传统的食品安全风险治理模式，是一种以行政为中心建构起来的命令控制型治理模式，总体上呈现高度的封闭性特征。近年来发生的食品安全风险事件折射出公众在食品安全风险治理中的尴尬地位，例如江西“鼠头鸭脖”事件、甘肃天水“铅中毒”事件等，这些引爆舆论的食品安全热点事件，均是由公众直接在网络上公开举报，进而官方跟进调查，制度化的食品安全风险公众参与机制效用发挥不够。2025年4月，国务院食品安全委员会办公室、工业和信息化部等六部委联合印发了《食品添加剂滥用问题综合治理方案》，该方案中明确要全面加强社会共治，要求要发挥行业协会行业自律的作用，强调要健全投诉举报机制。同年6月，国务院食品安全委员会印发《关于推动建立完善生产经营单位食品安全风险隐患内部报告奖励机制的意见》，进一步对完善内部投诉举报进行细化规定。然而，有效的食品安全风险治理体制离不开规制一体化与专业化的流程监管机制，以及运行高质有效的问责机制设计。食品安全风险不同于私人风险，作为公共风险的一种类型，是现代社会发展过程中衍生的系统性风险。在风险治理语境下，广泛的公众参与一方面能够防止管理者操纵科学的评估与分析，进而以科学理性决策合法性来规避决策失误带来的责任；另一方面也能够防止利益集团影响规制机关决策，防范风险规制沦为少数人谋取利益的工具。因此，中南大学马克思主义学院的屈志强分析当前食品安全风险治理中公众参与面临的制度困境，探索其在新时代的创新路径，成为食品安全风险治理中亟需解决的现实问题。
01
食品安全风险治理中公众参与的制度演进
我国食品安全风险治理中的公众参与历经了一个较长的发展阶段。我国1982年制定的《宪法》第三条就明确规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。之后，在行政法治中的公众参与制度蓬勃发展，并不断拓展完善。既有立法中的公众参与，也有在具体执法中的公众参与制度，还有具体的部门行政法中的公众参与制度。然而，在食品安全风险治理中，公众参与制度则起步相对较晚，具体可以分为以下阶段。
食品安全风险治理的公众参与制度，首先体现为立法过程中的参与。我国对于食品安全风险监管的立法，肇始于1965年国务院批转的《食品卫生管理试行条例》，之后1979年国务院又正式颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》，在该条例中并未明确提及公众参与制度。我国对于公众参与的法律规定，源于1982年颁布的《宪法》第三条规定。2000年的《立法法》第三十四条规定了“法律案”的听取意见制度，即通过听证会、座谈会等形式听取公众对于法律案的意见。之后，2013年10月《国家食品药品监督管理总局立法程序规定》规定了公众的全过程参与制度，其中既包括立项中的参与，还包括制定起草过程的参与。
其次，食品安全风险治理中的公众参与制度体现为“控告检举”“投诉举报”制度。早在1982年制定的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》中，第三条第二款就明确规定了对于违反《食品安全法》的行为，任何人都有权控告和检举。2003年国务院发文专门强调要“发挥社会监督作用”，并要求“设立举报投诉电话”，便利公众对违反《食品安全法》的相关行为进行监督。此外，在卫生行政部门规定的处罚程序中，明确将“违法事实的检举投诉”作为一项处罚证据进行规定。而对食品生产企业的监督管理中，县级以上质量技术监督部门“在接到质量投诉或举报时，应当视具体情况，对企业进行相应的检查”。因此，在这个阶段食品安全风险治理中的公众参与制度着重体现为“控告检举”“投诉举报”制度的建立完善。与此同时，随着对公众投诉举报的赋权，诞生了一批“职业打假人”，“通过知假买假、恶意投诉举报、恶意复议诉讼等不诚信的手段，向生产经营者、市场监管部门和司法机关施加压力，最终实现牟取暴利的目的”。公众参与此时呈现出参与不足和滥用并存的问题。
