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元新闻观察| 山东一热电企业关停案遭“中止”引争议 代理律师称已接到口头通知，法院决定恢复对该案件的审理 德城法院：不方便透露
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近日，“山东省德州市为收回民企独家供热经营权，区管委会提前3年关掉‘免关’热电厂”争议迎来最新进展。5月7日，涉事企业，德州凯元热电有限责任公司（下称“凯元热电”）负责人冯承强告诉元新闻，今年2月，凯元热电将德州经济技术开发区管委会（德州天衢新区）（下称“管委会”）诉至山东省德州市德城区人民法院（下称“德城法院”），这起案件经过开庭审理后，3月13日，德城法院作出裁定，对案件中止诉讼。“我们是胜诉还是败诉，总该有个判决结果，这样中止下去也没有期限，企业连个说理的地方都没有了。”冯承强说道。
5月8日，元新闻从凯元热电代理人，北京市京师律师事务所律师许浩处获悉，凯元热电已向德城区法院提交了恢复审理申请书，申请恢复对案件审理。许浩表示，目前，他已接到了德城法院的口头通知，法院决定恢复对该案件的审理。“我方要求法院做出恢复审理的书面裁定，截止到目前为止尚未收到。”5月19日，德城法院相关工作人员告诉元新闻记者，案件的具体进展情况，法院方面不方便告知。至于为何会作出对案件中止诉讼的裁定，该工作人员表示，“合议庭的人（现在）都不在。”
据“白鹿新闻”此前报道，由于德州天衢新区管委会的关停补偿迟迟不到位，导致凯元热电债务诉讼不断，最终使“大强集团”一度陷入濒临倒闭的窘境，而实控人冯承强也从昔日风光的民营企业家变成了“老赖”。
01/热电厂未经验收发电十年
凯元热电位于德州市天衢新区，曾是一家供热企业。
据“白鹿新闻”2025年9月24日“曾被中央环保督察组点名的山东德州再陷“关停小煤电机组造假”事件背后：为收回民企独家供热经营权，区管委会提前3年关掉“免关”热电厂”报道，2011年，山东民营企业家冯承强通过德州市政府的招商引资项目，投巨资重组收购了亏损严重的国有企业——德州凯元热电有限责任公司。由于当地政府迟迟未兑现当初“直供电、直供热”的承诺，直接导致凯元热电连年亏损。
彼时的凯元热电正濒临倒闭。据冯承强接受白鹿新闻采访时提供的一份2011年3月29日德州市人民政府专题会议纪要（德政专纪〔2011〕7次）显示，凯元热电于2001年批准建设，2002年底正式运行，至今年年亏损，主要靠政府补贴和德州市重点建设投资公司（以下简称：德州重投公司）投入维持运转。
为推动项目顺利落地，德州市政府随后专门就“凯元热电重组改制问题”召开了专题会议，一致同意大强集团收购凯元热电，并形成了上述《政府会议纪要》。会议纪要明确了“新的热电公司继续享受政府原制定的有关扶持政策”。
元新闻援引冯承强接受“白鹿新闻”采访时表示，当时德州市委、市政府对该项目很重视，以《政府会议纪要》的形式承诺重组后的凯元热电继续享受“直供电和直供热”等政府原定扶持政策。再加上大强集团有经营电煤价格的优势，新的凯元热电应该可以扭亏为盈。据公开资料，原凯元热电是德州经开区唯一一座热电厂，此前一直肩负着全区企业用电及居民冬季供暖的任务。
2011年5月10日，在德州市发改委等部门的见证下，德州重投公司与大强集团签署《凯元热电公司重组协议》，转让了其名下所持有的凯元热电94.39%的股份。重组协议显示，根据山东天元同泰资产评估有限公司出具的《评估报告》确认，截至2011年2月28日，凯元热电总资产价值为19000万元，总负债28522.42万元。基于此评估结果，双方一致同意大强集团（乙方）以此为基准接受凯元热电的全部资产，承担凯元热电的等额债务；协议签订后，乙方应支付5000万元给甲方（德州重投公司）作为优先偿还凯元热电的社会债务，而甲方剩余债务自股权转让完毕之日起五年内付清，且每年等额支付。
协议还约定，甲方通过受让仍持有凯元热电5.61%的股权，但不参与任何生产经营管理，乙方应保证每年支付甲方固定利润100万元；待乙方偿还甲方全部债务后，甲方将持有的5.61%股权无偿转让给乙方。
协议签订一年后，大强集团通过公开挂牌获得了凯元热电全部股权。白鹿新闻援引德州重投公司相关负责人接受《德州日报》新媒体“德州24小时”记者采访表示，2012年4月，德州重投公司在山东省产权交易中心对凯元热电全部股权进行挂牌转让，大强集团以158万元价格摘牌购买。“大强集团交易时资产评估价值18985.21万元，大强集团承担债务18827.21万元，其中包括该公司债权8027.21万元。”
