美国制裁角色生变：欧洲想补位？专家称难取代华盛顿执法地位|伊朗|俄罗斯|华盛顿|欧洲|欧盟|美国国务卿布林肯

国际制裁的执行有多种形式。它可以十分戏剧化，比如法国突击队在海上拦截一艘受到制裁的俄罗斯船只；也可以带有明显政治色彩，比如华盛顿近期决定制裁古巴总统米格尔·迪亚斯-卡内尔及卡斯特罗家族成员。

它还可能高度技术化，例如监管机构因一家银行未能识别一名受制裁的俄罗斯官员而对其处罚，原因只是此人的姓名拼写方式不同。伦敦皇家联合军种研究所金融与安全中心主任汤姆·基廷说：“有效制裁的关键在于设计、执行，以及至关重要的执法。只有这样，相关限制措施才会被视为可信。”

专家表示，一套制裁体系的效力取决于其执行力度。随着美国在对俄制裁等问题上的投入显得反复无常，外界开始质疑：如果没有华盛顿，这条防线是否还能守住。

无论采取何种具体方式，专家的共识是：没有执法，制裁不过是象征性姿态。正因如此，美国近期在制裁问题上的不确定性——尤其是针对俄罗斯，也包括伊朗、委内瑞拉和古巴等——引起了西方制裁体系维护者的警觉。这也凸显出美国在制裁执法中的关键作用，以及如果特朗普政府决定转向、放弃其作为全球首要制裁“警察”的角色，其他希望推动制裁的国家将面临多大困难。

基廷说：“美国制裁重心的转变，给欧洲各国政府和全球私营部门都带来了挑战。各国立场一致时，制裁效果最好，因为这能减少漏洞，也有助于私营部门统一执行。美国行动不一，削弱了这种协调的必要性和收益。”

现代制裁执法是一项复杂且高度消耗资源的工作。根据律商联讯的分析，美国、欧盟、英国和联合国这四大全球制裁主要参与方就更新了265次制裁清单，新增近4000个制裁对象。俄罗斯仍是重点目标，伊朗则再次因其核计划受到制裁。

四方中任何一方推出新的制裁方案，都会引发金融机构、航运公司、保险商、出口商和其他企业一连串的合规义务。这些主体必须持续追踪变化，确保自己没有与受制裁对象发生业务往来。单个制裁对象被列入清单，就可能立即导致资产冻结、交易禁令，并使企业面临高额罚款风险。

全球制裁格局本就碎片化，各地执法能力又参差不齐，这进一步加大了跟进难度。在美国，制裁执法大体集中于财政部外国资产控制办公室。该机构负责30多个制裁项目，由数百名官员组成。在英国，自俄乌战争以来，金融制裁执行办公室的全职员工已增至130多人。

在欧盟，虽然制裁是在布鲁塞尔集体商定，但执法主要仍由各成员国当局负责，而各国的资源和专业能力差异很大。不过，欧盟委员会一直试图缩小这种差距，包括设定最低执法标准并加强协调。

爱沙尼亚外交部制裁事务官员米赫克尔·马尔滕斯在欧洲政策分析中心组织的一场线上会议上说：“欧盟每推出一轮新的制裁方案，都在不断打破禁忌。如果你5年前去问任何从事欧盟制裁工作的人，欧盟是否会开始采取任何哪怕稍微接近次级制裁的措施，他们都会笑出来。”

不过，尽管外界普遍认为欧洲比过去更有行动力，基廷表示，俄罗斯仍然很容易绕开欧洲的制裁体系。他说：“尽管欧洲的执法行动有所增加，美国外国资产控制办公室仍是唯一真正令人畏惧的制裁机构。”

专家表示，这在很大程度上源于美国执法的规模。提供制裁合规咨询的公司“制裁信托”首席执行官阿米尔·法达维说，转折点出现在2014年，当时法国巴黎银行同意支付近90亿美元，以和解其涉嫌违反美国制裁的指控。这一处罚清楚传递出一个信号：即便是非美国机构，只要触犯华盛顿的制裁体系，也可能面临严重后果。

法达维说：“这让全球金融体系里的所有人都感到震动。这是一笔巨额罚款。突然之间，美国制裁成了一种极其强大的工具。”

他说，正因如此，许多机构开始在合规项目中预留更大的安全边际。它们不再只是避免明确被禁止的行为，而是连那些处于法律灰色地带、或者交易成本高于商业收益的业务也一并回避。结果是，阿富汗、伊朗和叙利亚等高风险市场遭遇了更广泛的撤离。

法达维说：“私营部门开始做一些制裁法未必明确要求的事，但这逐渐成了一种风险管理做法。他们害怕出错。”有人认为这只是稳健的风险管理，也有人把它视为“过度合规”，或者说是制裁执法事实上的私有化。不管如何定义，专家表示，结果都是银行、保险公司和航运企业因担心自己会因与受制裁对象接触而遭到制裁，逐渐变成了制裁执行中的关键一环。

如今，美国制裁的前景变得模糊。特朗普政府开始显露出可能动摇其运用这一工具意愿的迹象。整个2025年，西方制裁工作的重点都放在切断俄罗斯用于资助乌克兰战争的石油收入上。欧盟和英国以前所未有的力度关注莫斯科的“影子船队”，将数百艘用于在西方监管之外运输原油的船只列入黑名单，并打击协助规避制裁的金融和商业网络。

但随着美国与伊朗爆发战争，以及德黑兰扰乱了经霍尔木兹海峡运输、约占全球石油供应五分之一的流量，华盛顿开始向俄罗斯和伊朗提供“临时”制裁豁免，以试图控制飙升的能源价格。