编者按
2025年1月至2026年2月，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所习近平生态文明思想研究室副主任、研究员杨艳同志，作为中组部、团中央第25批博士服务团成员，挂任河南省洛阳市发展和改革委员会党组成员、副主任，主要分管发展规划、资源环境、黄河流域生态保护和高质量发展、河南省故县灌区工程建设等工作。挂职期间，她坚持将为中央决策服务与地方发展实践深度融合，在高质量完成各项任务的同时，形成了一系列富有价值的研究思考。中国经济时报特别开设“国研专家基层挂职手记”栏目，邀请杨艳同志分享其挂职感悟。在本期文章中，她以亲历者视角，从洛阳市“十五五”规划编制实践切入，探析五年规划制度的运行逻辑，为健全国家规划体系、提升国家治理效能提供一线观察与建议。
——一名挂职干部的实践观察与制度思考
图片来源/洛阳发布
■杨艳
2026年2月，洛阳市第十六届人民代表大会第五次会议审查批准了《洛阳市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），目前《纲要》已按程序印发实施。我来自国务院发展研究中心，受组织委派赴洛阳市发展改革委挂职，牵头主持这份重要文件的编制工作。回望这段历程，我百感交集。从“政策研究者”到“实践操盘者”，这段经历让我对中国五年规划这一独特治理工具有了更为深刻的认知与体悟。
一、高位谋划：在“国之大者”中找准地方坐标
洛阳市“十五五”规划编制工作于2024年10月启动。市委、市政府第一时间成立由主要领导任组长的规划编制工作领导小组，将编制全过程划分为《基本思路》研究、规划《建议》起草、规划《纲要》编制三个阶段。
编制过程中，我们坚持融会贯通、一体落实习近平总书记关于规划编制的重要指示、在河南考察时的重要讲话以及历次对河南工作的重大要求，及时对标落实党的二十届四中全会精神、省委工作部署、洛阳市委具体安排，将各项要求贯穿规划编制全过程、各环节。洛阳市委十二届九次全会召开后，我们逐项对照市委规划《建议》，将市委部署细化为具体任务、务实举措和重大项目，确保党中央决策部署和省、市各项工作要求在《纲要》中落地见效。
在全面对标衔接中央规划《建议》的过程中，一个核心命题摆在面前：作为中原城市群副中心城市、老工业基地、黄河流域生态保护和高质量发展重要节点城市，“十三朝古都”洛阳如何在“全国一盘棋”中找准定位、在“一张蓝图绘到底”中彰显特色？
我们提出“对标国家大局、立足洛阳实际，严守统一导向、彰显地域特色”的编制原则。以国家重大战略为纵轴，以区域竞争格局为横轴，以本地资源禀赋与发展现状为基点，三者交汇之处，便是地方规划的真正立足点。
在规划编制过程中，我们深刻体会到，国家规划与地方规划绝非简单的“上下一般粗”，而是“纲举目张、各美其美”。这正是中国规划区别于西方预测型规划的本质所在——它既是顶层战略部署，也是全过程治理实践；既坚持全国发展的统一性，又体现地方发展的差异性。
二、夯实基础：以重大问题研究回应时代命题
我们将深化重大问题研究作为规划编制的前置基础。围绕人口发展趋势、科技创新、产业新赛道等事关洛阳长远的重大议题，聚焦产业体系、科技创新、城市提质、文旅融合、扩大内需、对外开放、绿色转型、民生保障、社会治理等关键领域，先后召开各类市级专题座谈会18场，广泛听取领导干部、部门县区、党外人士、企业家、经济界科技界专家及基层代表意见，系统研究规划各板块的发展思路、目标任务，为《纲要》编制筑牢根基。
在指标体系构建上，我们以正确政绩观为引领，摒弃“唯增速、唯数字”的片面导向。一方面，紧扣对标2035年基本实现现代化的目标要求，统筹考虑存量、增量、减量等因素，兼顾“需要”与“可能”，在体现积极作为姿态的同时，为应对各类风险挑战预留弹性空间；另一方面，对标国家和省指标体系，结合洛阳实体经济、文旅产业优势，增设制造业增加值占比、进出口总额增速、文旅产业增加值占比等特色指标。这既是切实落实习近平总书记考察河南时提出的“保持制造业合理比重”“推动文旅产业高质量发展”等重要要求的具体体现，也是以科学指标体系引导全市务实发展、力戒形象工程与数据虚高的现实需要。
三、“开门编规划”：以全过程人民民主凝聚社会共识
