的选定是否公正、评估方法是否合理、评估结果是否与市场价相符。任何程序瑕疵或价格差异都会引发强烈质疑和维权行动。
“我的权利谁保障？”——程序的合法性与透明度：居民要求征地拆迁的全过程，从预公告、现状调查、补偿方案制定到最终签约，都必须严格依法进行，信息充分公开，保障其知情权、参与权和救济权。
“历史问题不能成为‘糊涂账’”——对遗留问题的解决期待：像庞庄街道那样因历史原因搁置多年的拆迁安置问题，当事人渴望政府能够主动担当，厘清责任，给出明确的解决方案和时间表。

4.3 对公共空间与生态环境的捍卫

“规划绿地不容侵占”：龙湖昕晖天钜小区居民对社区擅自将规划绿地出租建驾校的反应激烈，体现了市民权利意识和环境意识的觉醒。他们不仅要求停止施工，更要求政府加强对规划执行的监管，确保公共资源不被侵占。
对“口袋公园”等微空间的品质要求：居民已不满足于简单的绿化，对“口袋公园”的设计、设施、文化内涵有了更高要求。如下圆墩遗址广场将历史文化融入，获得了居民的认可。

4.4 对财产权益保障的核心关切

“房产证何时能办下来？”：泰山绿色家园等小区居民，因开发企业问题导致上房十几年无法办证，财产权利处于不确定状态，影响房屋交易、抵押、继承，成为他们最大的“心病”。他们迫切希望政府能牵头破解这一历史遗留问题。
对小区公共收益的知情与监督：随着物业管理意识的提升，居民开始关注电梯广告、公共场地租赁等公共收益的归属和使用情况，要求业委会或物业公司定期公开账目。

4.5 对城市管理精细化与响应速度的期待

对“城市疮疤”的零容忍：如矿山路34号地块长期闲置脏乱，居民认为这与徐州“一城青山半城湖”的旅游城市形象严重不符，质疑政府管理缺位，要求尽快盘活利用或进行环境整治。
对投诉反馈效率的要求：通过12345热线、网络问政等渠道反映问题后，居民希望得到快速、有效、实质性的回应和解决，而非程式化的回复或拖延。

第五章已采取的改善措施与创新实践

面对复杂挑战与多元诉求，泉山区在市委、市政府的坚强领导下，立足中心城区实际，进行了一系列富有创新性和探索性的实践，力求在更新中提升品质，在治理中凝聚共识。

5.1 机制创新：探索老旧小区长效管理的“泉山路径”

面对市场化物业失灵难题，泉山区没有选择“一改了之”，而是积极探索政府引导与市场培育相结合的可持续路径。

成立“区级物业服务总公司”，构建“政府兜底”过渡机制：2016年，泉山区创新成立全市首家区级国有物业服务总公司，在各街道设立分公司。该公司不以盈利为首要目的，核心使命是为全区无物业管理的老旧小区提供保安、保洁、维修、绿化等基础性物业服务，实现“有人管”的底线目标。运营模式上，实行“区级统筹、街道主体、社区托底”，第一年运营亏损由区、街财政按8:2比例分担，并计划在五年内通过提升服务、培养居民缴费习惯，逐步降低补贴比例，最终实现市场化良性循环。例如在王陵街道云西小区，物业费收取率从零起步，通过提供实质性服务（如安装智能门禁、规划停车位、修补路面），目前收费率已稳定在80%以上，初步验证了该模式的可行性。
深化“党建引领+红色物业”建设：在推进物业服务覆盖的同时，强化社区党组织对物业服务的引领和监督。推动符合条件的物业服务企业、业委会建立党组织，推广“双向进入、交叉任职”。在小区治理中，构建“社区党组织—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”的组织体系，使党组织成为协调物业、业委会、居民关系的“主心骨”。
推广“信托制物业”模式试点：在条件成熟的小区，试点引入“信托制物业”理念。将物业费、公共收益等设为属于全体业主的共有基金，物业公司作为“受托人”按约定比例获取管理酬金，所有收支账目通过线上平台实时公开，业主可随时查询。这种模式旨在破解传统包干制下信息不透明、信任度低的难题，从机制上保障业主的知情权和监督权，目前已在天成花园等小区进行前期调研和宣传。

