最高法院判例：行政机关违法不作为的后果不应由相对人承担、不得以履行判决替代给付判决——王岸峰、邓业召诉万宁市农业局渔业行政给付案

【裁判要旨】

1.行政机关违法不作为的后果不应由相对人承担

没有获取新的捕捞许可证，造成船证不符的原因，在于海南省海洋与渔业部门长期不能办理捕捞许可证，责任不在船主。不能将行政机关违法不作为导致行政相对人不符合获取某种权利法定条件的不利后果让行政相对人承担。因渔业主管部门长期无法办理捕捞许可证，导致船舶实际所有人无法取得与船舶主体一致的捕捞许可证，但相对人已具备法定颁证条件的，应视为其持有合法有效的捕捞许可证。

2.捕捞日志系辅助性证明条件

《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》规定大中型渔船应填写捕捞日志，该要求旨在证明渔船在补助年度内正常作业累计不低于三个月，并非独立补助条件。如有其他证据（如边防派出所出具的船舶出入港记录）能够证明作业时间达标，不影响油补发放。

3.不得以履行判决替代给付判决

原告请求履行金钱给付义务的，人民法院查明被告负有给付义务的，应依法作出具有具体给付金额的给付判决，不得以履行判决替代给付判决。否则，违反行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的，适用法律错误，判决方式不当。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申1507号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省万宁市农业农村局。住所地：海南省万宁市万城镇。

法定代表人李友明，副局长。

委托代理人李献月，海南省万宁市海洋与渔业监察大队工作人员。

委托代理人黄礼明，海南法立信（琼海）律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）王岸峰，男，1989年3月5日出生，汉族，住海南省海口市龙华区。

被申请人（一审原告、二审上诉人）邓业召，男，1962年3月15日出生，汉族，住海南省琼海市。

上述两位被申请人的共同委托代理人曹冲，广东商达律师事务所律师。

再审申请人海南省万宁市农业农村局（以下简称万宁市农业局）因被申请人王岸峰、邓业召诉其渔业行政给付一案，不服海南省高级人民法院于2018年7月13日作出的（2018）琼行终299号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年2月19日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2019年6月28日在本院第一巡回法庭（深圳）第三法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人万宁市农业局的委托代理人李献月、黄礼明，被申请人邓业召及其与王岸峰的共同委托代理人曹冲到庭参加询问活动，万宁市农业局的法定代表人、被申请人王岸峰未到庭。案件现已审查终结。

2004年12月7日，原海南省渔政渔港监督局向潘某颁发（琼渔政）（2004）第ＨＹ－000545号《渔业捕捞许可证》（以下简称545号捕捞许可证），主要内容：船名琼万宁701**（以下简称70169船），持证人潘某，建造完工日期1988年11月5日，船长26.2米，型宽6.9米，型深3.8米，总吨位159吨，作业时限2004年12月7日至2009年12月6日，该船2005年度至2017年度均已年审，记事栏上载明该船于2016年8月15日经批准改造后总长38.4米，宽6.39米，作业方式为刺网，所有人为邓业召，并在《渔业捕捞许可证年审记登记》和《年度审验登记》上记载。2005年1月26日，原万宁渔港监督局向广西籍渔民马亚娇颁发《渔业船舶登记证书》和《渔业船舶所有权证书》，主要内容：70169船建成日期为2002年9月17日，船长34.3米、宽6.4米、深3.2米，总吨位151吨。2005年4月10日，原万宁渔港监督局向马亚娇颁发《渔业船舶证书》，主要内容：70169船建造日期为2002年9月7日，船长26.44米，船宽6米，船深3.4米，总吨位143吨。2010年4月8日，原万宁渔港监督局向马亚娇颁发《渔业船舶登记证书》，主要内容：70169船建成日期为2002年9月17日，船长34.3米、宽6.4米、深3.2米，总吨位151吨。

