论监察强制措施的构建与完善
摘要：此次《监察法》修改新设立的几种监察强制措施既是对留置措施的必要补充，又是推动监察实践和理论不断向前发展的重要“战略支点”。监察强制措施在某种技术层面上借鉴了刑事强制措施的立法表述，但同时又保持了独立监察程序所要求的制度自觉。新设监察强制措施的目的在于解决留置措施在实践中遇到的难题，其所坚持的理念原则也不完全等同于刑事强制措施的理念原则。监察强制措施的完善应当首先着眼于规范以限制人身自由为手段的监察强制措施，在此基础上，探索以限制财产等权利为手段的监察强制措施之适用方案，同时明确禁闭等非传统手段的监察强制措施属性，使监察强制措施内容齐备、运行合理。
关键词：监察强制措施；刑事强制措施；监察法修改；独立监察程序
中国政法大学刑事司法学院、纪检监察学院教授，博士生导师，法学博士，主要从事刑事诉讼法学和监察法学研究。
中国政法大学纪检监察学院博士研究生，主要从事刑事诉讼法学和监察法学研究。
一、问题的提出
《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的首次修改于其颁布出台的6年后得以完成。此次修法最令人瞩目的就是其贯彻落实《中华人民共和国宪法》精神，在《监察法》总则中增加了“尊重和保障人权”之规定，并对“监察对象及相关人员”的合法权益进行了一体化保障，不仅丰富了监察工作原则的内容，而且从实在法层面明确了监察权运行过程中人权保障的鲜明立场。
为了将人权保障这一理念落实、落细，修改后的《监察法》新增了一系列措施新颖的制度规范，许多法律术语和名词概念都实现了从无到有的创新。虽然制度规范的内容大多来源于对诸如《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）等传统法律的承继和借鉴，但是其“另起炉灶”的全新创设还是给法学研究者和纪检监察学研究者乃至整个实务界带来了耳目一新的感觉。尤其引人注目的，是在第四章“监察权限”中新增了强制到案、责令候查、管护三项监察强制措施，打破了原先仅由留置措施“单打独斗”的局面，初步完成了不同强制性措施之间的体系化搭建，为更加游刃有余地应对监察实践中的复杂情况奠定了坚实基础。
众所周知，2018年《监察法》出台时只规定了一种限制人身自由的手段，那就是留置。当时监察理论刚刚起步，无法给予监察实践足够的指导，而纪检监察工作既要强力向前推进，又要总结实践中的经验，在这一过程中留置并没有被纳入强制措施的范畴，而是将其定性为一种取证手段，与询问、讯问、搜查、扣押、冻结等被一并称为监察调查措施。有的学者在《监察法》颁布实施后的前两年便敏锐地发现了该问题，并撰文指出监察留置措施的属性存在定位偏差，取证功能的定位也存在不当性。其将此类问题归纳为监察法强制措施体系缺失所面临的困境，进而提出缺乏强制到案手段以及强制候审比例失调等具体表现。此次《监察法》的修改，正是考虑到长期以来纪检监察实践既要符合监察留置措施期限的刚性要求，又要满足过硬的办案质量和效果，如果强制措施过于单一，就会给实际工作造成极大的不便和困扰，才有针对性地创设了强制到案、责令候查、管护三项监察强制措施，切实回应现实需求，打通制度上的难点、堵点。
然而，由于在程序法之外还要兼顾组织法、实体法的某些功能，《监察法》虽然在立法上确立了与留置相呼应的三项调查措施，但其并没有像我国《刑事诉讼法》那样用专章规定强制措施，甚至在涉及监察工作的条文中都没有出现“强制措施”的字样，而是将上述措施归入了“监察权限”一章。这就给监察法学的理论提供了一个解释的契机：是固守原有的思维定式，延续回避问题的做法，将留置与三项新设强制性措施一同并入监察调查措施的范畴，还是在理论上有所作为，尝试探索和建立独立的监察强制措施体系，并总结提炼出有关监察强制措施的一系列精神理念、原则概念、救济途径等特有理论成果，就监察法学者而言，这无疑是一种必须面临的选择。
党的二十届三中全会把“法治”同“中国式现代化”在逻辑上连接起来，提出“法治是中国式现代化的重要保障”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》指出，要“坚持正确人权观，加强人权执法司法保障，完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制，完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度，依法查处利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为”。此次《监察法》的修改无疑应当贯彻落实这一决策部署，其所创设的涉及公民人身权利的强制措施之理念理应与全会精神保持高度一致。在此种大背景下，监察强制措施概念及其体系化的理论构建应当是当代纪检监察学和法学学者责无旁贷的历史使命。正如有的学者所言，纪检监察学研究对象的本土性、研究内容的自主性和研究方法的自觉性是自主知识体系的具体表现。
如何摸清监察强制措施及其体系建构的理论需要，监察强制措施制度的提出应当坚持怎样的理论自信，监察强制措施的理念宗旨和基本原则是什么，是当前和今后一个时期内，监察法学应当充分重视的理论增长点。具体到更加微观的层面，监察强制措施在方法和路径上是如何借鉴刑事强制措施的，又或者其根本就有别于刑事强制措施，其体系化构建与完善应当具备哪些要素和条件，这些也是当下急需解决的问题，当然，日后也极有可能成为理论上的“富矿”。本文试图以抛砖引玉的姿态，整理和提出《监察法》修改后相关强制措施在理论上需要跟进解决的问题，梳理总结纪检监察实践中对强制措施的现实需要以及修法前对留置措施的“无奈变通”，尝试对监察强制措施体系的构建和完善提供些许建议，以期在新《监察法》实施的过程中作出自己应有的理论贡献。