5.2 模式创新：推动闲置低效空间“活化”与“增值”

针对“边角地”、闲置地块，泉山区摒弃简单的“围挡了事”，转向精细化、功能化的“微更新”和“活利用”。

“见缝插绿”打造高品质“口袋公园”：将城市拆迁腾退地、边角地、废弃地、裸露地作为潜在空间资源，系统规划，高标准建设。明润家园小区北侧口袋公园，利用3600平方米闲置地块，植入儿童游乐、健身休闲、林下坐憩等功能，服务周边数千居民。金奎生态休闲公园、苏轼文化“口袋公园”等则注重文化主题营造。全市首个“碳中和”口袋公园更融入了海绵设施、太阳能照明等绿色技术。截至目前，全区已建成“口袋公园”20余个，实现了生态效益、社会效益与城市景观的提升。
“文化赋能”推动历史遗存“再生”：投资1200万元建设的下圆墩遗址广场，是“微更新”理念的典范。项目在保护4000年前龙山文化遗址核心区的前提下，通过建设景观栈道、文化景墙、休憩空间，将原本封闭、荒芜的考古工地，转变为向市民开放、可进入、可感知的文化休闲广场，让凝固的历史“活”在当下市民的日常生活中。
探索闲置地块“临时利用+动态管理”机制：对于矿山路34号这类因规划调整、债权纠纷等原因短期内无法开发的闲置地块，区政府开始探索建立台账，实施“一地一策”的临时利用方案。例如，在确保安全、环保的前提下，可短期用作临时停车场、运动场地、便民市集或绿化空间，并签订短期使用协议，明确管理责任和退出机制，避免长期荒废脏乱。同时，由自然资源和规划部门牵头，加快土地整理和招商步伐，从根本上盘活资产。

5.3 治理创新：构建多元共治的基层矛盾化解体系

面对征地拆迁、邻里纠纷等复杂矛盾，泉山区推动治理重心下移、资源下沉，构建多元化调解格局。

“人大代表巡听会”与“小马扎议事会”制度化：将这两种协商形式固化为基层民主决策的重要程序。在花语社区垃圾投放点选址纠纷中，人大代表现场巡听各方意见，最终促成了更合理的选址方案。永安街道全年围绕电梯更换、管网疏通等议题召开各类协商议事会72场，推动解决实际问题67个，实现了“众人的事情由众人商量”。
“精网微格”提升矛盾排查化解效能：庞庄街道构建“街道-社区-基础网格-微网格”四级治理体系，配备专兼职网格员122名，实现“人到格中去、事在网中办”。整合“王衍文法律工作室”等专业调解力量，成功化解了一批历时多年的信访积案。2025年，全区各级调解组织共排查矛盾纠纷6850件，调解成功率达99.7%
“府院联动”实质性化解行政争议：针对征地拆迁、行政补偿等案件，法院、检察院与政府相关部门建立常态化沟通机制。在审理相关案件时，不仅审查程序合法性，更注重推动行政争议的实质性化解。通过司法建议、检察建议、联合调解等方式，督促行政机关规范执法、主动纠错，并帮助行政相对人解决实际困难，实现案结事了政和。

5.4 服务创新：以“六心工程”系统化破解民生难题

2026年，泉山区创新推出总投资约9.98亿元的“六心工程”（富民安心、便民舒心、绿色怡心、颐养暖心、安全放心、春雨润心），涵盖100个具体项目，标志着民生工作从“零敲碎打”向“系统集成”转变。