最后，食品安全风险治理中的公众参与制度逐渐呈现权利化转型，即将公众参与制度建立在公众知情权、批评建议权、控告检举权基础之上。依据我国现行《食品安全法》，食品安全风险治理中的公众参与制度主要包含3个方面内容：1）对食品安全相关行政决策、执法、守法等情况的批评建议权；2）食品安全监管方面的信息公开制度，保证公众的知情权；3）各地食品安全监管机构颁发的有奖举报制度。以投诉举报为例，国家食品药品监督管理局在2011年专门出台《食品药品投诉举报管理办法（试行）》，完善了食品安全风险治理中的社会共治制度，加大对食品药品违法行为的惩治力度。为构建统一的市场监督管理体制，2019年国家市场监督管理总局制定颁布了《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》，该办法在2022年进行了修改，对食品安全风险中的投诉举报同样适用。如今，特别是2011年国务院食品安全委员会成立之后，对食品安全风险治理更加重视，对群众举报、反映问题，要求有案必查、一查到底。同时，建立了举报奖励制度，对查证属实的投诉举报予以奖励，且要求对举报人信息进行保密。
我国对食品安全中的公众参与工作十分重视，经过60余年的发展，我国食品安全风险治理中的公众参与制度取得了长足发展进步，但是与人民群众的期待相比，仍然存在诸多不足。如对“公众参与”本身认识的模糊，如将公众参与与其他机关和专家参与混同。有学者在应急行政决策中，援引1991年联合国的《跨界环境影响评价公约》中关于“公众”的定义，将专家也纳入到“公众”范畴之内。再如食品安全风险治理中“投诉举报”等保障制度机制不健全等情况，制约了食品安全风险治理中公众参与效能发挥与提高。由此，尽管公众参与制度在我国发展历时较长，但对于具体的公众参与制度如何构建，特别是具体到食品安全风险治理中来时，公众参与制度如何发挥功能与作用，防范化解食品安全风险，成为食品安全风险治理的重要内容。
02
食品安全风险治理中公众参与制度的困境
当前，食品安全风险治理中公众参与制度，尽管在弥补监管力量不足、提高决策科学性、强化权力监督等方面取得了显著成效，但是仍然存在一些突出问题，制约了其在食品安全风险治理中的功能发挥。
2.1 信息获取维度：信息公开不充分
单纯空洞地论及公众参与并无意义，只有当公众参与制度实质性地运转起来时，食品安全风险治理才有意义。在食品安全风险治理体系中，公众参与是实现社会共治的重要环节。早在2004年，原国家食品药品监督管理局就专门针对食品安全领域的行政信息公开进行过专门部署，并在各地区试点推广。2019年的《政府信息公开条例》《食品安全法实施条例》、2018年的《食品药品安全监管信息公开管理办法》和《食品安全法》，共同构成了我国当前的食品安全信息公开法律制度。时至今日，食品安全领域信息公开仍然面临诸多问题。这一机制的有效运行却长期受困于信息不对称困境——当公众参与所需的公共信息披露不及时、不充分时，不仅削弱了公众参与的热情和质量，更使食品安全风险治理陷入“形式大于实质”的窠臼。
首先，内容选择性与专业壁垒并存。受知识赤字模式影响，目前我国食品安全风险交流主体呈现高度不平等性。例如，在信息公开方面，公众知晓度、理解度、利用度、支持度偏低的问题仍然存在。地方政府部门在发布食品安全信息时可能存在“地方保护主义”问题，地方监管部门存在监管失位，可能体现在对一些关键性问题的选择性忽略上，如“江西工职院‘6·1’食品安全事件”，地方监管部门最开始辩称该“异物”为“鸭脖”。“我国已有的食品安全事件往往率先经由媒体‘爆料’，监管部门事后才仓促跟进，极大地影响了公众对其治理能力的信任感”。以2018年鸿茅药酒事件为例，事件最初由个人通过自媒体爆料，随后引发 “穿越大半个中国来抓你”的跨省抓捕行为，舆论随即对这一“民事纠纷刑事化”的做法展开广泛批评与质疑，该事件因此迅速引发社会公众的高度关注。该事件尽管最终以双方达成和解结束，但关于“鸿茅药酒”的许多疑问却并未得到完全解答。另一方面，专业知识有时也会被异化为理解壁垒。监管部门、食品企业等使用的一些晦涩术语、复杂图表呈现信息，公众如果没有相应的专业技术知识，就难以真正了解相关信息，这种专业壁垒导致公众难以获取真正需要的关键风险信息。例如《市场监管总局关于23批次食品抽检不合格情况的通告》公布的样品不合格信息，仅仅公布违法者、不合格产品信息等，但是并未对说明不合格产品可能对公众身体健康造成的危害。
