来源：建筑时报
空间盘活篇：老旧街区、厂区和楼宇的功能更新
存量空间盘活，是城市更新从增量扩张转向存量提质的重要体现。《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出，全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数，改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。规划进一步提出，推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，盘活闲置低效资源。空间盘活的重点，是通过建筑功能转换和混合利用、产业内容导入、公共服务完善和运营机制建设，使既有空间重新适配城市定位、片区功能、产业发展和居民需求。
一、价值逻辑：从土地开发转向持续运营
在增量开发阶段，城市空间价值更多来自土地开发、建设交付和物业销售；进入存量更新阶段，价值形成机制发生变化。低效楼宇、闲置厂房、传统商业街区等存量空间，区位条件和建筑载体往往仍有基础，但原有功能、业态和运营方式已经难以适应新的城市需求。此时，存量空间重新发挥价值，需要稳定使用需求、清晰运营主体和持续维护能力。
规划强调盘活存量资产资源，并将其与传统产业优化、新兴产业和未来产业培育、新质生产力发展联系起来。存量资产盘活需要关注空间重新利用后的产业承载能力、公共服务水平和资产运营效率。对地方政府而言，关键是通过规划引导、政策协调和项目管理提高存量空间利用效率；对平台公司和产权主体而言，重点在于前期策划、功能导入、招商运营、资产管理和后续服务能力。
同时，市场机制是盘活存量资产的重要工具，其适用范围需要与项目现金流、权属条件、运营主体和公共属性相匹配。规划提出，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等，同时要求不得新增地方政府隐性债务，强调项目风险可控和商业可持续。有稳定现金流、权属关系清晰、运营主体明确的项目，可以依法合规运用市场化金融工具；公益性强、收益较弱的项目，则仍需要财政资金、专项债和公共政策提供支撑，并结合运营收入、周边资产盘活等方式统筹平衡。
二、老旧街区：从形态更新到功能组织
老旧街区通常具有较好的区位基础和社区生活基础，但不少片区也存在设施老化、业态单一、公共空间不足、交通组织不畅等问题。规划提出推进老旧街区厂区改造提升，并强调老旧交通枢纽与周边街区一体化更新改造。街区更新需要把交通组织、公共空间、商业服务、文化展示和社区需求放在同一框架下统筹考虑。
街区价值的形成，取决于对周边居民、游客、办公人群和产业人群真实需求的回应。不同人群的活动方式和消费能力不同，适合导入的业态也不同。文商旅体融合、新消费场景、首发经济等政策表述，需要结合片区真实需求理解。街区更新应先判断人口结构、消费能力、产业基础和公共服务短板，再确定商业、文化、休闲、社区服务等功能组合。
因此，老旧街区更新的核心，是提升空间功能、服务匹配和持续运营能力。稳定人流、匹配服务、可持续业态和清晰运营主体，是街区持续发挥价值的重要条件。把街区更新与片区功能完善结合起来，有利于避免短期热闹、长期乏力的问题。
三、老旧厂区：从低效空间转向产业载体
老旧厂区是存量更新中具有较强产业属性的空间类型。规划提出，推动老旧厂区功能转换，完善厂区及周边配套设施，优化景观环境，加强工业遗产保护利用，盘活闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。老旧厂区更新需要统筹空间再利用、产业导入和配套完善；对具有工业遗产价值的厂区，还要把保护利用作为前提条件。