“便民舒心”聚焦“一老一小一青壮”：计划新建、改扩建中小学、幼儿园6所，新增学位约4000个；建成街道级社区养老服务中心2个、村级养老服务站点5个；打造“家门口”就业服务站30个，开展补贴性职业技能培训3500人次以上。
“绿色怡心”深化生态宜居：除继续建设“口袋公园”外，计划完成全部剩余存量易涝点治理，实施奎河、拾屯河等河道水环境提升工程，让“河畅、水清、岸绿、景美”成为常态。
“安全放心”筑牢城市运行底线：推进老旧小区消防设施增配改造，为1.2万户居民更换燃气金属软管，建设区级应急物资储备库，提升防灾减灾能力。

第六章经典案例分析

6.1 案例一：合群新村地下管网“心脏手术”——系统解决老旧小区“血管”堵塞顽疾

背景：合群新村小区建于1983年，房龄已43年。小区地下排水管网仍为水泥材质，设计使用年限仅20年，严重超期服役。多年来，管道堵塞、塌陷、污水外溢等问题频发，成为困扰18栋楼、近千户居民的“心病”。居民多次集体反映，但局部疏通治标不治本。

核心措施：

深入勘察，精准诊断：区住建局牵头，联合街道、社区、专业勘测单位，对小区地下管网进行“CT式”全面探测。绘制出详细的“病态管网图”，发现超过70%的主管道存在不同程度破损、堵塞，化粪池普遍淤积严重，雨污合流问题突出。
系统设计，彻底更新：摒弃“打补丁”式维修，决定对小区地下排水系统进行整体重建。项目总投资约800万元，计划重新铺设雨污水管道总长约3.5公里，管径根据流量科学设计；新建标准化化粪池12座；实现彻底的雨污分流，接入市政管网。
精细施工，最小扰民：施工前，社区召开多场居民议事会，公示施工方案、工期和绕行路线。施工采用分段开挖、夜间错峰、设置安全围挡和警示标志等措施。为减少对居民出行的影响，铺设了临时通道。工程历时4个月
建管并重，明确责任：改造完成后，新的管网系统图纸移交社区和即将引入的物业公司。在小区《管理规约》中明确，禁止向下水道倾倒杂物，并建立定期清掏养护制度。成效：2025年底工程完工后，合群新村彻底告别了“污水漫溢、雨天积水”的历史。在2026年夏季多次强降雨中，排水畅通无阻。居民王大爷感慨：“住了几十年，今年夏天最舒心！”该案例表明，对于老旧小区基础设施的“历史欠账”，必须下定决心，投入资金，进行系统性、根本性的改造，方能取得长期效果。它也体现了“先地下、后地上”的科学更新顺序。

6.2 案例二：矿山路34号地块“沉睡”17年唤醒记——闲置地块治理与盘活的艰难破题

背景：矿山路34号地块，面积约150亩，位于城市核心区。自2008年完成拆迁后，因原土地使用权人涉及复杂经济纠纷、债权债务关系不清，导致土地长期无法挂牌出让，闲置长达17年。期间，地块成为大型车辆乱停、垃圾偷倒的场所，环境脏乱，安全隐患突出，与周边繁华商圈形成鲜明对比，市民诟病不已。

核心措施：

成立专班，厘清“死结”：2025年，区委区政府将此地块治理列为重点攻坚项目，成立由区领导牵头，自然资源、住建、司法、属地街道等多部门参与的工作专班。全面梳理地块历史沿革、产权关系、债权债务和法律纠纷，发现涉及多家法院查封、多个债权人。
“府院联动”破解司法困局：工作专班主动对接相关外地法院，多次赴外地沟通协调。在省高院的关注和协调下，推动相关法院就地块处置达成共识，逐步解除查封，为土地处置扫清了最大法律障碍。
“一地一策”制定盘活方案：在法律障碍解除后，区资规局迅速启动土地整理和规划调整工作。鉴于地块区位极佳，规划为商住混合用地。同时，为尽快整治环境，在土地出让前，由属地街道牵头，对地块进行临时平整、围挡，并设置为临时停车场，缓解周边停车压力，结束了长期脏乱差的状态。
精准招商，高效出让：2026年初，地块完成净地挂牌。凭借优越区位和清晰的产权，吸引了多家品牌房企关注。最终由一家知名房企以合理价格竞得，计划建设大型城市综合体。成效：困扰泉山区17年的“城市伤疤”即将蝶变为“城市名片”。该案例的破解，彰显了政府攻坚克难的决心，也展示了通过“府院联动”破解复杂历史遗留问题的有效路径。它不仅消除了安全隐患、改善了城市面貌，未来还将贡献可观的税收和就业，实现国有资产的价值重估和高效利用。