其次，渠道传播单一性与传播失效并存，食品安全风险信息传播主渠道地位凸显不够。多数公众依赖新闻媒体、网络等渠道获取信息，而监管部门官网发布的食品安全信息往往未能及时回应公众关心的焦点问题，其传播也难以达到自媒体的信息广度。如一些地方政府的风险提示往往发布的是对一些常识性内容的重申，一些地方监管部门官方网站设置的“食品安全风险交流专栏”也大多是转发的关于食品的消费常识性内容，一些食品安全风险监测机构的监测数据更新频率也不高。另一方面，对于食品领域的信息传播而言，一旦官方权威信息失位，网络传言、真假“专家”言论等各种信息充斥网络，导致公众一时难辨真假。尤其是随着互联网平台中自媒体的发展，谣言与真知混杂其中，当面对各种真假难辨的食品安全信息源，公众将无所适从，没有一种绝对令人值得信服的信息源。因此，当公众面临政府、媒体、专家、网络及坊间传言等各种信息交织时，公众又处在一个尴尬的境地，不知道该听信谁的言论。此外，技术官僚式的决策也可能成为排斥公众、优先考虑企业和特殊利益集团角色的一种手段，信息有限或过于专业的信息可能会成为公众进行有意义参与的巨大障碍，许多人还会自我审查，因为他们认为科学比自己更具权威性。
最后，单向传递与反馈缺位交织，信息公开陷入“发布即终结”的怪圈。一方面，解读机制缺失。监管机构对专业检测数据、风险评估结论缺乏通俗化解读，公众难以理解信息内涵。例如2025年发生的深圳烤鸡少年“肉宝王”争议事件，最终以其承诺不再使用相关添加剂告终。这并非是“肉宝王”首次出镜，早在2012年部分餐馆使用时就曾经引发公众关注，尽管当时监管部门负责人已经进行回应解答，但却仍然导致了此次的烤鸡少年的“塌房”事件。尽管专家院士已经表示“合法合规使用安全，但不宜滥用”，公众却仍然对此心存疑虑。既然早已进行说明，国家标准也早就进行规定，为何此时又引发公众关注？这件事并非暴露的是食品安全问题，“而是一个长期存在、却很少被认真讨论的问题——我们到底是在反对不安全，还是在害怕‘听不懂’”？另一方面，当监管部门公开不及时，或者披露不完全，就可能降低政府公信力。在食品安全监管中，即便监管部门尽管公布的信息很全面、及时，但有时是“公开后就了事”，而未能注意公众对信息的接受和理解程度，势必影响公开的效果。
2.2 制度运行维度：广度深度受限
在食品安全风险治理公众参与制度的具体运行中，除了由于信息不对称导致的实质性的公众参与难以实现之外，还存在着公众实质性参与的广度和深度受限的情况。
首先，公众参与渠道方式狭窄有限。根据现有法律规定，食品安全风险治理中公众参与的渠道包括但不限于听证会、座谈会、投诉举报、征求意见等，但现实中真正引发舆情的大多是网络自媒体举报引发。现实中公众往往选择诉诸媒体或者选择网络举报等方式，一定程度上折射出当前制度化的公众参与渠道狭窄的情况。以2023年江西发生的“江西工职院‘6·1’食品安全事件”为例，该事件最开始由网民通过网络自媒体拍摄视频在网上投诉举报流传开来，而后涉事高校6月3日通报称该“异物”为“鸭脖”，同日南昌市市场监督管理部门称经过反复比对，仍确认该“异物”为“鸭脖”。最终，成立由省教育厅、省公安厅、省国有资产监督管理委员会、省市场监督管理局等部门组成的联合调查组进行调查，最终确认该“异物”为“老鼠头”。由该事件不难看出，公众更倾向于通过网络方式参与食品安全治理中来，但是地方监管部门对引发舆情的公众举报投诉未深入核查，最后导致舆论进一步发酵，严重损害政府公信力。
其次，食品安全风险治理中公众的参与方式主要以被动参与为主。公众的“被动式参与”主要体现在以下方面：一是对公共议题选择权受限。现行的食品安全风险治理框架下，公众参与大多是一种“政府主导＋公众为辅”的模式，公众对食品安全风险的议题几乎没有选择余地。大部分的公众参与属于浅层次参与，如意见表达仅以正向或者负向投票体现、参与过程仅体现为信息的单向传递等。二是参与流程受限。公众参与的程序大多集中在初始调研、征求意见、论证研究等阶段，参与的方式也被限定在监管部门主动启动情况下，因而参与范围也不免受限。三是参与程序制度规范不健全。尤其是在公众参与的程序设计上，尽管现行法律明确规定公众可以参与食品安全风险治理，但具体的程序设计仍然不够明确，公众缺乏对社会事务施加影响的程序内容等。以食品安全风险评估为例，国家食品安全风险评估专家委员会自2009年组建以来，从“食盐加碘”风险评估开始，到2014年的“白酒塑化剂”风险评估，再到2015年的“膳食稀土暴露”风险评估，几乎都没有公众参与。