老旧厂区功能转换需要真实产业需求支撑。老旧厂区可以转化为科创空间、研发设计中心、文化创意园区、都市工业载体或复合型产业社区，但前提是产业定位真实、市场需求明确、配套服务能够支撑长期运营。主要改造成餐饮、展览等消费空间的项目，短期可能形成流量，后续仍需要关注持续运营能力和产业导入质量。
因此，老旧厂区更新的重点，是让存量工业空间重新进入城市产业体系。对具有工业遗产价值的厂区，应在保护核心价值的基础上推进活化利用；对一般低效厂房，应结合区位条件、产业基础和企业需求，推动空间功能调整和产业内容导入。厂区更新形成长期价值，需要产业承载能力和持续运营机制支撑。
四、低效楼宇：从空置消化转向功能转换
低效楼宇更新，主要对应商务楼宇空置、商业物业低效、专业市场外迁后空间再利用等问题。与街区和厂区相比，楼宇更新更受产权结构、消防条件、交通可达性、建筑结构和市场需求影响。《国家“十五五”发展规划纲要》提出建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制，这一安排对低效楼宇更新尤其重要。低效楼宇更新需要先评估原有功能与城市定位、片区功能和市场需求的适配程度，再确定功能转换、复合利用或运营模式调整方向。功能定位清晰，有利于后续招商、运营和资产效率提升。
规划提出推动低效产业园区、低效楼宇等转型升级，并对土地混合开发、空间复合利用和过渡期政策作出安排。利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可在一定年期内享受不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。这为存量楼宇功能转换提供了制度缓冲，有利于降低转型初期的不确定性。
过渡期政策需要在规划管控和用途管制框架下使用。低效楼宇转型为办公、研发、社区服务、保障性租赁住房或复合功能空间，需要结合地方细则、消防安全、产权关系、运营主体和市场需求综合判断。对地方政府而言，关键是把政策弹性用在真实需求上，使建筑功能转换和混合利用服务片区发展，避免将功能转换简单理解为名称变更或业态替换。
五、主体参与：从单一开发到多方协同
规划提出促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新，这一安排需要放在房地产发展新模式中理解。危旧房改造、城中村更新、老旧住房自主更新、原拆原建和改善性住房供给，都是推动住房供给从规模扩张转向品质提升的重要场景。城市更新项目周期更长、产权关系更复杂、收益兑现更慢，主要依靠拿地、开发、销售形成回款的传统模式，在大量存量项目中适用性有限。参与城市更新的企业，需要具备前期协商、方案策划、成本控制、工程改造、招商导入、运营服务和资产管理等综合能力。
参与城市更新的主体还包括存量资产产权主体、平台公司、建筑企业、运营企业和专业服务机构，并在不同环节发挥作用。产权主体掌握资产资源，平台公司承担片区统筹和资源整合，建筑企业负责更新改造和技术实施，运营企业影响项目长期收益。不同主体各有能力边界，只有资产、资金、建设和运营等环节形成协同，城市更新项目才更容易落地并持续运行。
综合看来，既有空间盘活需要关注三点。
第一，存量更新需要同时关注建设投资、长期运营收益和公共价值。空间持续发挥作用，需要真实需求、运营主体、现金流安排和公共服务效果共同支撑。
第二，老旧街区、老旧厂区和低效楼宇的更新逻辑不同。街区重在功能组织，厂区重在产业导入，楼宇重在功能转换，需要避免套用同一套商业模板。
第三，企业参与城市更新的能力要求，正在从施工和销售环节，延伸到策划、改造、招商、运营和资产管理。市场化工具为存量资产盘活提供了通道，项目成立仍要回到风险可控、商业可持续、公共责任边界清晰这三个基本条件。
安全韧性篇：从隐患治理到安全韧性提升