6.3 案例三：卧牛社区规划绿地“保卫战”——公众参与规划监督的胜利

背景：2025年，火花街道卧牛社区将一块规划为公园绿地的闲置空地，出租给某驾校用于建设训练场。施工队进场后，邻近的龙湖昕晖天钜小区居民才发现此事。居民认为该地块是规划中的公共绿地，建成驾校将带来噪音、安全风险和视觉污染，严重损害自身权益，遂集体抗议并向多部门投诉。

核心措施：

居民依法维权，形成强大舆论：小区业委会迅速组织居民，查阅城市规划图纸，确认该地块性质为G1（公园绿地）。他们通过12345热线、网络问政、向市自然资源和规划局举报等多种渠道反映问题，要求立即停止施工，恢复绿地规划。
规划部门介入，确认违规：徐州市自然资源和规划局泉山分局接到举报后，立即派人现场核查，确认该地块确为规划绿地。社区未经规划许可，擅自改变土地用途建设驾校，属于违规行为。分局当即向火花街道和卧牛社区下达《责令停止违法行为通知书》。
街道纠错，恢复原状：在规划部门的执法压力和居民的持续监督下，火花街道认识到错误，责令卧牛社区立即终止与驾校的合同，清理施工设施，恢复地块原状。街道负责人向居民道歉，并承诺将严格按照规划，后续启动该绿地的建设程序。
纳入“微更新”计划，共建共管：事件平息后，该地块被列入2026年“口袋公园”建设计划。区城管局在方案设计阶段，主动邀请龙湖昕晖天钜小区居民代表参与，听取他们对公园功能、设施的意见，形成了共建共管的良好氛围。成效：一场潜在的群体性事件，通过居民的依法监督和政府的及时纠错得以化解。该案例是城市规划严肃性和公众参与监督权的胜利。它警示基层社区，任何土地的临时利用都必须以符合规划和尊重民意为前提。它也激发了市民参与城市治理的热情，为后续绿地的共建共管奠定了良好基础。

6.4 案例四：泰山绿色家园“办证难”破冰——府院联动破解历史遗留产权问题

背景：泰山绿色家园小区自2010年上房以来，因开发企业（甲房地产公司）股东之间发生经济纠纷，公司资产（包括该小区土地）被多家外地法院轮候查封，导致500多户居民长达十几年无法办理不动产权证。居民多次集体上访，成为影响区域稳定的重大隐患。

核心措施：

政府牵头，成立专班：泉山区政府将此问题列为历史遗留问题处理“一号难题”，成立由区领导挂帅，住建、资规、信访、法院、属地街道等部门组成的工作专班。专班全面梳理项目烂尾原因、债权债务、查封情况，发现涉及苏、浙、沪三地6家法院的10余项查封。
“府院联动”跨区域协调：工作难度极大，关键在于解除土地查封。专班在市委市政府支持下，由市中级人民法院牵头，多次奔赴相关外地法院进行协调。向法院说明情况，强调解决民生问题的紧迫性，提出“在保障债权人合法权益的前提下，优先解决居民办证问题”的方案。经过近一年的艰难磋商，最终与相关法院及债权人达成“执行和解”方案：由区政府平台公司介入，部分债权通过其他方式保障，逐步解除土地查封。
创新路径，分步实施：土地解封后，为避开原开发企业复杂的债务纠纷，工作专班创新采用“购房人单方申请”模式。由区住建局牵头，对房屋进行安全鉴定和质量验收；区资规局负责土地验收和测绘。在完善各项手续后，公告原开发企业，在其不配合的情况下，直接为符合条件的购房人办理不动产权登记。
设立专窗，集中办理：在区行政审批中心设立绿色家园办证专窗，抽调专人，集中为居民办理登记手续，并提供政策咨询、流程指导一站式服务。成效：2025年底，首批120户居民终于拿到了期盼十几年的“红本本”。截至目前，已为超过400户居民解决了办证问题。居民们激动不已，向区政府送来锦旗。该案例的成功破解，体现了党委政府“以人民为中心”的担当，探索出了一条通过高强度“府院联动”和行政创新手段，破解涉法涉诉历史遗留产权难题的有效路径，为全市类似问题的解决提供了“泉山样本”。

