作者：顾正龙（华语智库高级研究员）
2026年5月6日，美国总统唐纳德·特朗普政府发布了其第二任期内的首份全面反恐文件。这份题为《2026年美国反恐战略》的16页备忘录由美国总统高级反恐顾问塞巴斯蒂安·戈尔卡负责撰写。该文件标志着美国传统反恐方式的转折点，在高度复杂的政治和安全背景下重新定义了威胁和优先事项。其意义不仅在于确定了新的手段和政策，还在于反映了美国国家安全概念和威胁参数的广泛重组，涵盖了此前并非美国反恐战略核心的非传统领域的行为。
战略支柱
在海湾有影响的阿联酋《FUTURE CENTER UAE 》智库网站5月13日刊登评论文章指出，自2001年9月11日恐怖攻击事件以来，美国总统一直发布战略文件，概述其政府的反恐方针。这些文件不仅具有重要的政治和战略意义，而且还向盟友和对手传递了美国的优先事项讯号。这项工作的关键工具之一是将某些组织认定为「外国恐怖组织」（FTO）。
这项认定通常用于威胁美国国家安全的组织。它将向被列入名单的组织提供物质支持的行为定为犯罪，并实施广泛的金融制裁，同时扩大了监视和调查权力。特朗普政府已经将包括阿拉瓜铁路公司和锡那罗亚贩毒集团在内的几个拉丁美洲贩毒集团认定为「外国恐怖组织」。
这项新策略也旨在将欧洲的一些左翼团体纳入其中，因为西半球的贩毒集团和国内的左翼极端主义运动已成为美国国家安全优先事项的核心。因此，恐怖主义的传统定义被扩大，除了激进的伊斯兰团体外，还包括跨国犯罪组织以及美国政府所称的暴力世俗政治团体，例如「反法西斯行动」（Antifa）运动。华盛顿甚至承诺利用宪法赋予的一切手段，在国内监控这些团体，识别其成员，监控其与国际组织的联系，并利用执法手段削弱其运作。
因此，美国新战略明确指出，必须打击并摧毁那些意图且有能力对美国发动境外袭击的最大型伊斯兰恐怖组织：基地组织（特别是阿拉伯半岛基地组织）、伊斯兰国（特别是其呼罗珊省）和穆斯林兄弟会。此举旨在实现一系列目标，包括在恐怖活动发生前识别恐怖实体及其阴谋，切断其武器、资金和招募管道，并彻底铲除现有的恐怖组织。
为此，除了利用外国恐怖组织认定来削弱这些组织的商业和后勤力量外，美国还将搜寻并驱逐在前总统乔·拜登执政期间获准进入美国的帮派和贩毒集团成员。新的反恐战略也断言，伊朗是美国在中东面临的最大威胁，并明确表示，诸如「午夜铁锤」和「史诗之怒」之类的军事行动将持续进行，直至德黑兰不再对华盛顿构成威胁——无论是直接威胁（透过其核武和飞弹能力），还是间接威胁（透过其向该地区武装代理人，包括黎巴嫩真主党输送的数十亿美元）。
因此，川普政府辩称，新战略是“常識回归”和“以实力求和平”。在“美国优先”原则的指导下，美国正在放弃“世界警察”的角色，并从“分担责任”转向“转移责任”，期望盟友在自身防御中发挥更大作用，无论是保护霍尔木兹海峡的油轮，还是打击非洲萨赫勒地区的恐怖主义威胁。这项策略体现了与拜登政府开放边境政策的转变。
特朗普政府认为，拜登政府的开放边境政策导致毒品、武器和非法移民透过贩毒集团涌入美国，特朗普因此将这些集团列为外国恐怖组织。此外，这项策略也与拜登的反恐政策有所不同，拜登的政策强调与极右翼和白人至上主义意识形态相关的国内恐怖主义的危险性。因此，新战略指责美国前几届政府将情报机构“武器化”，并承诺防止情报机构被用作“针对无辜民众”的政治工具。
反恐新战略特点
美国新反恐战略值得关注的特点概括如下：
1、西半球优先：新反恐战略的发布距离特朗普政府发布另一份更新版《国家安全战略》仅数月之隔。该战略将西半球（美国的后院）置于美国外交政策优先事项的首位。基于此，特朗普重塑了该地区的权力平衡，对加勒比海地区涉嫌与贩毒集团有关的船只进行了数十次袭击，推翻了委内瑞拉前总统尼古拉斯·马杜罗的政权，并对古巴发出威胁。这些行动与特朗普的战略相符，在大量美国人被贩毒集团杀害后，特朗普的战略日益将反恐行动纳入美国国家安全目标。
2、美国反恐视角的转变：美国的新战略与911事件以来占据主导地位的传统方法截然不同。特朗普政府不再使用「生死之战」的论点来打击恐怖主义，而是倾向于将恐怖主义视为一种可以遏制和控制的威胁，而非对美国国家生存构成特殊威胁的因素。这种转变反映了美国政治和安全环境的深刻变化。经过多年军事疲惫以及反恐战争带来的巨大经济和人员损失，美国政治菁英已经接受了恐怖主义不会彻底消失的现实，战略目标是降低其风险，而不是发动无休止的战争。因此，新战略不再沿用以往美国政府的措辞，无论是小布什时期还是特朗普政府初期，都不再使用类似的措辞。在这种背景下，新战略中不再出现「文明冲突」、「生存战争」和「邪恶轴心」等术语，而是专注于对具体安全威胁进行务实有效的管理。