最后，食品安全风险监管部门对公众参与的回馈与反应迟滞。在公众参与过程中，听证会、座谈会等意见沟通交流机制缺乏回应与反馈机制。现行的《食品安全法》规定的公众参与大多采用一种单向输入为主的模式，主要以收集获取公众意见信息为主，至于公众意见是否采纳、回应等，现行法律对此并未作出明确规定。听证会、征求意见中收集的公众诉求，罕见被明确采纳或得到未采纳的理由说明，这种“聋子对话”将严重挫伤参与积极性。因此，当公众意见长期未能得到正向反馈时，公众参与的热情和意愿将会削弱进而影响参与积极性。此外，在一些情况下，食品安全风险监管部门对于舆论关注的热点事件的回应迟滞，或是解释不到位等，都将影响监管部门公信力。例如，2012年发生的“白酒塑化剂”事件，消费者最先看到的是民间调查机构对于塑化剂超标的报告，官方部门直到2014年才正式对外公布白酒塑化剂中的风险评估结果，该份报告对塑化剂对消费者健康影响处于可接受范围内。再比如2025年甘肃天水发生的“7·1天水幼儿园幼儿血铅异常事件”，7月1日由公众向监管部门进行举报，而之后开展的血铅检测结果又出现了“血铅检验两地数据悬殊”情况。2025年7月8日，甘肃省天水市联合调查组公布了调查结果，此份调查结果却并未对公众质疑问题进行正面回应。随着舆论不断发酵，2025年7月12日，甘肃省对该事件进行提级调查，并于2025年7月20日发布最终调查结果，对公众所关心的问题进行了直接详细回应，最终消除了公众的信任危机。
2.3 制度保障维度：法律规范不完善
现行有效的《食品安全法》在第十二条明确规定，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”。这确立了食品安全风险治理工作中的公众参与制度的总体性规范。然而，建立在公民权利基础上的食品安全公众参与制度，在侵权救济方面的法律规范保障方面却存在滞后情况。
首先，在法律体系建构上，现行食品安全立法中并未明确食品安全风险治理中公众的程序参与权。截至目前，我国尚无一部专门规定公众参与的程序性立法，致使食品安全等行政决策中存在较大随意性，公众程序参与权难以得到切实有效保障。依据我国《宪法》，公众参与的理论基础是人民主权理论，是民主原则在行政法治中的延伸。尽管人民主权原则是基础性原则，但是具体实现有赖于公民与监管部门的共同治理。因此，明确食品安全风险治理中公众的程序参与权，是人民主权原则在食品安全监管的具体体现。观之我国，食品安全风险治理中公众参与的规范，时至今日尚无一部专门性立法、行政法规对其进行规定，这与食品安全风险治理程序制度保障需要，显然不相匹配。
其次，从公民民主参与的权利保障而言，现行法律规范未明确规定公众参与权。公众参与食品安全风险治理，本身是宪法所赋予的基本权利，行政决策程序也应当保障公众参与这一权利的实现，否则行政决策过程和结果就容易被公众质疑，难以保证其正当性。在食品安全风险治理中，与一般的行政许可、行政强制等行政制度相比，社会公众也有更重要的法律地位，享有更高程度的法律权利，这些法律权利具体包括知情权、评议权、要求食品药品监督管理机关说明理由的权利、获得救济的权利等。从评估依据角度而言，专家知识自身不仅充满着模糊性，而且也将面对公众知识的竞争。实质就是公众利益表达机制匮乏的问题，即食品安全风险评估制度中公众参与不足的问题。对与食品安全风险治理中的公众参与而言，一般不应当将“公众”的范围进行无限扩展。