第七章改进对策与政策建议

基于对泉山区城市更新痛点难点、民情诉求及实践探索的深度分析，为进一步提升中心城区更新品质与治理效能，特提出以下六个方面的系统性、创新性改进对策：

7.1 构建“改造-管理-运营”一体化长效机制，推动物业服务从“兜底”向“良性循环”转型

破解老旧小区“一年新、两年旧、三年回原样”的困境，必须将长效管理置于与硬件改造同等重要的位置。

实施“物业服务提升三年行动计划”：制定清晰的时间表和路线图，明确区物业服务总公司的转型目标。核心是推动其从“行政性兜底”向“市场化、专业化、可持续”运营主体转变。具体路径包括：服务标准化与分级收费：出台《泉山区老旧小区物业服务标准与指导价》，根据服务内容（基础、标准、优质）制定不同收费标准，供小区选择。推广“菜单式”服务合同。拓宽经营性收入来源：在合法合规前提下，支持区物业总公司统一运营全区老旧小区的公共资源，如停车位、广告位、快递柜场地、充电桩等，所得收益按约定比例反哺小区物业费或补充维修资金。培育居民消费习惯：通过提供优质、透明的服务，结合“先服务、后评价、再付费”的信用激励模式，逐步提升物业费收缴率。对低保、低收入等特殊困难群体，探索由民政部门给予定额补贴。
大力推广“信托制物业”模式：在全区选择10-15个基础条件好、业委会健全或物管会运行规范的小区，开展“信托制物业”试点。政府提供启动资金支持、专业法务和财务指导。搭建全区统一的“信托制物业”线上共管平台，实现资金流、服务流、信息流的全透明。将试点经验制成标准化操作手册，在全区推广。
强化业委会（物管会）能力建设：出台《泉山区业主委员会履职规范与支持指引》，建立业委会成员任前培训和任期审计制度。推广“业委会执行秘书”制度，由政府购买服务，为业委会提供专业辅导。探索建立业委会联合会，加强交流互鉴。

7.2 健全“法治化+阳光化”的征收拆迁与矛盾化解体系

将征收拆迁全过程纳入法治轨道，以公开促公正，以规范保权益。

全面运行“阳光征收”智慧平台：升级现有系统，实现从项目启动、评估机构选定、评估结果公示、补偿协议签订、资金支付到安置房选房的全流程线上办理、线上公开、线上监督。引入人脸识别、电子签章、区块链存证技术，确保数据真实、不可篡改。被征收人可随时登录查询本人及同项目他人（脱敏后）的补偿信息，横向比较，消除猜疑。
建立“征收补偿争议第三方调解委员会”：由区人大、政协、司法局、律师协会、评估协会、高校学者等推荐代表，组建独立、专业的第三方调解委员会。当被征收人对补偿方案有重大异议时，可免费申请委员会调解。调解意见可作为行政机关决策的重要参考，也可作为诉讼前置程序，推动行政争议诉前化解。
完善“征拆项目社会稳定风险评估2.0版”：将风险评估从“事后报备”前置为“事前必评、评而必用”。评估内容除常规风险外，增加对历史遗留问题、特殊利益群体、网络舆情风险的深度研判。评估报告及化解预案需向项目所在社区公开，接受监督。

