来源：市场资讯
（来源：中国银河证券新发展研究院）
【报告导读】
1. 《办法》将地方碳考核纳入党政责任体系，地方推进绿色低碳转型的约束强度进一步提升。
2. 《办法》以“5+9”指标体系和差异化目标分解方式，构建地方碳达峰碳中和年度考核框架。
3. 《办法》对“两高”项目、能源结构、碳市场和数据质量形成更明确的制度约束。
4. 与能耗双控相比，《办法》将碳排放双控要求进一步落实到地方年度评价考核，制度变化主要体现在管理对象、指标安排、项目约束和考核运用四个层面。
5. 《办法》将推动地方产业规划、项目准入、能源结构调整、碳市场履约和企业碳管理要求进一步强化。
核心观点
事件：近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》）。《办法》适用于“自2026年度起”对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务、加快经济社会发展全面绿色转型进展情况开展评价考核，地方“双碳”工作由政策部署进一步进入年度化、制度化、责任化考核阶段。
《办法》将地方碳考核纳入党政责任体系，地方推进绿色低碳转型的约束强度进一步提升。《办法》提出，评价考核工作“由中央组织部统筹指导，由国家发展改革委会同有关部门实施”，并实行“党政同责、一岗双责”；评价考核结果作为省级地区党委和政府领导班子及有关领导干部“综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考”。地方“双碳”工作由部门专项任务进一步转向地方党委和政府共同履责事项。
《办法》以“5+9”指标体系和差异化目标分解方式，构建地方碳达峰碳中和年度考核框架。控制指标包括“碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比”；支撑指标覆盖节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易和森林蓄积量等领域。同时，《办法》要求各省制定省级碳达峰行动方案，按照国家层面目标确定五年目标和分年度目标，并经衔接审核后作为考核依据，体现对地区差异和落实可操作性的兼顾。
《办法》对“两高”项目、能源结构、碳市场和数据质量形成更明确的制度约束。《办法》要求督促地方落实新建、改建、扩建“两高”工业项目实施“碳排放等量或者减量置换”等要求，并要求“坚决遏制‘两高’项目盲目上马”；同时提出“力争年度新增清洁能源电量逐步覆盖全社会新增用电量”，并要求“积极发挥碳市场等各类市场化减排机制的作用”。碳排放空间、清洁能源供给、碳市场履约和碳数据质量将成为地方治理与企业经营的重要约束。
与能耗双控相比，《办法》将碳排放双控要求进一步落实到地方年度评价考核，制度变化主要体现在管理对象、指标安排、项目约束和考核运用四个层面。管理对象由能源消费约束延伸至碳排放约束，评价对象由省级人民政府扩展至省级地区党委和政府；指标安排由能耗强度和能源消费总量，扩展为碳排放、化石能源消费和非化石能源消费等指标组合；项目管理由节能审查和用能管理，延伸至碳排放评价和碳排放置换；考核机制由能耗双控目标责任考核，进一步转向碳达峰碳中和年度评价考核。
《办法》将推动地方产业规划、项目准入、能源结构调整、碳市场履约和企业碳管理要求进一步强化。对于地方政府而言，后续经济增长、产业布局和项目建设需要更加主动嵌入碳排放目标约束；对于企业而言，碳排放核算、节能降碳改造和碳市场履约的重要性将继续上升。对于资本市场而言，绿色低碳转型将进一步体现为地方治理约束、行业扩张条件和企业合规成本的变化。
风险提示：政策实施不及预期的风险；政策理解不到位的风险。
正文
一、《办法》几大关注点
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》），标志着碳达峰碳中和目标由宏观政策部署进一步进入年度化、制度化和责任化考核阶段。《办法》明确，其制定目的在于“发挥碳达峰碳中和的战略牵引作用，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系”，适用于“自2026年度起”对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务、加快经济社会发展全面绿色转型进展情况开展评价考核。由此看，《办法》的核心并不只是增加一套指标，而是将碳排放双控要求嵌入地方党委和政府责任体系，使“双碳”目标从中长期战略安排进一步转化为地方年度治理约束。
从考核对象看，《办法》强化了地方党委和政府的共同责任。《办法》提出，评价考核工作“由中央组织部统筹指导，由国家发展改革委会同有关部门实施”，并实行“党政同责、一岗双责”，正式将碳排放双控要求纳入党内法规体系。这一安排意味着，碳达峰碳中和不再仅是发展改革、生态环境、能源等部门的专项工作，而是纳入地方党政综合治理和领导干部履责评价之中。尤其是《办法》明确“评价考核结果将作为省级地区党委和政府领导班子及有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考”，地方推进绿色低碳转型的激励约束将进一步增强。