2010年9月1日，原万宁市海洋与渔业局（后因职权调整，并入万宁市农业局）向马亚娇发放70169船的油补。2011年11月5日，王岸峰与邓业召签订《共同出资购买渔船协议书》，约定王岸峰、邓业召共同出资购买70169船，王岸峰占48％，邓业召占52％。2011年12月5日，王岸峰与马亚娇签订《渔船买卖合同书》，约定马亚娇将70169船卖给王岸峰。次日，王岸峰出具《授权书》，授权邓业召全权负责该船的日常管理。2011年12月22日，原万宁市海洋与渔业局向马亚娇发放70169船的油补。2011年12月30日，马亚娇与王岸峰再次签订《渔船买卖协议书》，约定70169船2011年的油补归王岸峰所有。2013年1月26日，潘某与马亚娇签订《协议书》，约定由潘某将545号捕捞许可证转让给马亚娇使用。2013年1月28日，王岸峰填写《海南省渔船买卖申请审批表》，申请办理该船所有人变更登记。2013年2月20日，原万宁市海洋与渔业局在上述审批表中签署同意意见。2013年2月23日，原万宁渔港监督向王岸峰颁发《渔业船舶证书》《渔业船舶登记证书》和《渔业船舶所有权证书》，主要内容：70169船建造日期为2004年12月7日，船长26.44米，船宽6米，船深3.4米，总吨位143吨。2013年4月1日,原万宁市海洋与渔业局向马亚娇发放70169船油补。2013年8月20日，琼海潭门渔船检验局向王岸峰签发《渔业船舶检验证书》，主要内容：70169船建造完工日期为2002年9月17日，船长26.44米，船宽6米、船深3.4米，总吨位143吨。

2014年7月29日，海南省海洋与渔业厅办公室发布琼海渔办（2014）227号《关于执行渔船普查和油补发放两个方案的补充通知》（以下简称227号通知），对船证不符的渔船进行分类处理，规定主机功率不符、作业类型不符、船体材质不符、船体主尺度不符及船主不符五种情形的处理办法。其中，船主不符的，需完善相关变更手续后按规定和程序发放油补；船体尺寸不符，不影响渔船油补资金核算的，须提交船主个人户籍证明以及相应证书后，按程序发放2012年油补资金。2014年9月26日，琼海市公安局潭门边防派出所出具《琼万宁701**船出入港》证明《出海船舶户口簿》上载70169船2013、2014年度出海均超过三个月。2014年11月26日，海南省海洋与渔业厅办公室发布琼海渔办（2014）391号《关于做好2013年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》，规定船证不符渔船2013年度的油补发放，按照227号通知规定处理。2015年1月26日，海南省海洋与渔业厅办公室发布（2015）21号《关于转发<农业部办公厅关于做好2014年渔业油价补助资金发放工作的通知>的通知》，明确2014年度发放油补的具备条件，其中对船证不符渔船，渔业船舶所有权证书持证人为海南省传统渔民，持最大比例股份且持股比例总和达到51%以上（含）的，按照227号文相关规定办理。

2016年8月8日，万宁市海洋与渔业监察大队在邓业召提交的《海南省渔船更新改造申请表》中作出核查意见：琼万渔70169船（原船名70169船）证书登记总长31.10米，宽6米，主机功率408千瓦，作业方式单拖网；实总长38.4米，宽6.39米，主机功率494千瓦，作业方式刺网；已按规定作出行政处罚，拟同意整改报局审批。2016年8月15日，原万宁市海洋与渔业局在上述申请表中作出批准同意更新改造的意见。2016年9月13日，海南省渔业船舶检验局万宁检验站（以下简称万宁检验站）作出《渔业船舶初次检验报告》和《渔业船舶检验记录》，明确70169船经检验合格，准许航行于近海航区，从事流刺网作业。2016年9月20日，海洋渔业监察队审核同意将70169船船名重新核准为琼万渔70169。2016年9月25日，邓业召填写《万宁市渔船部分股份买卖转让审批表》，以王岸峰拟将琼万渔70169船52%的股份转让给邓业召为由，申请办理登记手续。2016年11月18日，原万宁市海洋与渔业局审批同意登记。2016年10月26日，王岸峰、邓业召向海南省万宁渔政管理站缴纳70169号船的整改罚款20000元。2016年11月22日，海洋渔业监察大队重新向邓业召颁发《渔业船舶登记证书》和《渔业船舶所有权证书》，70169号船建成日期为2002年9月17日，船长33.95米，宽6.39米，深3.2米，吨位208吨。2017年10月23日，万宁检验站作出《渔业船舶营运检验报告》，明确70169船经检验合格，准许航行于远海航区，从事流刺网作业。2018年1月10日，王岸峰、邓业召提起本案行政诉讼，请求判决原万宁市海洋与渔业局发放2013、2014年度油补。

