赵晓峰等：《新时代社会治理的中国表达——迈向现代化的乡村观察》

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田野新声·荐书专栏

《新时代社会治理的中国表达——迈向现代化的乡村观察》

序言

改革开放以来，中国经济快速发展，社会急剧变迁，人民生活水平得到极大提高。根据国家统计局数据显示，从1978年到2023年，国内生产总值从3678.7亿元增加到1251297.0亿元，城镇人口占总人口的比重从17.92%提高到66.16%，国家财政收入从1132.26亿元增加到216784.0亿元，国家财政支出从1122.09亿元增加到274574.0亿元，全国居民人均可支配收入从171元增加到39218元，全国居民人均消费支出从151元增加到26796元。中国经济的快速发展、城镇化进程的持续加快、居民消费水平和消费能力的日益提升，推动着中国社会的发展与进步，为平安中国建设既创造了良好的外部环境，又夯实了经济社会基础。党的十八大以来，随着中国特色社会主义进入新时代，中国共产党带领中国人民在社会建设和社会发展领域不断开拓创新，谋篇布局先后提出社会治理、社会治理共同体等重要概念，强调要建设共建共治共享的社会治理制度，让改革开放的成果更多更公平地惠及全体人民。

站在新时代的历史方位，回顾中国共产党领导政权建设的历史可以发现，服务权能是分析中国国家与社会、国家与农民关系的重要视角。中国共产党成立后经过不断的实践探索与理论创新,将获取为民服务权作为政权建设的逻辑起点。新中国成立后,在农村,党领导的政权建设将为农民提供公共服务的权力从宗族收归国家,实现了服务权的集中,建立起全能主义政治模式,主要依靠体制性力量为农民提供服务。改革开放以来,国家开始优化配置服务权,培育发展各类服务主体,适时调处政府与各类服务主体的关系,持续提升间接为农民提供不同类型服务的能力,以满足人民日益增长的物质文化需求及美好生活需要。用服务权能的视角分析农民合作社的发展可以看出，农民合作社在迈向综合化发展的过程中，既需要持续提升服务能力，又需要不断拓展服务权利。其中，服务权利是指组织具备的向社员提供某种服务的资格，服务能力则意指组织拥有的满足服务对象多元需求的能力。地方政府的风险评估、组织信任则是影响组织服务权利获取和服务能力提升的关键性影响因素，此两大因素的影响使得组织服务权利与服务能力处于动态调整。只有在服务能力与服务权利相匹配的情况下，合作社才能稳定地迈向综合化发展。

同时，在国家政权建设持续推进的过程中，地方社会的半正式治理实践始终存在，非正式制度与正式制度杂糅在一起影响着制度变迁的方向。本书通过追溯中华人民共和国成立以来的农村半正式治理实践，提出“公域、私域与公私秩序”的理论分析框架。公域是传统农民缺乏认知，近现代农民正在逐步增加认知并不断熟悉的领域，里面通行的是普遍主义逻辑的法律法规、制度和政策。私域是农民日常生活的政治场域，承载着农民的超越信仰和俗世生活，是他们可以安放灵魂的地方，是农民特殊主义取向的行为逻辑的锻造场。在帝制时代，公域里的法制与私域里的礼治，是异形同构的关系，都是儒家意识形态的折射；通过绅士的连接，正式的官僚制与非正式的乡土社会之间形成了一套精巧的秩序衔接机制，共同维系了帝国秩序的稳定。近代以来，尤其是进入新世纪以来，政府越来越强调政体建设的重要性，公域里的治理逻辑发生了重大变化，技术性治理日益兴起；私域里的秩序形成机制在现代性的入侵下正在碎片化中进行要素的重新组合，但尚未完成重构的过程。一快一慢之下，破坏了二者之间的协调性与自洽性，加重了半正式治理实践的荷载，对基层社会产生了诸多的意外后果。其中，一个重要的表现是农民的日常生活政治秩序遭到破坏，导致农民信访案例持续增加。农民信访事件的日益增多，与锻造“气”、“忍”、“报”，时运观等农民生活政治品性的私域里的秩序维系机制遭到破坏紧密相关。农民上访不全是为了抗争、维权，更多的是为了向各级政府求援，讨要个“说法”。但是，公域与私域的秩序机制不同，使农民上访难以得到满意的答复，导致农民上访陷入积重难返的困境。