从指标体系看，《办法》采用“控制指标+支撑指标”的双层结构，兼顾目标约束与过程支撑。其中，控制指标包括“碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比”，均直接对应2030年前碳达峰及相关目标；支撑指标则覆盖节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易、森林蓄积量等领域，突出重点部门和关键环节对“双碳”目标的支撑作用。国家发展改革委负责同志在答记者问中指出，“5+9”的指标体系“既突出重点、又覆盖全面，既立足当下、又着眼长远”。其政策意义在于控制指标负责锁定碳达峰方向，支撑指标负责约束地方在能源、产业、建筑、交通、公共机构和碳市场等具体领域形成可执行的减排路径。
从目标分解方式看，《办法》强调差异化和可操作性，避免简单“一刀切”。《办法》要求“‘十五五’时期各省制定省级碳达峰行动方案，按照国家层面目标确定本地区各项指标的五年目标和分年度目标”，并“经国家发展改革委会同有关部门衔接审核后，报党中央、国务院审定，作为后续评价考核依据”。国家发展改革委负责同志在答记者问中进一步指出，《办法》不再沿用以往能耗双控“自上而下”的方式分解目标，而采用“上下结合”方式，并明确衔接审核要体现差异化。由此看，对地方的碳考核既强化刚性约束，也保留因地制宜空间，综合考虑了不同地区的主体功能定位、产业和能源结构、自然资源禀赋等因素。
从产业影响看，《办法》进一步强化了“两高”项目与高碳产能扩张的碳排放约束。《办法》提出，衔接审核省级碳达峰行动方案时，要督促地方落实新建、改建、扩建“两高”工业项目实施“碳排放等量或者减量置换”等要求，并要求地方“坚决遏制‘两高’项目盲目上马”。这表明，后续“两高”项目管理将不再仅以能耗强度、能耗总量和产业准入为主要约束，还将进一步纳入碳排放空间和碳排放置换要求。对于高耗能高排放行业而言，新增产能和改扩建项目需要更加充分地考虑地方碳达峰目标、碳排放指标约束和节能降碳审查要求，项目投资、产能布局和运营节奏均可能受到更强约束。
从能源转型看，《办法》将化石能源控制与非化石能源替代同时纳入考核，有助于推动地方从“控能耗”转向“控化石能源和控碳排放”。《办法》在控制指标中分别设置煤炭消费总量、石油消费总量和非化石能源消费占比，并提出“实现煤炭消费总量和石油消费总量达峰，合理控制煤电装机规模和发电量，力争年度新增清洁能源电量逐步覆盖全社会新增用电量”。这意味着未来地方新增用能空间的核心约束不是简单压缩能源消费，而是提高新增用电中清洁能源的覆盖比例，推动能源供给结构和用能结构同步调整。对于电力系统而言，新能源消纳、储能、调峰、电网建设和绿电交易等配套能力的重要性将进一步上升。
从市场机制看，《办法》把碳市场纳入地方“双碳”考核体系，有助于推动行政考核与市场化减排机制衔接。《办法》的支撑指标包括“全国碳排放权交易市场覆盖行业的碳排放控制目标”，并要求地方“坚持有效市场和有为政府相结合，积极发挥碳市场等各类市场化减排机制的作用”。这并不意味着地方可以通过碳市场简单“消纳”高耗能高排放行业，而是意味着碳市场履约、配额管理、碳排放数据质量和行业控排目标，将更直接地服务于地方碳达峰碳中和评价考核。对纳入全国碳市场及未来可能纳入的重点排放行业而言，碳排放管理将从企业合规事项进一步上升为地方政府考核的重要支撑。
从数据治理看，《办法》提高了碳排放统计核算和数据真实性的重要性。《办法》提出，“评价考核主要依据国家统计数据，统计数据缺失或者时效性暂不能满足评价考核需要的，可以采用全国碳市场数据和有关部门统计、调查、监测、核算数据”。同时，《办法》要求“持续完善碳排放统计核算制度”，“建立重要数据动态监测预警制度”，并对“徇私舞弊、谎报瞒报、篡改数据、伪造资料”等造成评价考核结果严重失真失实的行为，直接将有关省（自治区、直辖市）评价考核结果确定为“不合格”。由此看，碳数据不再只是企业披露或部门统计问题，而是影响地方考核等次和责任追究的基础性制度环节。
总体来看，《办法》建立了地方落实“双碳”目标的年度考核闭环。前端通过省级碳达峰行动方案明确目标，中端通过“5+9”指标体系约束重点领域，后端通过评价等次、约谈整改、通报提醒、通报表扬和干部考核评价形成结果运用。其影响将逐步传导至地方产业规划、项目准入、能源结构调整、碳市场履约和企业碳管理等环节。对于资本市场而言，绿色低碳转型不再只是长期主题，而将具体转化为地方治理约束、行业扩张条件和企业合规成本的变化。
二、《办法》相关政策对比
《办法》是在能耗双控制度持续完善、碳排放双控制度体系加快构建的基础上，对地方落实碳达峰碳中和目标任务作出的评价考核安排。2021年国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，明确“实行能源消费强度和总量双控”，并提出“国家继续将能耗强度降低作为国民经济和社会发展五年规划的约束性指标，合理设置能源消费总量指标”。国务院《“十四五”节能减排综合工作方案》进一步提出，“强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性”，并要求“加强能耗双控政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接”。2024年国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，提出“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”，并要求“加快构建碳排放总量和强度双控”制度体系。在上述政策基础上，《办法》明确自“2026年度起”对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务、加快经济社会发展全面绿色转型进展情况开展评价考核。