另查明，根据原万宁市海洋与渔业局工作人员在二审庭审时的陈述，自2003年起，由于电脑系统数据库对接问题，海南省一直无法办理捕捞许可证。又查明，2019年2月2日，中共海南省委办公厅发布琼办发（2019）18号《中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅关于印发<万宁市机构改革方案>的通知》，其中规定组建万宁市农业农村局，将原万宁市海洋与渔业局的渔业管理、渔船检验监督管理职责整合纳入农业农村局。还查明，2019年1月28日，原万宁市海洋与渔业局作出《关于对琼万渔70169渔船2013、2014年度渔业成品油专项补贴处理的决定》，主要内容：原则同意发放70169船2013、2014年度油补，因2013年油补资金财政已回收，需按照程序向财政重新申请，待油补资金到位后再给予发放。2019年3月6日，原万宁市海洋与渔业局向万宁市财政局作出《万宁市海洋与渔业局关于拨付已收回2013年度油料补贴资金的函》，请求万宁市财政局将邓业召70169号船2013年度的油补505104元拨付给万宁市海洋与渔业局。2014年油补已发放完毕。

海口海事法院（2018）琼72行初1号行政判决认为，涉案渔船在2013、2014年度船证信息不符，王岸峰、邓业召与潘某、马亚娇私下违法转让545号捕捞许可证；且未提供证据证明涉案渔船在2013、2014年度从事正常捕捞生产活动时间累计超过三个月，未提供捕捞日志，不符合油补条件；原万宁市海洋与渔业局未向王岸峰、邓业召发放2013、2014年度油补并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王岸峰、邓业召的诉讼请求。王岸峰、邓业召不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2018）琼行终299号行政判决认为，王岸峰、邓业召具备申请捕捞许可证的条件，但原万宁市海洋与渔业局工作人员承认，该局自2003年以来无法办理捕捞许可证；原万宁市海洋与渔业局事实上认可545号捕捞许可证效力、捕捞日志不是申请油补的必要材料，且涉案渔船在2013、2014年度出海均超过三个月；227号通知明确，船证不符渔船仍属于发放油补的范围。因此，原万宁市海洋与渔业局以涉案渔船船证不符，没有捕捞许可证和捕捞日志为由，不向王岸峰、邓业召发放油补，缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，撤销一审判决，责令万宁市农业局在判决生效之日起60日内对王岸峰、邓业召要求发放2013、2014年度油补的请求作出处理。

万宁市农业局申请再审称：1.70169船船证不符，同时亦未提交捕捞日志，不符合发放油补的法定条件。2.二审应直接确定是否向王岸峰、邓业召发放2013、2014年度油补，而不应责令万宁市农业局重新作出处理。请求撤销二审判决，依法再审本案，维持一审判决。

王岸峰、邓业召答辩称：1.二审判决要求重新作出行政行为，而万宁市农业局经过审议，作出向王岸峰、邓业召发放油补的决定，并予以公示，已认可王岸峰、邓业召符合发放油补条件。2.涉案渔船的转让是经过许可的，而海南省自2008年以来因数据对接问题，无法办理新的捕捞许可证。在此情况下，拥有船网工具指标、船舶所有权证、船舶登记证、船舶检验证，即可认定为拥有合法有效的捕捞许可证。且，在2016年进行渔船整改后，已解决船证不符问题。万宁市农业局并未要求渔民在申请油补时提交捕捞日志，涉案渔船有出海记录证明在2013、2014年度出海作业时间均超过三个月。请求驳回万宁市农业局的再审申请。

本院经审查认为，财政部、农业部《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（以下简称《油补暂行办法》）第五条第（一）、（二）项规定，渔业成品油价格补助对象应当符合以下条件：（一）所从事的渔业生产符合《渔业法》等法律法规规定。（二）国内海洋捕捞机动渔船持有合法有效的渔业船舶证书（证件），并在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月。大中型渔船应当填写捕捞日志。第二十三条规定，省级财政部门会同同级渔业主管部门根据本办法制定具体实施细则。海南省海洋与渔业厅制定发布的227号通知规定，船主不符的，需完善相关变更手续后，按有关规定和程序发放油补。本案中，70169船依法获取《渔业船舶证书》《渔业船舶登记证书》《渔业船舶所有权证书》《渔业船舶检验证书》和545号捕捞许可证，合法从事渔业生产，且在2013、2014年度出海均超过三个月。70169船符合发放2013、2014年度油补的法定条件。二审撤销一审判决，并无不当。万宁市农业局请求再审本案，撤销二审判决，维持一审判决，理由不能成立。