安全治理是城市更新的底线任务。规划将危旧房改造、城中村更新、地下管网更新、城市生命线安全工程、平急两用公共基础设施等内容纳入重点任务，同时回应房屋和市政基础设施安全管理、城市综合防灾减灾救灾能力建设等要求。放在城市运行和公共安全角度看，安全治理需要把风险识别、工程治理、监测预警、应急保障和长期维护衔接起来，保护人的生命财产安全，保障城市基本运行和突发事件应对能力。
一、危旧房：从建档立卡到精准消除隐患
危旧房改造是城市更新中底线属性较强的任务。规划明确提出，对城市C、D级危险住房和非成套住房建档立卡并动态更新，用好中央补助资金、地方政府专项债券等，加快拆除改造D级危险住房，精准消除安全隐患。这一表述说明，危旧房改造首先属于公共安全问题，需要按照风险等级和群众需求优先处置。
这类项目的难点在于，安全风险治理与居民权益保障需要同步推进。拆除新建、加固修缮、功能改善、原址安置等方式各有适用条件，不能简单套用同一种模式。地方政府需要通过房屋体检和安全鉴定摸清风险底数，形成风险清单、责任清单和实施安排，避免隐患长期停留在排查台账中。
二、城中村：从集中改造到分类施策
城中村更新涉及人口密度、消防安全、公共卫生、租赁住房、产业空间和社区治理等多重问题。它既可能是城市安全隐患较为集中的区域，也可能承载新市民、青年人和部分产业从业者的低成本居住与就业功能。因此，城中村更新不宜简单等同于土地开发或整体拆建。
城中村更新首先要回应安全和治理短板，同时处理好征收补偿、资金平衡、功能完善和后续治理。规划强调，对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村优先实施改造，严格落实“一项目两方案”，做到征收补偿到位、项目资金平衡。安全风险高、公共设施严重不足的片区，可以优先推进拆除新建；仍具备居住和产业功能的片区，则可以结合综合整治、功能完善和渐进更新分类推进。
三、地下管网：从隐蔽短板到优先更新
燃气、供水、排水、污水、供热等地下管网，是城市运行的基础设施。部分城市地下管网建设时间较早，存在权属复杂、资料不完整、设施老化、渗漏、错接、混接和超负荷运行等问题。这些问题平时不容易被看见，但一旦发生事故，往往直接影响居民生命财产安全和城市运行秩序。
规划把地下管网更新放在突出位置，是对城市安全短板的直接回应。相较于地上景观和立面改造，管网更新的社会可见度不高，但基础性更强。地方政府在安排城市更新项目时，应把燃气安全、排水防涝、污水收集、供热保障等内容作为优先事项，与道路、小区、片区更新同步谋划。
四、城市生命线：从事后处置到动态预警
城市生命线工程的重点，是对燃气、供水、排水、桥梁、隧道、热力、管廊等城市基础设施运行风险进行监测预警，及早发现和管控风险隐患，完善协同处置机制。这标志着城市安全治理正在从事后抢修，转向风险识别、动态预警和协同处置。
但需要注意的是，数字化监测不能替代实体设施更新。如果管网资料不清、设备老化严重、权责边界不明，仅建设监测平台难以真正降低风险。生命线工程应与设施普查、更新改造、运行维护和应急处置机制同步推进，提升风险感知、责任追溯和协同处置能力。
五、老城更新：安全底线与保护价值并重
在老城区，安全治理和历史文化保护往往发生在同一空间。规划一方面要求加快改造危险住房、精准消除安全隐患，另一方面强调整体保护历史文化名城、街区和文物及周边环境，防止大拆大建、拆真建假。部分历史建筑、老旧里弄和传统风貌区域，可能同时存在结构安全、消防设施、使用功能和保护要求等多重问题。
因此，对这类空间不宜简单采用“一拆了之”或“一保不动”的处理方式。更稳妥的路径，是在现行法律法规和技术规范框架内开展分类评估，形成“一处一策”的修缮、加固、消防提升和功能改善方案。其核心是在守住安全底线和保护核心价值的前提下，选择适配具体对象的技术路径。
六、应急保障：从日常使用到平急两用
