投资于人是指国家财政直接用于个人的支出，主要包括三大类：一是个人转移性支出，如低收入群体保障支出、城乡居民养老补助支出、育儿补贴支出等；二是个人发展保障支出，如教育支出、卫生健康支出等；三是个人消费促进支出，如直接发放给个人的消费券、针对个人的消费品以旧换新补贴。投资于人是国家财政公共属性的突出表现，是贯彻以人民为中心的发展思想的主要手段之一。2026年《政府工作报告》明确指出“更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面”。显然，加力投资于人已成为支撑推进中国式现代化建设而必须进行的财政支出结构战略性调整的重要内容。然而，必须指出，这一调整绝非简单的财政支出增量流向变化，而是为解决关键问题而采取的意义深远的补短板之举。
党的十八大后，在习近平总书记提出的共享发展理念引领下，调节居民收入分配、促进共同富裕成为国家核心战略任务之一，各类制度供给相应不断强化，加大与之相关的投资于人的财政支出成为财政政策的重中之重。过去10多年间，民生保障支出占一般公共预算支出比重已超过70%，用于个人收入再分配（如城乡居民养老补助、低收入群体保障、社会救助）的支出项目金额增长率超过一般公共预算支出总额增长率。2021年，我国宣布近1亿农村贫困人口全部脱贫。在历时8年的扶贫攻坚战过程中，国家财政投资数万亿元。其后5年又投资上万亿元巩固减贫治理成果。“十四五”期间，社会保障和就业支出达19.6万亿元、住房保障支出4万亿元，居民医保财政补助标准从每人每年580元增加到700元，全国农村、城市低保标准均提高20%左右，城乡义务教育学生全部免除学杂费且约2000万家庭经济困难学生获得生活补助，中央财政安排就业补助资金3186亿元。这些事实表明国家财政已构建了完整的居民收入分配调节政策体系，进而兜牢了民生保障底线，通过再分配增加特定群体收入从而使居民收入与经济增长保持同步。
当前我国正处于为实现中国式现代化夯实基础、全面发力的关键时期。此间，加大力度调节居民收入分配是促进公平正义、保障人民共享发展成果并扩大消费稳增长的关键之举。政府调节收入分配的核心是运用各种政策手段增加居民收入。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出了制定实施城乡居民增收计划、推动形成橄榄型分配格局的重大部署。这意味着加力调节居民收入分配是有的放矢的“加力”，重在有效增加低收入群体收入和稳步扩大中等收入群体规模。财政政策是宏观调控的重要手段。投资于人调节居民收入分配是积极的财政政策更加积极的主要着力点。然而要看到在财政收入低增长和各类支出需求同步高增长并存的条件下，投资于人调节居民收入分配必须精准施策。精准施策的要义是立足促进人的全面发展，把财政调节收入分配支出政策与各类经济和社会政策融合在一起，从而提高支出质效、放大投资于人的乘数效应和边际效应，具体讲有如下三个发力点。
一是发力“一老一小”。从2000年起我国就进入了人口老龄化社会，一方面，老龄人口快速增加，另一方面，人口自然增长率又逐步降为负数。目前，我国老龄人口已超过3亿，0岁至14岁的人口约2.13亿、占人口总数比重降至不足15.1%。因此，我国的人口政策转型到了积极应对老龄化并鼓励生育的轨道上，分步提高老有所养、幼有所育、学有所教水平。为此，国家财政要继续健全社会保障体系。2026年，中央财政安排基本养老金转移支付1.25万亿元，确保各类群体养老金按时足额发放，各级财政联动健全城乡居民养老保险筹资和待遇调整机制，城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元。同时，加大投入，实施好育儿补贴制度、深入开展托育服务补助示范试点、推动完善生育保险制度、推行免费学前教育政策。
二是发力困难群体收入支持。我国有14亿多人口，其中约有1亿困难群体（包括低收入群体、残疾人等）。提高困难群体的生活保障水平事关实现公平、正义，更是中国特色社会主义制度优势的内在要求。为此，必须把发力困难群体收入支持列为投资于人调节居民收入分配的重点。目前我国已建立了完整的保障困难群体基本生活的制度体系，正在健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，推进社会救助制度迭代升级，分类施策提高困难群体生活保障水平。在这一背景下，国家财政快速增加对困难群体的投入。2025年，一般公共预算支出中的困难群体支出已近万亿元。2026年，我国将继续增加相关投入，单是支持实施常态化精准帮扶中央财政就将安排1770亿元，同时还要加大低收入人口救助帮扶力度、支持残疾人事业发展。
三是发力就业支持。就业是民生之本。只有增加就业、稳定就业才能真正促使居民收入增长与经济增长同步，才能实现扩大中等收入群体的收入分配调节目标。目前，我国正处在经济结构加速调整期，一方面，推动了经济高质量发展；另一方面，也派生出了结构性失业增加的实际情况。近年来，城镇调查失业率已达5%，城镇失业人数突破1000万人。虽然人口老龄化率在提高，但每年新增就业人员仍达数千万人，其中，单是高校毕业生就达千万人。应该承认，当前我国正处就业增长压力增强期。这客观要求国家财政加大就业支持力度。十四五”时期，全国累计安排就业补助资金超过4700亿元，支持就业创业政策落实落地。国家财政就业补助支出不断增长，形成了创业补助、就业见习资助、人力资本素质提高等多维度的财政就业支持政策体系。2026年，将继续加大相关投入，为深入实施就业优先战略，中央财政将安排就业补助资金667亿元，各级财政要延续实施稳岗返还等阶段性措施，加强对农村转移劳动力就业困难群体的帮扶，稳定和加大对高校毕业生等重点群体的就业支持投入。同时，还要落实学生资助政策，对家庭经济困难学生应助尽助，提升职业学校办学能力。
（中国财政科学研究院原副院长、研究员 白景明）
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