最后，从侵犯公众参与权利的监督救济来看，现行制度规范仍不够完善。从食品安全事件的启动来看，公众参与处于一种被动地位，监管机构在执行时有很大自主裁量空间，既可以选择让公众参与，也可以选择不让公众参与。从监督的方式来看，现有监督模式主要以行政机关内部层级监督为主，主要以上下级之间的内部约束为主，公众和社会组织无法具体参与监督过程。此外，对监管机构的违法违规行为，公众缺乏监督救济渠道，既不能诉诸司法，也不能通过行政复议等方式进行纠正解决，使得监督效果大打折扣。
03
食品安全风险治理中公众参与的制度创新
食品安全风险治理是国家治理体系的重要组成部分，而公众作为食品安全的直接利益相关者，其有效参与是提升治理效能的关键支撑。当前我国的食品安全风险治理尤其需要便捷的渠道与有效的机制保障，畅通多样化的参与渠道，确保社会公众参与的便利性、可行性。为此，亟需从输入端、运行端和保障端对食品安全风险治理中公众参与机制进行完善，将公众参与贯穿食品安全风险治理始终，进而实现社会共治。
3.1 输入端：构建全链条食品安全信息公开机制
信息输入是公众参与食品安全风险治理的“源头活水”，只有消除公众的“知识赤字”，才能为公众介入食品安全风险治理提供信息支撑。
首先，要构建“全链条、无死角”的食品安全风险信息公开制度。食品信息公开要通过立法明确认可公民享有对食品风险信息的知情权，并以完善的信息披露机制辅之。一是要明确信息公开的范围。借鉴“否定式列举”立法模式，明确“除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私且经法定程序认定的信息外，所有与食品安全相关的信息均应公开”。例如，日本食品安全委员会、厚生劳动省医药食品卫生审议会等的会议纪要均公开，其中包括讨论内容、会议进程的逐字记录等（涉及保密的有限内容除外），所有参考资料公众均可通过网络获取，同时提交的公众意见会被整理汇编，政府的回应和决定也会随之公布。二是要规范信息公开的程序与责任。在时限设定上，监管部门应当明确信息披露的时效设定。如在监测信息的调查核实、处置原则上，可以设定核查处置工作“在24小时之内启动”的时效设定。在责任追究上，应当同步建立信息公开责任追究制度，对“避重就轻”“虚假公开”“延迟公开”的企业及监管部门及相关责任人进行处罚或者处分。三是要解决“公开后不管”的实效难题。食品安全风险监管部门可以建立信息公开后的常态化跟踪反馈机制。例如通过线上问卷、线下座谈会等形式，收集公众对公开信息的理解程度与需求建议，针对公众普遍困惑的问题，如“食品添加剂的安全剂量”“农药残留标准的制定依据”等，组织专家进行专题解读，通过官方网站、短视频平台等渠道广泛传播，确保信息公开从“形式达标”转向“实质有效”。
其次，建立举证责任倾斜与证据获取机制。一是在举证责任配置上进行创新。在当前食品安全诉讼中，公众往往因“举证能力不足”而败诉——消费者难以获取企业的生产记录、检测报告等关键证据。对此，需通过司法制度创新，减轻公众的举证负担，保障其证据获取权。目前，《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第五条、第六条规定，只要明确消费者举证证明因食用食品或者使用药品受到损害，初步证明损害与食用食品存在因果关系即可，食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任。但无论是举证责任正置还是其缓和机制，均无法从根本上解决食品安全诉讼举证难的问题。因此，可以对一些社会反响强烈、影响深远广泛的领域实现全面的举证责任倒置原则，如婴幼儿食品、米面粮油盐等日常生活不可或缺的食品等。二是对证据获取上进行创新，赋予公众“证据调查申请权”。明确公众在食品安全诉讼中，可向人民法院申请调取包括食品安全风险相关证据。如涉案企业的生产、销售记录，监管部门的检查、处罚档案，食品安全风险评估报告、检测数据等，帮助公众克服“专业知识不足”的举证障碍。