规划提出，支持盘活闲置低效资源，推进城市平急两用公共基础设施建设，完善医疗应急服务体系和应急物流体系。城市安全韧性既体现在日常风险排查和隐患整治中，也体现在突发事件发生时的空间转换、服务转换和资源调度能力。
安全治理既要降低事故发生概率，也要提升风险发生后的承接能力。平急两用公共基础设施的价值，正在于平时能够服务居民生活、公共服务或产业配套，急时能够转化为应急避难、医疗救治、物资集散、物流中转等功能。对于存量空间较多的老城区、老旧厂区、低效楼宇和公共设施，平急两用也提供了一种兼顾日常使用效率和应急保障能力的更新方向。
在具体实施中，平急两用设施不宜停留在概念设计。地方政府需要结合人口分布、灾害风险、医疗资源、交通节点、物资保障和周边公共设施条件，明确哪些空间适合承担应急功能，平时由谁运营，急时由谁调度，转换标准如何设定，维护成本如何承担。把空间载体、运营主体、转换机制和资金责任同步理顺，有利于平急两用设施更好纳入城市韧性体系。
综合看来，安全韧性建设需要关注三点。
第一，危旧房和城中村更新需要把安全风险和居民权益放在前面。安全底线具有基础约束作用，但更新方式仍需结合风险等级、居民意愿、安置条件和资金平衡分类推进。
第二，地下管网和城市生命线工程是城市更新中基础性较强的投入，并且直接关系城市运行安全。数字化监测是风险防控的重要支撑，但不能替代实体设施更新和日常维护。
第三，安全治理需要长期机制支撑。危旧房、城中村、地下管网和历史街区中的安全隐患，均需要通过持续排查、分类整改和后续维护加以治理。把体检排查、项目实施、责任落实、资金安排和后续维护衔接起来，有利于持续提升城市韧性。
绿色低碳篇：从建筑节能到绿色低碳转型
绿色低碳是城市更新的重要方向。规划将修复城市生态系统、加快城市建设绿色转型、践行绿色低碳生活方式作为重点任务，覆盖节能降碳、生态环境治理、资源循环利用和绿色生活方式等内容。放在城市运行角度看，绿色更新需要把建筑、能源、水环境、资源循环、施工方式和长期运维统筹起来，降低城市长期运行成本，改善生态承载能力和居民健康环境。
一、总体逻辑：从局部改造到绿色转型
城市更新中的绿色低碳，需要从单个项目的节能改造，延伸到城市建设、运行和维护全过程。规划提出推动城市发展绿色低碳转型，要求把城市建设、运行和维护过程中的资源消耗、能源效率、生态环境和碳排放问题统筹起来。
绿色低碳首先要回答三个问题：建筑和设施运行更加节能，水环境和生态系统更加稳定，资源利用和垃圾处理更加高效。这些基础条件得到改善，绿色更新就能更好体现为城市长期运行成本和环境代价的下降。
因此，绿色低碳的重点在于技术适配项目条件，成本合理分担，节能和生态效益持续，后续运维责任明确。单个项目的绿色技术应用，需要进一步服务于城市系统运行的节约、稳定和可持续。
二、生态修复：从景观改善到生态基础设施
规划提出修复城市生态系统，建设连续完整的城市生态基础设施体系。城市更新中的生态修复需要服务于城市生态功能的恢复和提升，并与绿化提升、景观节点布置等具体措施形成衔接。
受损山体修复、黑臭水体治理、绿地系统完善、河湖岸线整治等内容，看似不像商业街区或产业项目那样直接产生收益，但会影响城市内涝治理、热岛缓解、生态品质和居民健康。对老城区和高密度建成区而言，生态空间往往更加稀缺，生态修复更需要与片区更新、公共空间提升和基础设施补短板统筹推进。
生态修复的关键，是把自然条件、城市排水、公共空间和后续维护结合起来。表层绿化、水系连通、雨洪调蓄、土壤修复和养护责任需要统筹考虑，避免项目停留在景观化层面。绿色更新要形成长期效果，需要把生态设施作为城市基础设施的一部分来建设和维护。
三、建筑更新：从节能改造到绿色建造
建筑是城市能源消耗的重要环节，也是绿色低碳转型的重点领域。规划提出推动高耗能公共建筑改造升级，鼓励采用合同能源管理等市场化节约能源服务，大力发展绿色建筑，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展。建筑绿色更新既包括新建项目提高标准，也包括既有建筑降低能耗、改善效率。
