美国和加拿大都在加快重建本国国防工业基础。两国都意识到，未来冲突的胜负，不仅取决于军事实力本身，也取决于能否实现大规模生产。但两国无法各自单独完成这一目标，更重要的是，它们并不需要从零开始。
过去几十年里，从消费品到关键防务技术，美国长期依赖全球化供应链。如今，美国正重新强化更积极的产业政策，动用《国防生产法》等工具，鼓励私人资本投资，甚至在部分领域由政府直接持股。加拿大也在发生类似转向，包括增加国防开支承诺、近期发布首份《国防工业战略》，以及新设国防投资局。
这些举措带来了显著机遇，也伴随着风险。美国和加拿大本就拥有深度且常被低估的产业一体化基础，但在一些领域，这种合作启动较晚，推进也不均衡。如果不能在早期更有意识地对接，两国就可能重复投资，争夺稀缺劳动力和资本，并非削弱而是进一步固化双方共同面临的供应链脆弱性。
另一种选择并不是建立一个完全集成、自上而下的双边产业战略。考虑到边境两侧的政治现实，短期内这并不现实。但各自为战同样不切实际。更可行的路径，是在现有有效机制基础上扩展并加强协同。几十年来，两国已通过共享供应链、联合投资以及“国家技术与工业基础”等政策框架开展了大量产业合作。现在的挑战，是更有意识地把这种合作向前延伸——在重大项目中嵌入联合生产，统一需求信号，并减少跨境协作障碍。
为什么协作不可或缺？某些大型经济体长期有意识地塑造全球经济关系，以形成可持续的战略杠杆。美国已经感受到在关键矿产、加工材料以及防务系统所需关键零部件上依赖单一外部来源所带来的后果，而未来供应中断的可能性还会增加。
对许多过去几十年奉行效率导向型全球化的国家来说，即便国家安全风险已经十分明确，超大规模市场的经济吸引力仍使单边脱钩变得困难。幸运的是，对不少国家而言，盟友市场合在一起所形成的经济机会，远大于任何单一市场。因此，问题不只是依赖本身，更在于各国能否通过协调需求、投资和产业政策，共同塑造足以对冲单一市场经济吸引力的市场和需求信号。
美国和加拿大近期的政策动作表明，两国越来越愿意通过公私合投更直接地塑造市场，也更广泛地认识到，产业能力不仅要优化，更要扩张。这些做法并非全无历史先例，但与传统自由市场路径相比，仍构成了明显转变，尤其体现在政府主动引导投资流向战略关键领域的广度和力度上。
在美国，当前政策既包括面向工业基础关键领域、力求产生实质影响的大规模定向投资，也包括在传统财政拨款之外扩展更多促投工具。这些工具包括贷款——既有通过战略资本办公室等政府机构发放的贷款，也有私人融资——还包括对企业的直接投资，某些情况下甚至包括政府持股。
加拿大则采取了相互配套的路径，其框架建立在最新发布的《国防工业战略》“建设——合作——采购”模式之上。这一路径强调：在造船、关键矿产和弹药等优先领域增强本土能力，即“建设”；深化与可信盟友的合作，即“合作”；并在适当情况下利用全球市场，即“采购”。
这一努力的核心，是新设立的国防投资局。与美国的相关机制类似，该机构旨在增强政府撬动私人投资、并在传统采购之外支持产业发展的能力。
美国和加拿大若能继续在造船、关键矿产和弹药领域开展合作，并让合作强化而非削弱现有经济体系，双方都将受益。如果能在这些领域更早、更有意识地对接，就有望缩短关键系统的生产周期，提升应急扩产能力，并加强对当前碎片化或依赖外部的供应链的掌控。
以关键矿产为例，美国已关闭了许多精炼设施，而加拿大在开采和加工等环节仍保有并正在扩大相当可观的能力。这正提供了一个更有意识推进跨境合作的机会——把两国的采矿、加工和制造环节衔接起来，增强供应链韧性，并最大化经济价值。
几十年来，美国和加拿大一直在推进稳固却常被低估的产业合作，将彼此的国防工业基础视为紧密相连的体系。这种合作真正起步于北美技术与工业基础组织等安排，后来又通过美国法律框架下的“国家技术与工业基础”得到制度化。该安排实际上承认加拿大在合作、投资和采购层面属于美国国防工业基础的一部分。
在这一框架下，加拿大企业有资格参与美国《国防生产法》第三章投资项目的竞争，而且已经成功获得过相关支持。跨境供应链已深度嵌入航空航天和弹药等领域。
边境两侧的企业都在共享生产网络中运作，很多时候连政策制定者都未必充分意识到这一点，其中包括波音和通用动力军械与战术系统公司等企业长期形成的合作关系。近些年，加拿大工业界还直接参与了弹药产能扩张，包括进入美国155毫米炮弹供应链，随后加拿大也为155毫米炮弹生产提供了大额资金支持。
美国和加拿大还通过2020年《美加关键矿产合作联合行动计划》，承诺在协调投资、公私合作和工业基础建设方面加强协同。该计划旨在扩大北美关键矿产产能，以满足国防、航空航天和先进制造的需要。
战略与国际问题研究中心近期分析指出，加拿大已经是其中多种材料的重要供应方，也是削弱现有关键矿产供应链主导格局的最可行替代选项之一。更重要的是，这项计划已经推动了多个由美国和加拿大共同出资的协同投资项目。
但这种一体化并未均衡覆盖所有领域，其效果往往取决于合作是在何时、以何种方式被纳入流程。比如，美国和加拿大都长期面临维持和扩大本国造船能力的难题，尤其是在破冰船等专业船型上更为明显。