最后，政府、媒体以及其他相关组织要创新食品安全科普宣传。政府的公共政策应考虑消费者做出决策时所需信息的可获得性和可及性，使更容易做出更健康的选择。就监管部门而言，监管部门可联合媒体开展“食品安全科普进社区、进学校、进农村”活动，通过纪录片、公益广告、直播访谈等形式，普及食品安全知识，如“如何辨别假冒伪劣食品”“食品保质期的正确理解”等。就媒体而言，媒体可以设立“食品安全专栏”，邀请专家解读标准、监管人员介绍执法流程、消费者分享维权经验，提升公众的食品安全素养与参与能力。另一方面，就数据共享来说，监管部门可以搭建“食品安全检测数据共享平台”，将官方检测机构与社会化检测机构的检测数据统一纳入平台管理，实现“数据实时上传、风险及时预警”。监管部门可通过平台分析区域内食品安全风险分布规律，有针对性地开展专项整治；同时，监管部门可以定期或者不定期向社会公开相关检测数据情况，如“不合格食品名单及处置情况”等，增进公众对食品安全状况的了解。
3.2 运行端：构建公众参与的实践平台体系
尽管我国法律在立法层面有公众参与的原则性规定，但是缺乏执法层面的落地机制，亟需通过制度创新搭建便捷、高效的参与平台，将公众力量转化为监管效能。
首先，要构建统一化、规范化的公众举报体系。所有利益相关者共同治理、标准制定的透明度以及对影响的外部客观评估，是一些行业自律取得成功的核心所在，要求在食品行业监管的规划和执行过程中纳入公共意见，并进行持续的客观评估。当前我国食品安全举报存在“多头受理、标准不一、保护不足”等问题，如市场监管、农业农村、卫生健康等部门均可受理举报，但流程各异、奖励不同。对此，可以通过协同立法执法，建立完善“全国统一、上下贯通”的举报机制。具体而言，一是制定食品安全举报管理相关规定，要明确举报的统一规则，包括统一举报标准、奖励标准等。以有奖举报为例，要建立完善奖金制度，可以不设置奖励上限。如奖励标准“可在罚款标准的基础上，再考虑相关领域执法者的查处能力、执法成本及信息不对称的严重程度等多个因素”。二是要强化举报人的安全保护，需从执法层面建立“全流程保密、全方位保护”机制；三是人身保护措施，对举报重大案件、存在被报复风险的举报人，监管部门需确保举报人“无后顾之忧”。三是要解决“举报后无下文”的痛点，建立举报处理“全程可追溯”机制，举报人可通过举报编号在官方平台查询案件进展（如“已受理”“核查中”“已处理”），避免“石沉大海”式举报。四是要建立完善“内部吹哨人”保护制度。针对食品生产企业内部人员掌握违法线索但不敢举报的问题，执法中需建立“内部吹哨人”专项保护机制。此外，还需要同时利用大数据技术搭建“食品安全公众参与APP”，提供举报投诉、信息查询、意见反馈、科普学习等功能，让公众足不出户即可参与监管，提升参与的便捷性。
其次，要确立公众利益诉求的实质性嵌入机制。当前我国食品安全立法与标准制定中，听证、征求意见等参与形式多流于表面，公众意见难以对最终决策产生实质影响。公众参与是一个让公众参与解决问题或决策的过程，可用于收集公众意见以制定决策。因此，要通过立法完善公众参与的程序刚性，将“形式参与”升级为“实质介入”。一是要强化立法与标准制定中的公众参与程序。可以借鉴环境保护领域公众参与立法模式，颁布公众参与具体运行举措的行政法规、规章等规范性文件。并在其中明确以下核心规则：1）强制听证制度，对直接涉及公众健康的重大事项，必须举行公开听证，避免“专家主导、公众陪衬”的局面；2）意见回应义务，立法及标准制定机关需在征求意见结束后一定期限内，向社会公开公众意见的处理情况，对相关公众意见说明“采纳理由”或“不采纳依据”；3）听证记录效力，明确听证记录是立法及标准制定的重要依据，对未采纳的关键意见，需经上级主管部门书面审查，确保公众诉求得到充分考量。二是要引入公众代表参与决策机构。修订《食品安全风险评估管理规定》，打破当前“国家食品安全风险评估专家委员会全由专业人士组成”的格局，要求委员会中增设一定比例的消费者代表、社区工作者等公众代表。同时，立法需保障公众代表的知情权与话语权，规定其有权查阅评估原始数据、要求专家解释专业结论，其提出的合理意见需纳入评估报告。三是要建立“公众意见-决策调整”的反馈闭环。立法可设立“公众意见跟踪机制”，对立法及标准实施后的效果进行跟踪评估，重点分析公众意见中未被采纳的内容是否引发新的风险问题。例如，若公众曾反对某类食品添加剂的使用，但标准制定机关未予采纳，后续若出现该添加剂超标导致的食品安全事件，需启动“回溯审查程序”，核查当初不采纳意见的合理性，若存在决策失误，需追究相关人员责任。