国家制度能力建设强调要用现代公共治理规则取代因地因时而异的非正式制度，但在实践中，行政体制科层化改革和普遍主义逻辑的制度建设遭遇乡村社会的反制,并没能取得理想的实践效果,某些地方政府陷入形式主义和文牍主义的泥潭，而在县域治理中，正式制度建设与非正式制度实践并存的现象还将长期存在,且具有实践的必要性和客观的合理性。因此，正式制度建设的“精度”要求与人民生活实践中的“温度”诉求之间存在的张力，考验着治理主体的权衡和实操能力。当前的社会治理制度建设需要加强人民需求反馈机制建设，使基层治理主体常规性回应民众诉求的方式方法成为正式制度的一部分，增强国家制度能力建设与城乡基层社区和谐发展的协同性。社会治理制度创新的关键是形成国家制度能力建设的“双层架构”,既要在顶层架构方面加强全国性法律法规和政策文本等宏观层面的制度建设，又要在底层架构方面重视村规民约和社区公约等基层社会的制度建设，以推进“三治融合”实践创新。

以国家制度能力建设作为研究的逻辑起点，系统梳理最近40多年来乡村社会变革和乡村治理转型的研究成果，社会学关于乡村治理的研究经历了四次转型,从最初的乡村治理主体分析,到乡村治理规则分析,再到乡村价值基础研究,最后到生活治理和数字治理研究的兴起，不同研究范式的转换与改革开放进程、国家制度能力建设步伐、乡村社会的变迁过程紧密联系在一起,反映出乡村治理研究的丰富性和复杂性。总体来看，第四次科技革命的蓬勃发展、中国特色社会治理格局的初步形成、乡村社会结构的质性变迁与农民数字素养的持续提升为数字乡村治理提供了历史性的发展机遇。在数字乡村发展的过程中，数字平台逐步成为乡村治理现代化的重要实现载体。从数字平台建设与乡村治理如何有效衔接的角度进行考察发现，当前数字平台建设普遍存在脱嵌于乡村治理的困境，这其中呈现的脱嵌形态表现为“制造”数字、“制造”事件、“制造”流程以及“制造”绩效等方面。数字平台脱嵌形态的出现，主要是受到各级政府政绩打造与晋升竞争、条线部门间利益矛盾冲突、政府强势主导与社会参与不足等因素的影响，并给乡村治理带来了包括加重基层干部数字负担、削弱数字平台统合能力、加大基层政府财政压力、数字形式主义和数字平台普遍闲置等诸多意外后果。此外，数字平台代表着部门权力，是权力的聚合点，所以不同的政府部门基于自身利益的考虑，展开权力博弈。而博弈产生的权力分散化、治理高成本与低效率问题，使得数字平台建设从博弈走向整合。数字平台的整合遵循着从分权到集权的逻辑，但是整合不可能一次性完成，具有阶段性。每次数字平台的整合，部门之间围绕数字权力都重新进行激烈的博弈，最后权力会重新分配调整，数字平台也会随之迭代升级。

中国特色社会主义进入新时代，党和国家更加重视社会发展和改善民生。承继十九届四中全会精神，党的二十大报告将“完善社会治理体系”的落脚点放到“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”上，为新时代加强和创新社会治理指明了方向。社会治理共同体建设的本质是在不同社会治理主体和利益相关方之间建立一种理想的关系模式。当代中国社会治理共同体建设，首先需要正确认识执政党与人民群众的关系，它在党政社企民的多重交叉关系建构中处于统领其它各种类型关系的核心地位。党民同心作为中国共产党与人民群众关系模式的形象总结，构成当代中国社会治理共同体建设的价值内核，对不同社会治理主体的行为产生着决定性影响。在党政关系方面，以党领政的治理结构、服务型政府建设等为党民同心的价值传递与党政观念一体化塑造提供了有力的体制支撑。在政社企关系方面，政府通过服务权配置和优化整合社会组织和企业的行为，使党民同心成为多种制度逻辑在交汇、碰撞中发生整合质变的归元力量。而党建引领为党民同心的价值传递和价值整合，为“一核多元”的社会治理共同体模式形成提供了有效的制度保障。