最近的发展显示，一种更协调的路径或许正在形成。美国、加拿大和芬兰于2024年宣布的“破冰船合作努力协定”，以及2025年末签署的联合意向声明，反映出三方都认识到，没有任何一个国家能够单独、高效地满足不断增长的极地适航船只需求。
根据协议，首批船只将在芬兰建造，以利用其全球领先的破冰船技术经验；合作伙伴将推动北美产能扩张。加拿大工业界已经开始布局，准备直接参与这一进程，包括通过收购美国船厂产能来竞争破冰船建造及相关业务。这种做法在可信伙伴之间统筹设计、生产和工业能力，是任何单一国家都难以独立实现的。
但这项倡议也说明，类似协调来得仍然偏晚。美国和加拿大如今都在多年投资不足后重建造船能力。问题不在于双方过去完全没有合作，而在于如果能更早、更有意识地协调，尤其是在造船这类建设周期长的领域，就能在产能和效率上获得实质收益。“破冰船合作努力协定”已经证明，这种国际产业协作在今天完全可以实现。现在的关键，是把这一模式更早、更稳定地推广到更多领域。
美国和加拿大并不需要一个宏大、完全集成的产业战略才能继续前进。它们真正需要的，是在优先领域开展更有意识的对接，并以过去几十年紧密的产业合作为基础，同时适应当前的政治和制度现实。
有三项举措可以立刻带来改变。首先，应当从一开始就把联合生产纳入重大项目设计，尤其是在弹药、造船、关键矿产和先进制造等领域。太多时候，跨境合作是在项目后期才被引入，而那时需求设定、采购假设和工作分配预期往往都已定型。
在美加关系中，这意味着双方常会遭遇一些可预见的约束。这些约束与其说来自正式禁令，不如说更多源于项目本身的组织方式，包括国会监督、军种层面的采购决策，以及围绕就业和产能落地地点的地区政治压力。虽然“国家技术与工业基础”框架缓解了许多法律障碍，但认知和执行层面的挑战仍然存在。
如果从项目一开始就设计共享生产角色，未必能消除这些约束，但可以把它们控制在可管理范围内，因为双边采购来源和工作分配预期将被提前写入采购战略和项目基线，而不是等到成本、进度和政治考量都固化后再做调整。这种做法能够减少项目执行后期再临时修改方案的需要，而后者通常更难推进。
第二，应更有意识地统一两国的需求信号。近期合作已经表明，在中央层面实现对接是可能的。美国方面可通过五角大楼工业基础政策办公室和《国防生产法》授权机制，加拿大方面则有加拿大自然资源部和新设国防投资局等对应机构。
这些机构能够协调资本和政策工具，双方在火草金属公司等项目上的联合投资已经证明了这一点。美国还新设了更多机制，例如2022年末成立的战略资本办公室，以及2026年初正式启动的经济防务部门，这些机制未来也可能进一步支持协同投资，尽管其跨境适用方式仍在演进中。
不过，要真正释放同步对接的效益，这种协调还应更稳定地延伸到最终决定产业结果的层面，也就是具体项目层面。尤其是在各军种编制预算时，应通过组合采购主管和项目办公室来塑造采购来源决策和生产时间表。如果能够在可能情况下协调多年期采购承诺，就能为私人投资和产能扩张提供所需的可预期性。
要实现这一层级的协同，双方必须在规划上提高透明度并加强协调，尤其考虑到美加两国在预算和采购流程上存在差异。过去的协同投资经验表明，这些挑战确实存在，但并非无法克服。
第三，应通过有针对性、务实的措施减少协作障碍。虽然“国家技术与工业基础”框架为跨境参与采购和工业基础投资提供了便利，但它并没有消除关键的出口管制和安全要求。在美加关系中，障碍主要包括技术数据转移限制、技术放行决定、密级与项目保护规则，以及设施和工业安全审批迟缓等问题。
值得注意的是，两国已经受益于一些特殊机制，例如加拿大适用的《国际武器贸易条例》豁免。这一机制允许某些未涉密防务物项和服务在向加拿大实体转移时免于许可。但这一豁免适用范围有限，并不覆盖许多技术数据共享形式，也不适用于向第三国再出口，因此给活跃于全球市场的加拿大企业带来了现实约束。
与其试图彻底重构这些体系，美加两国更应聚焦于在现有框架内简化流程。这包括扩大对可信实体适用豁免和快速审批，统一技术放行和安全审查的时限，改善工业安全和设施审查中的互认与协调，并更稳定地使用那些已经能在“国家技术与工业基础”框架下支持跨境参与的现有工业基础机制。
合同安排也可以作出调整，以更好适应双边生产，例如为加拿大企业纳入美国项目提供更清晰的路径。这些都是渐进式措施，但合在一起，足以在不削弱必要安全保障的前提下显著减少摩擦。
这些举措没有一项会轻而易举。围绕主权、国内就业和产业政策的政治敏感性，在两国都依然十分突出，而华盛顿和渥太华当前的政治氛围，也让更深层次的对接变得更复杂。要推动这些有针对性的方案，必须清晰传达一个信息：合作不是让步，而是加强本国产业、创造就业、并提升边境两侧国家安全的手段。
历史表明，持久优势不仅属于拥有资源的一方，也属于能够把资源有效组织起来、并将其动员进合作体系的一方。美国和加拿大已经具备这样一个体系的基础。现在的机会，在于双方更快、更深入地携手推进。
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