最后，强化媒体舆论监督的引导与保障。媒体作为公众参与的重要载体，其“广泛性、直接性、快速性”的监督优势可有效弥补行政监管的不足，需通过执法机制规范引导，发挥媒体的正向作用。一是要建立媒体与监管部门的联动机制。对媒体曝光的食品安全问题，需明确启动核查程序的时限，并及时向媒体公众通报反馈，形成“曝光-核查-处置-反馈”的闭环。二是要建立完善媒体线索移交机制。媒体发现的疑似食品安全违法线索，可直接移交监管部门，对经核查属实的线索，可参照举报奖励标准给予媒体适当奖励。三是要保障媒体的监督权益。对食品生产经营企业以“商业秘密”“名誉权”等名义阻挠媒体监督的行为，需要明确责任追究。同时，新闻媒体机构需要加强行业自律，规范自身行为，要求报道需基于事实，对失实报道的媒体，需依法追究责任，确保媒体监督客观公正、合法合规。
3.3 保障端：筑牢公众参与权利保障制度
明确食品安全风险治理中的公众参与权利，构建食品安全风险治理公众参与平台机制，是公众参与具体运行载体。对于侵犯公众参与权利的救济途径，同样需要从制度上加以解决。包括在正向的激励措施、负面的惩罚性赔偿以及司法救济举证责任配置方面等。
首先，要健全公众监督的激励配套制度。公众参与的积极性需要制度激励，要完善“物质＋精神”双重激励体系。在物质激励方面，尽管我国《食品安全法》明确规定了奖励原则，《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》将奖励金额上限提升至100万 元，但是在实践中往往出现东西部地区奖励标准差异较大，且受到地方财政限制情况。对此，一是要构建梯度奖励制度，奖金可以按照案件罚没款的百分比计算，并对内部举报人予以额外上浮奖励。二是要整合财政、企业罚款、社会捐赠等资金，设立专门账户，实行专款专用。在精神激励方面，可以设立食品安全公众参与相关奖项，评选优秀先进个人等，并联合征信机构予以信用加分。对于内部举报人的举报，还可以考虑为内部举报人提供职业推荐信、再就业培训支持等。对于企事业单位、公职人员的举报，还可以鼓励将其纳入到绩效考核加分项中，提高其积极性。
其次，针对通过司法途径维护食品安全权益的门槛较高的情况，可以适当放宽公益诉讼的主体资格限制。根据我国《民事诉讼法》，公益诉讼原告需为“法律规定的机关和有关组织”，个人不得提起食品安全公益诉讼，且实践中符合条件的组织数量有限，导致大量食品安全公益纠纷难以通过司法解决。对此，可以考虑通过立法与司法解释联动，扩大公益诉讼主体范围，降低参与门槛。一是要明确个人的公益诉讼原告资格。可以通过司法解释明确食品安全风险造成的“实际损害”认定标准，避免原告资格过于狭窄的问题。二是要扩大社会组织的公益诉讼主体范围。具体举措包括：1）通过降低登记门槛，扩大社会组织通过司法途径维护食品安全的诉讼范围；2）通过简化证明要求，对社会组织的“专业人员”“资金规模”等限制可以适当放宽。三是要建立“公益诉讼支持起诉”机制。在相关法律中，明确检察机关、消费者协会对公众或社会组织提起的食品安全公益诉讼，可提供必要支持。
最后，完善惩罚性赔偿制度以强化震慑效果。“食品领域的惩罚性赔偿条款是法律对经营者违反食品安全标准而破坏市场秩序行为的否定性评价，侧重对公共利益的保护”。对于惩罚性赔偿的使用，也应当遵循公益性原则。我国当前食品安全赔偿以“补偿性为主”，对违法企业的惩罚力度不足。对此，需通过立法与司法联动，建立“高额、刚性”的惩罚性赔偿制度，提升违法成本。一是确立“上不封顶、下要保底”的赔偿标准。通过“保底＋上限突破”的模式，既保障小额消费者的权益，又对重大违法企业形成强力震慑。二是明确惩罚性赔偿金的分配与使用。对惩罚性赔偿金的使用，可以将其中部分资金用于赔偿受害消费者，部分用于奖励公益诉讼原告及支持起诉的社会组织、检察机关，还可以按照一定比例用于食品安全科普宣传、风险监测等公益事业。
结语