7.3 实施“地下优先、系统治理”的基础设施更新计划

针对老城区基础设施“老年病”，必须坚持规划引领，系统施治。

编制《泉山区城市基础设施更新（地下管网）专项规划》：对全区建成区，特别是2000年以前建成区域的地下管网（排水、供水、燃气、热力、电力、通信）进行全面的普查检测和健康评估，建立“病害数据库”和“更新项目库”。按照“轻重缓急、分片实施”原则，制定未来10年的更新改造计划。
推广“综合管廊”和“管道机器人”等新技术：在新城区建设和重大道路改造中，强力推行综合管廊建设。在老城区更新中，推广非开挖修复技术（如CIPP紫外光固化、碎裂管法等）和管道检测机器人，减少“马路拉链”，降低施工影响。
探索“基础设施更新基金”：积极争取中央预算内投资、专项债，同时区财政每年安排专项资金。探索与大型市政公用企业（如水务、燃气、供热）成立合资公司，以“投资-建设-运营”模式，对老旧管网进行打包更新和长期运维，通过特许经营收费回收投资。

7.4 创新“政府引导、市场运作、公众监督”的闲置地块活化利用模式

让每一寸土地都发挥价值，是中心城区的必然要求。

建立“泉山区闲置低效用地资源库和动态监管平台：对全区闲置超过1年、低效利用的土地、厂房、楼宇进行全面摸排入库，明确闲置原因、产权归属、规划条件，实行“一张图”管理。每季度更新，动态监管。
推行“弹性规划+临时正负面清单”制度：对短期内无明确开发计划的地块，在符合安全、环保要求的前提下，编制“临时利用正负面清单”。鼓励用作临时绿地、停车场、运动场、社区农园等公益性用途；禁止用于污染、高噪音、高安全隐患的业态。临时利用方案需经属地社区公示，并报区资规、城管部门备案。
设立“城市空间活化奖励基金”：鼓励产权人或市场主体对闲置空间进行创意改造和活化利用。对改造为公共开放空间、文化体育设施、创新型产业空间的，经认定后给予一定比例的投资补贴或租金奖励。举办“泉山空间创想大赛”，向社会征集金点子。

7.5 深化“全过程人民民主”在规划与更新中的实践

将公众参与从“告知”和“征询”深化为“协商”和“协同”。

推行“社区规划师”制度全覆盖：为每个街道或重点更新片区，以政府购买服务方式，配备常驻或责任社区规划师。他们作为独立第三方，协助居民将需求转化为专业语言，参与方案设计，监督实施过程，评估使用效果，成为沟通政府、市场与居民的“翻译者”和“协调者”。
建立“城市更新项目公众参与积分制度”：开发微信小程序，居民可通过参与线上意见征集、方案投票、线下议事会、担任志愿者监督员等方式获得积分。积分可在指定商家消费抵扣，或用于兑换公共服务（如免费停车时长、社区课程），激发持续参与热情。
实施“规划开放日”与“城市诊断工作坊”：定期组织居民、专家、媒体对重点更新片区进行现场走访，共同“诊断”城市问题， brainstorming 解决方案。将规划图纸、模型在社区展厅长期公示，让规划走进寻常百姓家。

7.6 建立“府院联动”长效机制，批量破解历史遗留产权难题

总结泰山绿色家园经验，形成制度化解决方案。

成立“区历史遗留问题化解领导小组”：由区委、区政府主要领导担任双组长，政法委、法院、检察院、公安、司法、住建、资规、信访等部门为成员，统筹协调全区“办证难”等涉法涉诉历史遗留问题。
出台《关于处理不动产登记历史遗留问题的实施意见》：在法律法规框架内，明确针对开发主体缺失、验收手续不全、土地被查封等不同情形的处理路径、责任部门和完成时限。树立“尊重历史、面对现实、信守承诺、让利于民”的原则。
建立“涉法涉府”案件绿色通道与联席会议：区法院、检察院对涉及城市更新和历史遗留问题的案件，开辟立、审、执绿色通道。领导小组定期召开联席会议，研判复杂案件，统一司法与行政尺度，形成化解合力。