万宁市农业局主张，70169船船证不符，未提交捕捞日志，不符合发放油补的法定条件。但是，没有获取新的捕捞许可证，造成船证不符的原因，在于海南省海洋与渔业部门长期不能办理捕捞许可证，责任不在船主。不能将行政机关违法不作为导致行政相对人不符合获取某种权利法定条件的不利后果让行政相对人承担。通过转让购得船舶的船主，符合颁发捕捞许可证的法定条件，由于海洋与渔业主管部门长期违法不履行颁发捕捞许可证法定义务，导致新的船主不能取得捕捞许可证，仍以原船主获取的捕捞许可证进行捕捞生产的，应当视为购买船舶的船主具有合法的捕捞许可证。70169船客观上确实存在船证不符的事实。但是，根据《中华人民共和国渔业法》第二十三条、第二十四条和《渔业捕捞许可管理规定》第十四条的规定，具备渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书和渔业船网工具指标等条件，即可发放捕捞许可证。《渔业捕捞许可管理规定》第十三条第二款规定，本省、自治区、直辖市内买卖海洋捕捞渔船的，船网工具控制指标由各省、自治区、直辖市自行调节。王岸峰、邓业召从马亚娇处购得70169船，依法取得《渔业船舶证书》《渔业船舶登记证书》《渔业船舶检验证书》后，不存在获取船网工具控制指标的任何法律障碍，符合颁发捕捞许可证的法定条件。之所以未能取得新的捕捞许可证，原因是万宁市农业局一直未履行办理捕捞许可证的法定职责。王岸峰、邓业召对未取得与70169船主体一致的捕捞许可证并无过错，应当视为70169船具有合法的捕捞许可证，符合发放油补的法定条件。

万宁市农业局主张70169船船证不符的另一个理由是，相关部门在2004-2013年期间对70169船办理权证手续时，对70169船尺寸和建造完工日期的记载不一致。但是，根据227号通知第二条第四项的规定，船体尺寸不符不影响渔船油补资金核算，船主在提交船主个人户籍证明以及相关证书证件后，仍可按程序发放年度油补。同时，2015年海南省“船证不符”渔业船舶专项整治过程中，70169船按规定进行整改并缴纳罚款，已重新取得与渔船实际情况一致的《渔业船舶登记证书》《渔业船舶所有权证书》。至于未提交捕捞日志问题，《油补暂行办法》第五条确有大中型渔船应当填写捕捞日志的规定，但是，这一条件属于对大中型渔船发放油补的辅助性条件，目的在于证明大中型渔船在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月的事实，并非一个独立的条件。有其他证据能够证明大中型渔船从事捕捞生产活动累计不低于三个月的，应当认为其符合发放油补的法定条件。琼海市公安局潭门边防派出所出具的《琼万宁701**船出入港》及《出海船舶户口簿》，可证明70169船在2013、2014年度出海作业均超过三个月。万宁市农业农村局的该项申请再审理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。也就是说，原告请求履行金钱给付义务的，人民法院查明被告负有给付义务的，应依法作出具有具体给付金额的给付判决，不得以履行判决替代给付判决。否则，违反行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的，适用法律错误，判决方式不当。本案中，王岸峰、邓业召起诉请求判令原万宁市海洋与渔业局发放2013、2014年度油补，二审判决在查明被告负有给付义务后，不是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，判决原万宁市海洋与渔业局限期向王岸峰、邓业召发放2013、2014年度具体金额的油补，而是依照第七十条第（一）项规定，判令原万宁市海洋与渔业局60日内对原告王岸峰、邓业召请求发放2013、2014年度油补的请求作出处理，判决适用法律和处理结果显然不妥，本院予以指正。鉴于此，万宁市农业局主张二审应实质明确是否向王岸峰、邓业召发放2013、2014年度油补，而不应责令万宁市农业局重新作出处理，其该项申请再审理由是成立的。但是，本案二审判决之后，万宁市农业局已经按照判决要求对王岸峰、邓业召作出发放2013、2014年度油补的行政决定，再审本案已经没有实际意义，本案不予再审。