食品安全风险治理是国家治理体系的重要组成部分，公众作为直接利益相关者，其有效参与是提升治理效能的关键。公众参与食品安全风险治理，能够提高食品安全风险治理的有效性和民主性。公众参与在决策过程中的作用对政府管理而言至关重要，对公民而言既能提升其能力，以激发他们的责任感，对公职人员而言，能通过让公职人员和政治领导人对公民负责，提高合法性、效率、问责性以及公共服务质量。食品安全风险治理中的公众参与，本质是“政府监管、企业自律、社会监督”协同共治的具体体现。当前我国需打破“行政主导、公众被动”的治理惯性，通过制度创新将公众从“食品安全的受害者”转变为“风险治理的参与者”，充分调动社会力量破解食品安全治理难题。当前我国需从输入端、运行端、保障端三方面创新公众参与机制，三者环环相扣、缺一不可，推动公众参与贯穿治理全程，最终实现食品安全社会共治。唯有如此，才能真正跨越“知识与权力的鸿沟”，构建起“全民参与、全程防控、全域覆盖”的食品安全治理体系，筑牢人民群众“舌尖上的安全”防线。
作者简介
通信作者：
屈志强，中南大学马克思主义学院讲师，法学博士。主持湖南省哲学社会科学基金、湖南省教育厅科学研究项目等省部级以上项目3 项，参与国家社科基金、教育部人文社会科学研究项目等多项；在《Frontiers in Physics》《法治论坛》等SCI、CSSCI等核心期刊发表论文多篇；多篇资政报告获中共中央办公厅、湖南省委办公厅等综合采纳；兼任湖南省人民政协理论研究会理事、湖南省网络与信息法学研究会理事等。
引文格式：
屈志强. 食品安全风险治理中公众参与的制度困境与创新路径[J]. 食品科学, 2026, 47(5): 35-42. DOI:10.7506/spkx1002-6630-20251025-193.
QU Zhiqiang.Institutional dilemmas of and innovative paths for public participation in food safety risk governance[J].Food Science, 2026, 47(5): 35-42. (in Chinese with English abstract) DOI:10.7506/spkx1002-6630-20251025-193.
实习编辑：南伊；责任编辑：张睿梅。点击下方阅读原文即可查看全文。图片来源于文章原文及摄图网
为系统提升我国食品营养与安全的科技创新策源能力，加速科技成果向现实生产力转化，推动食品产业向绿色化、智能化、高端化转型升级，由北京食品科学研究院、中国食品杂志社《食品科学》杂志（EI收录）、中国食品杂志社《Food Science and Human Wellness》杂志（SCI收录）、中国食品杂志社《Journal of Future Foods》杂志（ESCI收录）主办，合肥工业大学、安徽省食品行业协会、安徽大学、合肥大学、合肥师范学院、北京工商大学、中国科技大学附属第一医院临床营养科、安徽粮食工程职业学院、皖西学院、滁州学院、蚌埠学院共同主办的“ 第六届食品科学与人类健康国际研讨会 ”，将于 2026年8月15-16日（8月14日全天报到） 在 中国 安徽 合肥 召开。
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为对标农业农村部2035年科技规划及“十四五”“十五五”发展方向，推动农产品加工与储运的工程化、智能化、绿色化升级，由湖南省农业科学院、湖南农业大学、北京食品科学研究院、国际食品科技联盟（IUFoST）、中国农业大学、岳麓山工业创新中心主办，湖南大学、中南林业科技大学、长沙理工大学、湖南中医药大学、湘潭大学、岳麓山实验室协办，中国食品杂志社、洞庭实验室、湖南省食品科学技术学会、湖南省农产品加工与质量安全研究所、湖南农业大学食品科学技术学院、Springer Nature-《Agricultural Products Processing and Storage》杂志承办的“第二届农产品加工与食品制造国际学术研讨会—创新引领绿色智造，AI赋能科技进步”，将于2026年9月19-20日（9月18日会议报到）在中国 湖南 长沙召开。
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