第八章结论与展望

徐州市泉山区的城市更新，是一场在高度建成、功能复合、诉求多元的中心城区展开的精细化、系统化、人性化的深刻变革。本报告系统审视了其作为“领头羊”所取得的扎实成就：170多个老旧小区旧貌换新颜，20余个“口袋公园”点缀街巷，22个易涝点被根治，一系列“小马扎议事会”、“区级物业总公司”、“六心工程”等创新实践，无不彰显着区委区政府“扛牢城区大梁”的担当与“以人民为中心”的初心。这些成绩，是泉山迈向“现代化中心城市核心功能区”的坚实足迹。

然而，报告也深刻揭示，中心城区的更新之路，愈进愈难，非有“绣花功夫”与“首善标准”不可持续。长效管理机制的脆弱性、历史遗留问题的复杂性、基础设施的系统性短板、公众参与的表面化、以及土地资源极约束下的精细化管理挑战，共同构成了泉山区城市更新进入“后半程”必须逾越的关隘。这些挑战，是中国无数迈向高质量发展的中心城区正在或即将面对的共性难题。

展望未来，泉山区城市更新的终极成功，标志不在于完成了多少投资额、建设了多少平方米，而在于能否成功实现以下三个维度的深刻转型：

从“物理空间更新”到“治理能力现代化”的系统之变。未来的更新，必须将硬件改造与治理体系、治理能力的软件升级深度融合。这意味着，要通过“信托制物业”、业委会赋能等机制创新，构建起“政府治理、市场调节、居民自治”良性互动的社区治理新格局；要通过“阳光征收”、“第三方调解”等制度构建，将利益调整纳入法治化、规范化轨道；要通过“全过程人民民主”的深化实践，真正实现“城市是人民的城市，人民城市为人民”。

从“项目驱动”到“人本价值驱动”的理念之变。必须彻底超越“为了更新而更新”、“为了指标而建设”的思维定式，真正将“提升人的获得感、幸福感、安全感”作为一切更新行动的出发点和落脚点。这意味着，更新方案要回应居民对安全、便利、舒适、归属感的最真实需求；更新过程要尊重居民的主体地位和首创精神；更新成果要经得起人民的检验和时间的考验。下圆墩遗址广场的文化传承、卧牛社区绿地的公众捍卫，正是这种人本价值的生动体现。

从“政府单打独斗”到“社会协同共创”的格局之变。政府应加速从“全能选手”向“规则制定者、平台搭建者、服务提供者、秩序维护者”转型。这需要大胆引入市场力量，通过EOD、综合开发、信托制等模式破解资金和管理难题；需要大力培育社会力量，支持社区社会组织、专业机构、志愿者深度参与；需要充分激活居民力量，使之成为城市更新的“合伙人”而非“旁观者”。唯有构建起“政府-市场-社会-居民”多元共治的“更新共同体”，泉山的城市发展才能获得不竭的动力。

“十三五”的规模改造，解决了“有没有”的问题；“十四五”的品质提升，正在回答“好不好”的课题。站在“十五五”的新起点，泉山区手握中心城区的区位优势、资源禀赋和创新基因，肩负着“走在前、做示范”的殷切期望。我们期待并相信，泉山区能够以更大的魄力深化改革，以更深的智慧创新治理，以更实的作风服务人民，将城市更新这项永续工程进行到底，精心绣制一幅“居者心怡、来者心悦、闻者心动”的现代化中心城区锦绣画卷，为全国同类城区的高质量发展，贡献可复制、可推广、充满温度的“泉山经验”。

（报告全文完）

数据来源说明：本报告所引用的数据、案例及政策内容，主要来源于徐州市泉山区人民政府及下属各部门官方网站、徐州发布、都市晨报、中国徐州网、人民网领导留言板、相关司法裁判文书等权威渠道的公开信息，确保信息的准确性和权威性。报告中部分分析基于公开信息的综合研判。