具体到乡村振兴实践中，建设社会治理共同体的关键是要在基层党组织的领导下，由政府负责，通过服务权的科学配置和合理优化，在充分调动不同类型经济社会组织积极性的同时，与不同类型的社会治理主体建立起理想的关系模式，以形成共建共治的合力，实现共享社会治理成果的发展目标。但是目前在社会治理共同体建设中，依然存在着政府包办的全能主义、社会组织争权夺利、资本无序扩张和民众无规则参与等陷阱，不利于形成多元共治的合力。为此，需要从凝聚多元主体的治理共识、构建多元主体共治机制、优化协商协调机制和打造利益共享机制等层面共同发力，全面推动农村基层社会治理共同体建设，为乡村振兴提供强有力的组织保障。

然而，受内外部制度结构的约束，在基层党组织的领导下，农村基层社会治理共同体在不同的社会治理领域根据实际治理的需要发展出不同的实践类型，主要呈现为党建引领型、政府主导型、社会组织为主型、企业带动型和能人带领型等。虽然整体来看，当前农村社会治理共同体建设既是国家治理转型的必然要求，也是全面实现乡村振兴的客观需要，更是社会治理理论不断优化的结果，具有重要的时代价值，但是中国有效建设农村社会治理共同体依然需要充分考虑区域间社会基础的差异性，而社区基础与组织基础构成理解社会基础的两个重要维度。随着中国城镇化、工业化进程的持续推进，不同区域农村的社区基础和组织基础呈现出明显的差异，从而会对各地农村基层社会治理共同体的建设逻辑产生重要影响。因此，农村基层社会治理共同体建设需要考虑区域间经验传递的适用性问题，应从农民的现实需求、社区基础、组织基础等多方面进行综合考察，避免出现因经验传递不当造成的治理不佳效果，以及财政资源和社会资源浪费。

2013年以来，精准扶贫政策得以顺利推进。精准扶贫作为新时期国家送福利下乡以改善与贫弱农民关系的核心举措，将穷人重新推上乡村政治舞台的中心，以精准识别和精准帮扶贫困户为契机，通过构建党建引领的多元主体协同创新机制，打造基层社会治理共同体，使分类治理取得良好的实践效果，基本实现了阶段性的贫困治理政策目标，建成了全面小康社会，开启了实现全体人民共同富裕的新篇章。在脱贫攻坚和乡村振兴两大战略实施的过程中，国家政权建设出现的新的趋势。政权建设的关键是要划分国家行政与村民自治的边界，构建行政权力与自治权力的有机衔接机制。随着国家制度能力建设的推进，现阶段行政下乡取得了显著成效，一方面村级组织的行政化色彩加强，成为乡镇政府的派出机构；另一方面惠农政策进村入户改善了国家与农民的关系，增强了农民对国家的认同感。但是，农村基层行政效率总体不高的现象普遍存在。自治单位/权力从行政村向自然村下沉，激活了村庄社会积累的内生性资源，使得以自然村为边界的社区社会组织得以兴起，为农民提供了平等参与和民主协商公共事务的空间，也为塑造农民的公共精神和公民品格创造了机会。

同时，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的努力，使行政村成为上次单位下派的第一书记、驻村工作队、包片和联村干部、大学生村官、不同类型的社会组织、家庭农场和合作社以及企业、村干部等多种力量综合发挥作用的空间。这个空间中汇聚了国家、社会和市场的多重力量，是一个既区别于国家和社会，又分别与国家、社会有着复杂且紧密关联的场域。由此，中国乡村开始形成一种三元治理结构。其中，“乡政”构成三元治理结构的第一元，主要在村民小组层面落实的“微自治”构成第二元。在行政村这一级，国家权力与社会力量糅合，构成中国乡村治理结构的第三元。这反映出当前国家权力与乡村社会力量是一种合作与博弈并存的双重关系，而乡村“三元治理结构”是一种过渡形态还是一种稳态治理结构是一个值得开放且持续讨论的议题。

党的二十大报告指出，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化。既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。当前的国际格局和国际体系正在发生深刻调整，中国正处于调整的中心地带，实现中华民族的全面崛起要经得起历史的考验，要应对前有未来的复杂局势和化解难以预料的风险挑战。因此，一个稳定有序的乡村社会可以为中国式现代化的实现提供坚强有力的后方保障。只要我们坚持不懈、因地制宜发展好新质生产力，有耐心又有信心地持续加强和创新基层社会治理，解决好不平衡不充分的发展问题，不断增强满足人民日益增强的美好生活需要的能力，就能探索形成一种与新质生产力相适应的新型生产关系，走出一条社会治理的中国道路。