对既有建筑而言，节能改造需要同时考虑技术先进性、建筑现状、产权关系、使用强度、改造成本和节能收益。公共建筑、高耗能建筑和长期运营类物业，比较适合通过能耗诊断、设备更新、合同能源管理等方式推进；普通住宅和老旧小区，则需要把节能提升与居民承受能力、公共部位修缮、管线整治和后续维护结合起来。
绿色建造同样重要。规划提出推广绿色施工，鼓励使用新能源车辆和机械，加强建筑材料循环利用，促进建筑垃圾减量化，严格管控施工扬尘和噪声。绿色低碳不仅发生在建筑建成之后，也贯穿施工过程本身。城市更新项目需要同时关注最终效果和施工阶段的资源消耗、环境扰动和碳排放。
四、水环境治理：从排水补短板到海绵城市
规划提出推进城市节水，建设海绵城市，并加快城市污水收集处理设施补短板，推动建立厂网统筹的建设运维长效机制。水环境治理是绿色低碳转型的重要组成部分，也是城市更新中容易被低估的基础任务。
从城市运行看，排水不畅、雨污混接、污水收集能力不足、内涝风险加大等问题，往往是管网、地形、河道、泵站、污水处理厂和维护机制共同作用的结果。水环境治理需要把污水收集、雨洪调蓄、节水设施、海绵空间和运维机制结合起来。
海绵城市建设不宜停留在景观化表达。透水铺装、下沉绿地、雨水花园、调蓄设施等措施，需要与排水系统、汇水路径、地形条件和后期维护相匹配，更好发挥雨水滞蓄、渗透、净化和排放调节作用。单纯增加景观节点，而缺少雨洪管理、排水防涝和运维机制支撑，难以体现海绵城市建设的实际效果。
五、资源循环：从末端处理到减量利用
规划提出持续完善垃圾分类收集和处理设施体系，健全城市生活垃圾资源回收利用体系，因地制宜推动生活垃圾焚烧厂超低排放改造，提升焚烧处理设施运行效率，同时推动建筑垃圾利用处置设施建设，开展存量建筑垃圾专项整治。绿色低碳不仅涉及能源利用，也包括资源循环和环境治理。
城市更新会产生大量建筑垃圾，也会改变片区生活垃圾、商业垃圾和可回收物的产生方式。建设过程、垃圾分类、建筑垃圾减量化、资源化利用和处置设施能力需要同步考虑，避免更新项目本身带来新的环境压力。
资源循环的关键，是从末端处理转向全过程管理。建筑材料循环利用、施工垃圾减量、生活垃圾分类设施便利性和回收体系稳定性，都会影响绿色更新的实际效果。对地方政府而言，绿色低碳需要在片区更新、设施布局和运营管理中一并考虑。
六、实施机制：从技术应用到长期运维
绿色低碳项目持续推进，取决于技术、资金、运营和责任机制相互匹配。超低能耗建筑、绿色建材、合同能源管理、海绵城市、污水处理、垃圾资源化等内容，都需要稳定投入和专业维护。建设阶段配置绿色技术后，还需要通过后续运维和绩效评估保持绿色效果。
绿色项目应避免“一刀切”。不同城市的气候条件、财政能力、建筑类型、能源结构和居民承受能力不同，适用技术和实施节奏也不同。规划强调因地制宜、分类指导，放在绿色低碳领域，就是要求地方政府根据真实问题选择更新路径，避免简单套用统一模板。
综合看来，绿色低碳转型需要关注三点。
第一，绿色低碳是城市建设和运行方式的系统调整。判断一个更新项目的绿色成效，需要关注能耗、水环境、资源利用和维护成本的改善情况。
第二，绿色更新需要从单体建筑延伸到城市系统。建筑节能、海绵城市、污水处理、垃圾资源化和绿色施工相互关联，需要在片区和城市尺度统筹推进，形成稳定效果。
第三，绿色低碳落地的关键在于长期运维和成本分担。技术方案必须与项目条件、资金来源、运营主体和维护责任相匹配，避免把绿色更新停留在建设阶段。
（作者：浩泉）
本文为解读（二），更多内容后续更新
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