综上，万宁市农业局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项的规定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回海南省万宁市农业农村局的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　熊俊勇

审判员　　刘艾涛

二〇一九年八月十九日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈虹谷

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十三条 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十六条 当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

3.中华人民共和国渔业法

第二十三条 国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。

到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放。海洋大型拖网、围网作业的捕捞许可证，由省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门批准发放。其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放；但是，批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。

捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造。

到他国管辖海域从事捕捞作业的，应当经国务院渔业行政主管部门批准，并遵守中华人民共和国缔结的或者参加的有关条约、协定和有关国家的法律。

第二十四条 具备下列条件的，方可发给捕捞许可证：

（一）有渔业船舶检验证书；

（二）有渔业船舶登记证书；

（三）符合国务院渔业行政主管部门规定的其他条件。

县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证，应当与上级人民政府渔业行政主管部门下达的捕捞限额指标相适应。

4.渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法

第五条 补助对象应当符合以下条件：

（一）所从事的渔业生产符合《渔业法》等法律法规规定。

（二）国内海洋捕捞机动渔船持有合法有效的渔业船舶证书（证件），并在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月。大中型渔船应当填写捕捞日志。国内海洋捕捞渔船纳入全国海洋捕捞渔船船数和功率总量控制范围，并纳入全国数据库管理。

（三）内陆捕捞机动渔船持有合法有效的渔业船舶证书（证件），并在一个补助年度内从事正常捕捞生产活动时间累计不低于三个月。内陆捕捞渔船船数和功率数控制在农业部2008年核定数据范围内，并纳入省级数据库管理。

（四）养殖渔民（渔业企业）持有合法有效的水域滩涂养殖使用证（以下简称养殖证）和渔业船舶证书（证件），使用养殖机动渔船从事正常养殖生产活动。

（五）远洋捕捞渔船经农业部批准、持有合法有效证件、从事正常远洋渔业生产。

（六）除农业部规定的特殊情况外，从事远洋渔业生产的渔船一律领取远洋渔业补助资金，不得重复领取国内渔业补助资金。

第二十三条 省级财政部门会同同级渔业主管部门根据本办法制定具体实施细则。

5.渔业捕捞许可管理规定（2013修订）

第十三条 制造、更新改造、进口海洋捕捞渔船的船网工具控制指标应在本省、自治区、直辖市范围内通过淘汰旧捕捞渔船解决，船数和功率应分别不超过淘汰渔船的船数和功率。

购置海洋捕捞渔船的船网工具控制指标，省、自治区、直辖市之间买卖渔船的，船网工具控制指标随船转移。购入方须填报《渔业船网工具指标申请书》，并同时附送卖出方省级渔业行政主管部门出具的同意转移船网工具控制指标的证明，按本办法第十一条、第十二条的规定报批。农业部根据审批同意的买卖渔船《渔业船网工具指标申请书》，核增买入省、自治区、直辖市的船网工具控制指标，核减卖出省、自治区、直辖市的船网工具控制指标，并定期通报。本省、自治区、直辖市内买卖海洋捕捞渔船的，船网工具控制指标由各省、自治区、直辖市自行调节。

国内现有捕捞渔船从事远洋作业期间，其船网工具控制指标予以保留。专业远洋渔船不计入省、自治区、直辖市的船网工具控制指标，由农业部统一管理，不得在我国管辖海域作业。

第十四条申请人凭《渔业船网工具指标批准书》办理渔船制造、更新改造、购置或进口手续和申请渔船船名、办理船舶检验、登记、渔业捕捞许可证。《渔业船网工具指标批准书》的有效期不超过18个月。

6.海南省海洋与渔业厅办公室琼海渔办（2014）227号《关于执行渔船普查和油补发放两个方案的补充通知》

二、证不符渔船，逐一分类处理

（四）船体材质或尺寸不符，根据《农业部办公厅关于印发国内机动渔船油价补助用油量测算参考标准的通知》（农渔办（2010）1号），船体材质或尺寸不符不影响渔船油补资金核算，须提交船主个人户籍证明以及相关证书证件后，按程序发放2012年度油补。