制度管理对象由能源消费约束延伸至碳排放约束，评价对象也由省级人民政府进一步扩展至省级地区党委和政府。能耗双控相关政策主要围绕能耗强度降低和能源消费总量控制展开，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出“严格能耗强度控制”，并要求“合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性”。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》则提出“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”，并在“十五五”时期“实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度”。《办法》进一步将这一制度转向落到地方年度评价考核中，考核对象明确为各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务、加快经济社会发展全面绿色转型进展情况。
指标安排由能耗强度和能源消费总量，扩展为碳排放、化石能源消费和非化石能源消费等多项指标组合。能耗双控相关政策强调能耗强度和能源消费总量，《“十四五”节能减排综合工作方案》提出，到2025年“全国单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，能源消费总量得到合理控制”。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》进一步提出，“十五五”时期“将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标”。《办法》则设置“控制指标、支撑指标”，并将“碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比”等列为控制指标。
项目管理由节能审查和用能管理，进一步延伸至碳排放评价和碳排放置换和地方碳达峰目标衔接。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》要求，各地区建立在建、拟建、存量“两高”项目清单，对不符合要求的“两高”项目“严把节能审查、环评审批等准入关”；《“十四五”节能减排综合工作方案》提出“坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展”。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》进一步提出，“将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查”，并将有关审查评价意见作为固定资产投资项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。《办法》则要求，衔接审核省级行动方案时，应督促地方落实新（改、扩）建“两高”工业项目实施“碳排放等量或者减量置换”等要求。
考核机制由能耗双控目标责任考核，进一步转向碳达峰碳中和年度评价考核。能耗双控相关政策已经将考核结果与省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价相衔接，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出，考核结果经国务院审定后，交由干部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据；《“十四五”节能减排综合工作方案》也提出开展“十四五”省级人民政府节能减排目标责任评价考核。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》进一步要求“建立碳达峰碳中和综合评价考核制度”。《办法》则明确评价考核工作按照年度开展，综合评价考核结果分为“优秀、合格、不合格”3个等次，并作为省级地区党委和政府领导班子及有关领导干部“综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考”。
风险提示
政策实施不及预期的风险；政策理解不到位的风险。
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本文摘自：中国银河证券2026年4月28日发布的研究报告《【银河ESG】地方碳考核办法推进，碳排放双控加速落地》
分析师：马宗明、王新月
研究助理：方嘉成
评级体系：
评级标准为报告发布日后的6到12个月行业指数（或公司股价）相对市场表现，其中：A股市场以沪深300指数为基准，新三板市场以三板成指（针对协议转让标的）或三板做市指数（针对做市转让标的）为基准，北交所市场以北证50指数为基准，香港市场以恒生指数为基准。
行业评级
推荐：相对基准指数涨幅10%以上。
中性：相对基准指数涨幅在-5%～10%之间。
回避：相对基准指数跌幅5%以上。
公司评级
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谨慎推荐：相对基准指数涨幅在5%～20%之间。
中性：相对基准指数涨幅在-5%～5%之间。
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