为确保规划高站位、能落地、可执行，我们创新采用“领导小组牵头+业务骨干主力+专家咨询支撑+社会各界参与”的联动编制模式。依托近百次现场调查、座谈研讨、咨询论证，畅通线上建言、《行风热线》电视直播等多元渠道开门纳谏。我们主要围绕五大都城遗址保护与活化利用、历史街坊更新、产业转型升级等洛阳发展重难点问题，充分吸纳民智，累计吸纳百余条建设性意见，努力破解历史文化保护与城市发展等现实矛盾。编制期间，我们多次赴京对接国家规划主管部门与权威专家，并特邀国内高水平专家到洛开展3期专题培训，补齐古都规划编制专业短板，整体提升市县两级规划工作能力。
本次编制始终坚守“以我为主”的工作思路，全市各级干部与业务骨干全程深度参与，针对发展目标、重点举措反复研讨论证，部分重点内容前后打磨、优化调整达50余次，全力保障规划内容贴合实际、务实可行。
规划编制的过程，也是凝聚社会共识的过程。我们坚持全过程人民民主，广泛倾听各方声音、协调多元诉求，推动规划深度契合洛阳古都特质与群众民生期盼，为后续落地实施筑牢民意根基。这是中国规划体系独有的制度优势：规划编制不仅是一项技术工作，更是凝聚共识的政治实践；最终产出的不仅是一份发展方案，更是同心奋进的强大合力。
四、“项目为王”：以可实施性打通“最后一公里”
规划最怕“墙上挂挂、纸上画画”而落不了地。为推动发展蓝图从“纸上”落到“地上”，我们将谋深谋实重大事项和项目作为规划编制的核心抓手。我们聚焦谋划一批引领性、带动性、支撑性强的重大项目，围绕重点领域开展12轮评估论证，从严逐项目、逐行业、逐县区“过筛子”——重点审视项目是否合规、推进成熟度如何、整体投资效益怎样，所有研判均以数据为依据、以案例为支撑。本次规划共设置15个专栏，同步谋划“十五五”时期重大项目3514个、总投资1.5万亿元，以重大项目的实施刚性支撑规划任务落地。同时，我们系统梳理重大事项，常态化赴省、赴京对接沟通20余次，推动47个重大事项和项目成功纳入上级规划布局。
五、制度反思：让五年规划更好发挥治理效能
回顾本次规划编制全过程，立足一线实践，就完善五年规划制度、提升治理效能，我有三点初步思考：
第一，统筹把握“规定动作”与“自选动作”的关系。国家规划是“纲”，地方规划是“目”，纲举目张方能同向发力。地方规划不能简单照搬上级文件，必须在国家整体战略框架下，结合自身禀赋探索差异化发展路径。建议进一步优化规划传导体系，增强指标设置的弹性空间，充分释放地方发展自主权。
第二，健全“编制—实施—评估—调整”闭环管理机制。目前规划运行中“重编制、轻落地，重前期、轻后期”的现象依然不同程度存在。建议从两方面发力：一方面，细化年度目标任务分解，压实推进责任，强化专项评估与社会监督；另一方面，破除体制机制障碍，务实推动发展规划与空间规划、区域规划及各类专项规划统筹衔接，完善财税、用地、生态环保等配套政策衔接机制，防止规划编制流于形式。同时，完善中期评估和动态调整机制，全面提升规划抵御风险、适配形势变化的能力。
第三，推动规划能力建设“专业化”与“接地气”深度融合。规划编制既要依托专业理论与科学方法，更要扎根地方实际、贴合发展实情。以往不少地方将规划编制整体外包第三方机构，容易造成方案同质化、实操性偏弱等问题。建议各地方坚持“以我为主”的编制思路，搭建“党政领导牵头、职能部门主抓、社会力量参与、第三方专业赋能”的工作格局。此外，建立国家智库与地方政府常态化双向挂职交流机制，推动政策研究人员下沉基层、基层干部走进高端智库，实现“上情下达”与“下情上达”的良性互动。
洛阳“十五五”发展蓝图已然绘就。作为一名政策研究者，我始终坚信，中国式现代化的宏伟图景，正镌刻在一个个项目落地的实践里、一次次民主协商的聚力间、一代代薪火相传的使命中。而五年规划，这一中国共产党治国理政的重要制度载体，必将在实践中不断发展完善，成为国家治理体系和治理能力现代化的坚实制度根基。
（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所习近平生态文明思想研究室副主任、研究员，中组部、团中央第25批博士服务团成员，2025年挂任洛阳市发展和改革委员会党组成员、副主任，牵头主持洛阳市“十五五”规划纲要编制工作）
总 监 制丨王列军车海刚
监 制丨陈 波 王 彧 杨玉洋
主 编丨毛晶慧 编 辑丨蒋 帅
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