据“白鹿新闻”报道，凯元热电挂牌交易时的总资产评估价与重组协议签订前的评估价较为接近（相差仅15万元），但总债务评估价却相差近1亿元。这意味着，大强集团要多承担德州重投公司的9695万元债务。难怪上述德州重投公司负责人会对上述媒体说，“到现在为止，大强集团尚有6553.21万元（债务）未偿还我们。”
冯承强称，签订重组协议时，为配合政府尽快进行产权挂牌，基于对市政府和发改委的充分信任，大强集团在未正式交接的情况下配合在评估报告上盖章，可接管后却发现很多对外债权无法收回，固定资产也不实。为此，德州重投公司根据重组协议要求提前将凯元热电的100%股权转让给了大强集团。企查查显示，2012年8月23日，凯元热电的100%股权由原德州重投公司变更为大强集团。
大强集团接管凯元热电后，还发现电厂的环评验收及机组建设批复等手续不齐全。据原山东省环境保护厅2017年3月22日出具的《关于凯元热电公司热电联产工程项目环境保护验收合格函》显示，凯元热电于2002年11月竣工，因建设单位多次变更等原因，2012年12月德州市环保局才批准投入试生产（如下图）。这表明，凯元热电在重组前的十年里，一直未经环保部门验收批准就发电供热，属于“未批先建先产”项目。
根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。显然，法律明确要求建设单位必须确保环评文件获批后，方可启动建设，否则属于违法行为。
此外，原凯元热电早前还存在严重污染环境现象。经查询德州市生态环境局官网，仅2010年一年，德州市环保局曾三次（6月2日、11月25日、12月20日）通过监督性监测发现凯元热电因违法超标排放二氧化硫（SO2）上了《超标排污企业名单》（如下图）。其间2009年11月4日，时任德州市环保局党组书记、局长吴文群曾陪同省环保厅领导到凯元热电等企业实地走访，了解企业污染治理设施及污染源在线监控设备运行情况，并与企业负责人深入交谈。
冯承强认为，从德州市生态环境局网站公开的报道可以看出，德州市环保部门明知凯元热电属于“未批先建”项目，仍“默许”国企违规“早产”发电供热，直到重组改制后大强集团才补全所有验收手续。
此外，正式执掌凯元热电后不久，让冯承强感到困惑的是，相关部门却不再履行重组协议中承诺的相关扶持政策。“这其中体现最明显的是‘直供电’，及‘直供热’。”
最终，由于直购电的叫停，凯元热电别无选择只有并网发电。凯元热电的供热经营也被当地政府外包给了第三方。冯承强称，他们发的电直接供给用电企业与上网电价相差最低2毛5。据冯承强测算，从重组到关停这十年期间，凯元热电已累计向国家电网输送了507662081.29kwh（度），如果按2毛5分钱一度电差价计算，仅此一项政府承诺的扶持政策，至少让重组后的凯元热电损失1.269亿元。
02/关停补偿未达成一致，民企诉管委会行政违法
2019年6月，山东省政府发文要求关停“非所在地区唯一、不可替代民生热源”的30万千瓦以下燃煤机组。
2019年7月，山东省能源局公示名单显示，凯元热电被列为“所在地区唯一、不可替代民生热源”，理论上不属于立即关停范围。但在2019年10月，山东省下达的第一批关停计划通知（鲁能源电力字[2019]240号）附件中，凯元热电两台机组被列入关停名单，拟关停时间为2021年12月。
2021年5月11日，当时的德州经济技术开发区管委会（2022年7月，德州经济技术开发区与运河经济开发区合并，成立天衢新区）向凯元热电下发《关于切实做好德州凯元热电关停工作的通知》，正式要求其于2021年12月底前关停。2021年12月，凯元热电被关停。
关停前后，双方成立了工作专班，就资产清产核资、职工安置、补偿等问题进行了多轮协商和会议。双方共同委托的评估机构出具报告，资产估值约4.50亿元。
2023年7月，管委会方面作出《补偿决定》，确定的补偿金额约为1.73亿元。与之前的评估机构给出的价款的区别在于，管委会将高温水管网、蒸汽管网等多项资产排除在补偿范围之外。凯元热电对补偿范围表示了不满。2025年，凯元热电与管委会进行过多次沟通，在没有取得一致后，凯元热电提起了行政诉讼，无果后提起诉讼。
2026年2月6日，德城法院开庭审理此案。凯元热电在庭审中主张，管委会方面无权在能源环保领域作出具有强制力的关停决定，其行为超越法定职权，属于“重大且明显违法”的无效行政行为。关停行为还超越了上级仅要求关停“燃煤机组”的范围，牵连处置了其他供热资产。
管委会方面在庭审重答辩称，其作为国家级开发区管委会，依据《山东省经济开发区条例》等规定，具有负责区域内环境保护、产业布局等职责。下发通知是贯彻执行省、市文件精神的内部行为，且关停工作是在上级政府统筹下，经与凯元热电多次协商后推进的，程序合法。
