自然资办函〔2026〕124 号文精准解读：耕林空间统筹 业务实操要点全梳理

自然资源部办公厅、国家林草局办公室联合印发《耕地保护和国土绿化空间专项规划编制工作方案》（自然资办函〔2026〕124 号），直面长期以来耕地保护与国土绿化的空间冲突、部门协同堵点、基层落地难题，重构农用地空间统筹管理体系。

本文聚焦自然资源、林草、农业农村部门核心业务，梳理文件核心规则、实操利好、刚性红线与工作要求，供一线管理与执行人员参考。

一、文件核心定位：破解业务堵点，重构协同治理逻辑

本次文件出台，核心是解决基层长期面临的三大核心矛盾：

1. 管理分治矛盾

   ：耕地保护与国土绿化分线管理、考核导向不同，导致空间上 “田进树退”“树进田退” 的拉锯博弈，行政资源内耗严重；

2. 落地执行矛盾

   ：历史形成的 “一地两证”、跨部门审批流程繁琐、规划 “图上作业” 与实地现状脱节等问题，导致基层工作推进难、风险高；

3. 功能错配矛盾

   ：静态划界的管理模式，导致优质耕地碎片化、生态林草布局不合理，土地资源禀赋与功能定位不匹配。

文件的核心目标，是打破耕地与林草的 “零和博弈” 思维，通过 **“一张图” 统筹、全空间优化、全流程协同 **，实现耕地保护与国土绿化从 “单打独斗” 到 “协同共赢”，同步筑牢国家粮食安全与生态安全底线。

二、核心实操框架：四类空间划定 + 优进劣出动态管理

文件最核心的制度创新，是建立 “四类空间” 划定体系，配套 “以进定出、优进劣出” 的动态管理机制，为农用地空间优化提供可落地的执行标准。

1.四类空间精准划定（边界清晰、互不交叉）

空间类型

核心划定标准

牵头协同部门

耕地空间

现状优质耕地、已建成高标准农田、集中连片适宜耕作的地块，核心承担粮食生产功能

自然资源局牵头，农业农村局、林草局协同

耕地补充空间

符合国土空间规划、适宜稳定耕作的后备资源，用于耕地占补平衡、提质优化

自然资源局、农业农村局牵头，林草局协同

林草空间

生态区位重要、生态功能突出、适宜造林种草的现状林草地，核心承担生态保护功能

林草局牵头，自然资源局协同

林草补充空间

符合国土空间规划、生态修复需求的后备资源，用于国土绿化、生态提质

林草局牵头，自然资源局协同

2. 优进劣出核心执行规则

• 优进原则

  ：按土地禀赋匹配核心功能，杜绝 “凑数式” 保护。优质宜耕地块优先划入耕地保护体系，生态价值突出地块优先划入林草保护体系，实现 “宜耕则耕、宜林则林、地尽其用”。

• 劣出原则

  ：建立 “以进定出” 的置换逻辑，零星破碎、难以持续耕作的劣质耕地，生态敏感区、不符合耕地保护要求的地块，可有序退出耕地空间；质量低下、生态功能微弱的残次林草地，可按规则为优质耕地腾退空间。

• 核心前提

  ：所有空间调整必须坚守总量平衡、质量提升、布局优化，严禁 “只出不进”“降质调整”。

文件针对基层实操痛点出台多项务实举措，直接降低跨部门工作协调成本，化解历史遗留问题风险。

1. 坚守 “大稳定、小调整”，避免基层折腾

   明确以 “三区三线” 总体格局为基础开展优化，不搞推倒重来的全域调整，保障过往国土空间规划、耕地保护、林草管理工作的连续性，降低基层工作负担。

2. 明确权属规则，破解 “一地两证” 历史难题

   针对林区、牧区历史形成的集中连片耕地，明确划入耕地空间时，国有林权证确定的所有权、使用权归属不变。既保障耕地保护任务落地，又尊重历史权属，从根源上化解权属纠纷风险。

3. 打通审批壁垒，大幅提升行政效能

   明确涉及利用耕地保护空间中的现状林地、草地开展相关工作的，无需办理用林用草审批手续。彻底打破跨部门审批堵点，为耕地保护空间内的土地整治、高标准农田建设、耕地提质改造等工作开通 “直通车”。

4. 重构协同机制，告别部门考核博弈

   以专项规划为抓手，建立自然资源、林草、农业农村部门协同工作体系，将耕地保护与国土绿化从 “对立考核” 转为 “协同考核”，从制度上化解部门间的管理冲突。

文件在赋予地方优化灵活性的同时，划定了 4 条不可突破的刚性底线，所有业务开展必须严格遵守：

1. 严禁在规划划定的国土绿化空间内实施补充耕地项目；

2. 严禁以空间优化为名，毁林毁草开垦耕地；

3. 严禁突破 “三区三线” 管控底线，不得随意调整永久基本农田、生态保护红线；

4. 严禁 “虚假优化”“凑数式调整”，杜绝耕地和林草 “只降质、不提升” 的逆向调整。

结合文件要求，各相关单位需重点推进 4 项核心工作，确保政策落地见效：

1. 建立跨部门协同工作机制

   自然资源、林草、农业农村部门需成立专项工作专班，明确职责分工、协同流程、时间节点，实现底数共认、规划共编、成果共用，杜绝 “各编各的、各管各的”。

2. 全面摸清空间底数

   以第三次全国国土调查成果为基础，结合年度国土变更调查、耕地资源质量分类、林草资源监测数据，全面摸清现状耕地、林草地的数量、质量、权属、布局，厘清空间冲突地块底数，为规划编制夯实基础。

3. 科学编制本级专项规划

   严格落实上级管控要求，结合本地实际，细化四类空间划定方案、空间优化调整路径、实施时序和保障措施，确保规划可落地、可执行、可监管。

4. 强化全周期动态监管

   依托国土空间基础信息平台，建立耕地和林草空间动态监测预警机制，及时发现、制止违规调整、违法占用等行为，实现规划实施全流程闭环管理。

124 号文的出台，标志着我国农用地空间治理从 “分线管控” 迈入 “系统协同” 的新阶段。对于自然资源、林草、农业农村部门而言，这份文件既是化解工作矛盾的 “金钥匙”，也是明确管理权责的 “任务书”。

唯有树牢系统思维、坚守底线思维、用好动态思维，协同发力、精准落地，才能真正实现 “良田种粮、青山护绿”，同步守护好国家粮食安全和生态安全两条生命线。