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核心观点：当前山区撂荒地复耕面临“整治容易种植难、投入巨大产出低、短期突击长期难”的严峻挑战，财政资金存在低效损耗风险，要引起高度重视。
■王亚辉 杨庆媛 宋恒飞 阳大智 李秀彬
近年来，随着国家对粮食安全战略的深入实施，各地掀起了对撂荒地复耕的热潮。然而，我国山区地形复杂、生态脆弱，农业比较效益较低，撂荒地复耕不仅仅是技术问题，更涉及复杂的社会经济因素。近期，课题组对我国东南、西南、西北和长江中下游等部分典型山区的撂荒地复耕现状进行了实地调研，覆盖8个省份、20多个区县，涵盖近100个村庄。调研表明，当前山区撂荒地复耕面临“整治容易种植难、投入巨大产出低、短期突击长期难”的严峻挑战，财政资金存在低效损耗风险，要引起高度重视。
撂荒地复耕过程中面临的主要问题
(一)图斑与实际情况存在偏差，出现一定“形式主义”倾向
调研显示，当前撂荒地复耕流程呈现“自上而下”的运行特征，其中，自然资源部门下发遥感监测任务图斑，农业农村部门负责具体任务部署，乡镇层面承担指标分解职责，村集体负责核实并具体实施。该流程在执行过程中存在明显脱节：一是技术识别“一刀切”。遥感技术难以精准识别山区细碎地块的宜耕性，下发图斑中，相当一部分是坡度大、岩石裸露、无水源且无道路通达的“死角地”。二是考核压力导致执行异化。调研发现，约95%的受访村干部反映，山区1亩以下的细碎地块缺乏机械化整治的经济可行性。然而，受限于“图斑即命令”的刚性考核，仅有1/5的村庄能够如期完成复耕指标。面对巨大的“销号”压力，部分基层单位不得不采取运动式治理，对边角地、巴掌田进行“强制复耕”。由于缺乏后续经营效益支撑，这种做法往往导致机械作业成为“一次性投入”，验收结束后极易迅速再次撂荒，难以形成长期有效的耕作产能。
(二)种粮收益严重倒挂，“复耕后再次撂荒”的风险高悬
经济账算不过来，是撂荒的根本原因，也是复耕后能否持续利用的关键。一是复耕成本高昂，财政补贴杯水车薪。调研显示，在山区，若涉及平整土地、修缮道路、去除灌木杂草，每亩复耕成本可达2000元以上(其中非平地、非规模化整治成本将大幅增加)。而当前各地的复耕补贴普遍低于1000元/亩，超过90%的村干部反映当前补贴不足以覆盖成本，村集体普遍降低复耕质量或负债复耕。二是种植效益偏低，内生动力不足。复耕地多为“瘦、远、碎”的地块。以种植玉米为例，亩产值仅1000元左右，除去农资及高昂的人工成本(山区难以机械化，雇工费较高)，农户种植粮食作物普遍亏损。三是主体缺失，管护真空。传统小农户因老龄化(平均年龄60岁以上)无力复耕，而新型经营主体(大户、合作社)倾向于流转平坦连片土地。部分地块在领取补贴、通过验收后，因缺乏后续管护，当年或次年即再次撂荒，财政资金效能大打折扣。
(三)资源禀赋不足与生态空间冲突，生产效能面临“双重挤压”
一是基础设施存在“硬短板”，现代农业难以介入。山区撂荒地多处于地形破碎或高海拔的边缘地带，水利设施由于长期管护缺位而功能退化，田间机耕道通达度低，导致机械化作业受阻。这种“由于水不保而导致地难种、由于路不通而导致机难下”的局面，使得农业生产难以摆脱对自然降水的依赖，雨养农业的脆弱性与高昂的人工成本构成了复耕的结构性障碍。二是人兽冲突引发“软风险”，生态张力日益凸显。随着生态文明建设推进，野生动物种群恢复显著。调研表明，湖南、四川、重庆、甘肃等地的复耕地块多位于农林交错区，极易沦为野猪等野生动物的觅食地。这种“生态恢复反噬农业生产”的现象，不仅直接损毁作物，更大幅推高了农业经营的成本，严重挫伤了经营主体的复耕意愿。
撂荒地复耕过程中的典型成功经验
复耕地是否能够避免返荒，关键在于能否有效破解“经济可行性”和“耕作便利度”两大瓶颈。在复耕成效显著且利用可持续的地区，均成功实现了从“行政推动”向“利益驱动”的转变，其核心经验可归纳为三种模式。
(一)效益导向型：确立“高值作物+适度规模”的经营路径