庭审结束后，法院并未作出一审判决。就在2026年3月13日，凯元热电接到德城区法院通知，该院已对案件作出中止诉讼的裁定。也就意味着，在没有判决结果的情况下，法院给案件按下了暂停键。
03/法院决定恢复审理
凯元热电代理人——北京市京师律师事务所律师许浩向元新闻证实，已经收到了法院裁定。元新闻获得的（2025）鲁1402行初196号裁定书记载，中止诉讼的理由为：为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷”，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十七条第一款第（七）项的规定，本案中止诉讼。这份裁定书未明确中止期限。
上述司法解释第八十七条规定的中止诉讼的法定情形包括七种：（一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；（二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；（三）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；（五）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；（七）其他应当中止诉讼的情形。
案件主审法官向原告代理人表示，中止期限不超过18个月。中国政法大学法学院教授、知名行政法学专家卞修全等行政法专家出具的一份书面意见认为，该中止诉讼裁定缺乏事实与法律依据，属于对相关司法解释兜底条款的扩大化、随意性适用，构成法律适用错误。
冯承强对于这一裁定表示不解，他认为，这份裁定书载明的中止审理的理由仅为“为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷”。这意味着法院会作出调解，但调解应该为双方自愿，从凯元热电的角度看，法院事先并未征得公司同意，就已调解为理由中止了诉讼。更为重要的是，一旦中止审理，企业只能等，在司法救济途径方面无计可施，但企业肯定没法等18个月，“企业经营面临着各种困难，18个月等下来，有被拖垮的可能”。
对于这一裁定，多位受访行政法专家学者提出了不足之处。有受访专家表示，上述司法解释第七条是兜底条款，此类条款的适用应该有明确的限制情形，综合之前的案例和司法政策，适用兜底条款应该遵循“同类解释规则”，也就是说，兜底条款包含的范围广，如果要适用这样的条款，应该与同一条款中已经清晰明确列举的其他几个情形具有相同或相似的性质，
例如，在八十七条的前6项情形中，第1-3项体现的是当事人主体资格出现变故、第4项体现的是出现不可抗力、第5-6项体现的是本案审理必须以其他案件的审理结果为前提。这些事由的存在，使得法院在客观上不得不暂停审理，等待相关障碍消除。但德城法院在裁定中引用兜底条款的情形，没有与前述6条中的任何一条相符。
北京师范大学法学院副教授王静认为，既然这一裁定适用了第7种情形，可以向法院了解作出这一裁定，是否存在导致诉讼中止的客观情况。在救济途径上，可行措施包括向作出裁定的法院进行复议。
东南大学法学院副教授顾大松亦分析指出，按照目前的法律规定，原告方可选择的司法救济途径有限，包括向原审法院提出复议。该裁定不属于《行政诉讼法》规定的可以上诉的类型，因此无法向上一级法院提出上诉。
一位不具名行政法学专家亦表示， “化解行政争议，妥善处理行政纠纷”是行政诉讼的根本目的和应有之义，而不是导致案件中止审理，阻碍诉讼程序进行的客观障碍。如果对这一条款进行曲解和滥用，就违背了设立中止诉讼制度的初衷。成为拖延审理、回避裁判的借口。
5月8日，元新闻从许浩律师处获悉，凯元热电已向德城区法院提交了恢复审理申请书，申请恢复对案件审理。在这份申请中，凯元热电认为，中止诉讼的法定事由已不存在，且中止裁定缺乏合法依据，应当及时恢复案件审理。5月14日，许浩告诉元新闻记者，目前，他已接到了德城法院的口头通知，法院决定对恢复该案件的审理。“我方要求法院做出恢复审理的书面裁定，截止到目前为止尚未收到。”
5月19日，德城法院相关工作人员告诉元新闻记者，案件的具体情况，法院方面不方便告知。至于为何会作出对案件中止诉讼的裁定，该工作人员表示，“合议庭的人（现在）都不在。”
当日，就此事，元新闻又联系了德州市天衢新区管理委员会，一名工作人员表示，“我们这边有专班在负责推进这个事，会有专人向记者回复。”但截至发稿，记者暂未收到回复。（元新闻记者：刘晓然 研究员：张剑 编辑：徐宏博）
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