3.聚焦更迫切的问题：新战略反映出中东在美国安全战略中的核心地位下降。过去二十年来，反恐行动主要集中在阿富汗、伊拉克和叙利亚。然而，目前的策略越来越关注美国边境安全、贩毒集团、非法移民、国内极端主义和网络安全等议题。这种转变并不意味着「伊斯兰国」和「基地」组织构成的威胁消失；相反，它反映出一种日益增强的信念，即这些组织不再对美国构成生存威胁，应对恐怖主义威胁也不再需要大规模军事干预。取而代之的是，它依赖情报和技术手段，例如精确打击、特种作战、数字监控、人工智能以及切断恐怖主义融资和招募网络等。
4.穆斯林兄弟会是恐怖主义的根源：新策略显示华盛顿对穆斯林兄弟会的态度发生了重大转变。穆斯林兄弟会已成为恐怖主义的主要根源之一——事实上，从基地组织到伊斯兰国，现代恐怖组织都源自于此。这一转变反映出，美国从选择性地打击穆斯林兄弟会的某些分支，转向采取更全面的方法，逐步扩大恐怖组织认定名单，将更多预计被认定为外国恐怖组织的分支纳入其中。
该战略将反恐努力与重新定义威胁情势联系起来，不仅关注武装团体，还关注与该组织相关的政治、媒体、慈善和学术网络。这表明，美国在概念上发生了转变，开始瞄准整个恐怖主义体系，而不仅仅是其武装分支。在此背景下，该策略反映了一种更深层的策略变化：从传统的法律认定工具转向一种解构性方法，旨在打击穆斯林兄弟会的全球基础设施，包括其资金来源、媒体和外部支持网络。
文件也强调，美国越来越意识到该组织在地理和意识形态上各自独立的支部中展现出的韧性和适应能力，这使得对抗该组织比对抗集中式组织模式更加复杂。该战略认为，这种方法的有效性取决于扩大施压手段，不仅要涵盖组织机构，还要涵盖支持国。
5.加深欧洲-大西洋裂痕：该战略反映了华盛顿对跨国安全威胁认知的重大转变，将其与移民危机以及欧洲内部的文化和政治转型直接联系起来。它甚至声称，欧洲与大规模移民和文化开放相关的政策为恐怖主义滋生提供了温床，尤其是在其所谓的全球主义思想和开放边界的延续助长了欧洲大陆恐怖主义威胁的上升的情况下。
这种论述反映了美国安全理论的战略转变。与欧洲的分歧不再局限于伊朗战争或北约内部的国防责任分担；它已经扩展到对与身分认同、移民和社会安全相关的威胁定义的更深层次的分歧。因此，欧洲再次成为特朗普政府的攻击目标，而就在几个月前，特朗普政府还称欧洲由于移民现象正面临「文明灭绝」。
6.聚焦亚洲：虽然该战略并未针对阿富汗和巴基斯坦某些武装团体构成的具体威胁（阿富汗和巴基斯坦是反恐战争的主要目标），但它确实强调了亚洲的重要性，因为亚洲拥有数量最多的穆斯林占多数的国家。该策略还强调了传播极端主义意识形态、招募恐怖分子以及为针对美国及其伙伴国（包括日本、韩国和澳洲）的袭击筹集资金的风险。
7.扩大国内威胁范围：美国的新战略将「极左派」、「反法西斯主义」、「无政府主义」和「跨性别权利」等意识形态列为与基地组织和伊斯兰国等圣战组织或有组织犯罪和贩毒网络同等的威胁类别。随着特朗普政府将包括一些极左派团体在内的政治对手贴上恐怖主义威胁的标签，一种将恐怖主义概念政治化并将其应用于美国国内政治冲突的趋势正在显现。
尚有争议的反恐新战略
新战略最具争议的方面之一是其对恐怖主义威胁的重新定义。它对恐怖主义采取了更广泛的视角，超越了传统的武装团体，涵盖了广泛的行动者和意识形态。这建构了一个较为宽松的安全框架，扩大了美国国家安全概念所包含的威胁范围。此外，这种方法模糊了恐怖主义、组织犯罪和激进政治抗议之间的界线。
总之，特朗普政府的反恐战略体现出其安全策略的明显转变，即从传统的跨国圣战组织转向更为全面的安全方针，将反恐与应对国内意识形态两极化相结合。它重新定义了美国国家安全概念，除了传统的武装威胁外，还将政府认为对西方价值观和美国国内稳定的基于文化和认同的威胁纳入其中。
在此背景下，该战略特别关注穆斯林兄弟会，认为它是恐怖主义的根源，而基地组织和伊斯兰国等组织都建立在其基础之上。这也解释了政府为何将该组织的多个分支机构扩大为恐怖组织。因此，该战略不仅仅是对反恐工具的更新；相反，它透过扩大威胁的定义，反映了美国安全优先事项的更广泛重组。
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