针对山区复耕成本高昂的现实，由于单纯种植粮食作物难以覆盖复耕及后续管护成本，部分地区探索了以高附加值作物反哺耕地的路径。例如，重庆酉阳土家族苗族自治县、甘肃陇南市等地，利用比较优势发展高效农业。其中，酉阳土家族苗族自治县板桥乡引入烤烟种植(亩均纯利约4000元)，毛坝乡发展高山蔬菜(亩均纯利近5000元)。实践证明，只有通过高收益经济作物确立盈利空间，并辅以适度规模经营，才能在市场机制下留住经营主体，为后续通过轮作等方式兼顾粮食安全奠定经济基础。
(二)基础先行型：实施“资金整合+综合整治”的配套工程
“路不通、水不畅、机难进”是复耕地再次撂荒的物理根源。例如，四川宜宾翠屏区、重庆酉阳土家族苗族自治县等地，创新性地将撂荒地复耕资金与高标准农田建设、非粮化整治等涉农资金进行整合，集中财力优先解决基础设施短板。通过“路水先行”的综合整治，将原本细碎的撂荒地转化为宜机化的良田，复耕率提升至70%以上。经验表明，必须坚持“基础设施建设在前，复耕复种在后”的原则，通过资金打捆使用，切实降低农业生产的物化成本。
(三)产业引领型：构建“龙头带动+社会服务”的组织体系
针对山区农业交易成本高、对接市场难的问题，部分地区通过全产业链布局实现破局。例如，甘肃陇南武都区利用立体气候资源发展花椒、党参等特色产业;四川宜宾市依托五粮液集团构建“企业+基地+农户”的高粱订单农业。这些地区充分发挥龙头企业和专业合作社的带动作用，提供统一的机械化作业和社会化服务，不仅解决了复耕后“谁来种”的问题，更通过稳定的订单收购解决了“卖给谁”的问题，降低了小农户面临的市场风险与制度性交易成本。
防止复耕地再次撂荒的系统性建议
为防止山区撂荒地复耕陷入“撂荒—整治—再撂荒”的恶性循环，切实提高耕地利用效率，特提出以下建议。
(一)坚持实事求是，建立科学的复耕适宜性评价机制
建议自然资源部会同农业农村部，改变“图斑下发”模式，引入科学评估体系，结合坡度、土层厚度、水源条件、连片度及耕作半径等因子，对撂荒地进行“宜耕性分级”。建立“负面清单”，对于坡度过大、土层过薄、极度破碎且无法归并、生态脆弱区的地块，应明确列入“不宜复耕”清单，允许其自然恢复，不纳入对地方政府的耕地保有量考核扣分项，减轻基层不合理的考核负担。
(二)算好“经济账”，构建“以产定耕、全周期奖补”机制
改变当前“重物理复耕、轻后期种植”的一次性补贴方式。调整补贴导向，将一次性的复耕补贴调整为分期的“复耕+种植”挂钩补贴。验收标准不应仅看土地是否翻耕，更要看作物是否收获，建立长效管护考核机制。同时，适度提高补贴标准，针对山区特殊困难，建议设立中央财政专项资金，适度提高山区撂荒地的复耕补贴标准，弥补高昂的工程成本，缩小与平原地区的成本差距。
(三)强化项目资金统筹使用，实施撂荒区域综合整治
打破部门壁垒，将撂荒地复耕与高标准农田建设、非粮化整治、乡村振兴资金统筹使用，集中力量办大事。重点解决复耕区域的生产道路和灌溉设施。对于野猪等危害严重区域，财政应给予物理隔离设施(如电网、围栏)建设补贴及农业保险保费补贴，降低农户的经营风险。
(四)践行“大食物观”理念，允许复耕地种植结构多样化
在确保国家粮食安全底线(特别是永久基本农田)的前提下，对山区撂荒地的种植用途给予更多弹性。对于复耕难度较大、粮食产量较低的山区一般耕地，在确保不破坏耕作层的前提下，可种植药材、蔬菜、茶叶、花椒等多年生或高附加值经济作物。通过经济作物的收益来维持土壤肥力，解决“谁来种植、如何盈利”的问题，防止土地再次撂荒。
(五)培育新型农业经营主体，提升农业社会化服务水平
针对山区复杂的地形条件，应加大对适宜山区作业需求的小型化、智能化农业机械的研发补贴与推广应用力度。同时，鼓励村集体通过“确权不确地”的方式，将零碎撂荒地收储整治后，打包流转给农业企业或家庭农场，发展适度规模经营，实现小农户与现代农业的有机衔接。
(作者单位：王亚辉、杨庆媛，西南大学地理科学学院;宋恒飞、阳大智、李秀彬，中国科学院地理科学与资源研究所)
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