二、监察强制措施对刑事强制措施的借鉴与区分
传统刑事诉讼法学理论对刑事强制措施这部分内容有着系统化的关注。虽然我国现行刑事强制措施有关问题及其体系一直以来备受法学界的争议，各种完善刑事强制措施的思路和建议在理论上也已经相对成熟，特别是近年来所谓“对物强制”“对个人信息和隐私强制”等板块的提倡和构建得到了许多刑事诉讼法学者的强烈呼吁，但是刑事诉讼强制措施的框架体系依然没有取得任何突破性的重大改变。传统刑事诉讼实在法及理论对刑事强制措施有着阶梯化的制度安排，当然它们仅仅集中在“对人强制”的范畴内，而此次《监察法》的修改新设立了三项监察强制措施，与原先的留置措施一起搭建了由轻到重、条件有别、首尾相顾的监察强制措施体系，这使得研究者和实务部门的人员不由得联想起刑事强制措施体系中拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕五种强弱分明、层次递进的强制措施。那么，修改后的《监察法》新创设的这些强制措施是不是对刑事诉讼法中相类似措施的模仿和移植呢？强制到案之于拘传、责令候查之于取保候审、管护之于拘留，究竟是“换汤不换药”地改个称谓，还是各自具有独立的性质和特点，抑或二者根本没有关联，新设措施完全是基于监察实践的制度创造？这些问题的解决有助于我们更加清晰地认识和了解监察强制措施的基本样貌，也对后续监察强制措施概念的理论自信、体系的结构优化以及理念原则的建构起到了基础性的作用。其实，我们可以从对新《监察法》条文的分析中来体会监察强制措施对刑事强制措施的借鉴与区分。
（一）规范表述上的借鉴
修改后的《监察法》关于强制到案的表述规定在第21条：“监察机关根据案件情况，经依法审批，可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查。”强制到案措施适用的前提是被调查人“涉嫌严重职务违法或者职务犯罪”。而《刑事诉讼法》第66条规定，公检法三机关可以根据案件情况在各自所属的诉讼阶段适用拘传措施。如果单从法条的表述上看，二者均列明了适用相关措施的主体、条件和对象，但由于二者规定得都较为笼统，拘传措施对强制到案措施在文本意义上似乎没有多少借鉴价值。然而，前者对后者的借鉴主要体现在，修改后的《监察法》关于强制到案措施的时限要求与《刑事诉讼法》关于拘传措施的时限要求具有高度的一致性。二者均设定了基本时限为12小时以内，加重升格的情形下不得超过24小时的限制，且都明确了不得以连续采取该措施的形式变相拘禁措施对象。可见，强制到案措施借鉴了拘传措施关于短期控制人身自由的方法，将其仅仅定位为一种“到案手段”。有刑事诉讼法领域的学者曾经明确提出，在刑事强制措施体系中，拘传应当是与羁押性措施和羁押替代性措施相并列的到案手段。这种定位大体上符合《监察法》对于强制到案措施的设定，但并不足以证实强制到案措施就是拘传措施的“平替”，两部法律在具体规定上的区别使得我们不敢轻易地下结论认为《监察法》强制到案措施就是对《刑事诉讼法》拘传措施的移植。而且拘传措施在刑事诉讼中的适用本来就相对较少，而强制到案措施的适用频率还要等待纪检监察实践的检验。因此，在缺乏相关实证研究的情况下，谨慎地对待法教义学上的推论还是有必要的。
关于责令候查的适用前提同样是“被调查人涉嫌严重职务违法或者职务犯罪”，但在此基础上《监察法》法条关于其适用情形规定了四项：一是“不具有本法第二十四条第一款所列情形的”（留置情形）；二是“符合留置条件，但患有严重疾病、生活不能自理的，系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，或者生活不能自理的人的唯一扶养人”；三是“案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的”；四是“符合留置条件，但因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取责令候查措施更为适宜的”。经过对比不难发现，“患有严重疾病、生活不能自理的，系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女”的情形既与《刑事诉讼法》取保候审措施所列情形相似，也与《刑事诉讼法》监视居住措施所列情形相似。该条第2项所列出的“唯一扶养人”则与《刑事诉讼法》第74条第1款第3项有关监视居住措施的表述基本一致。《监察法》第23条第1款第3项“期限届满、尚未结案”因素则与《刑事诉讼法》第67条第1款第4项取保候审情形和第74条第1款第5项监视居住情形类似。《监察法》第23条第1款第4项“特殊情况、办案需要”因素又与《刑事诉讼法》第74条第1款第4项规定的监视居住情形高度相似。因此，如果仅从法律条文规定的表述层面上看，责令候查措施是同时借鉴了《刑事诉讼法》取保候审措施和监视居住措施的有关因素，并重新排列组合而创设的一种监察强制措施。对此，有学者提出的“责令候查在适用对象上主要参考了监视居住的规定”的说法是不太准确的。监视居住措施在刑事诉讼法领域已经暴露了越来越多的弊端，甚至出现了再次修法时废除指定居所监视居住的呼声，因此，《监察法》此次修改时没有规定类似于监视居住的强制措施，而是在比照取保候审制度设计的基础上，加入了监视居住的某些条件要素，这一点在责令候查的时限（12个月）和被责令候查人员遵守的义务中也明显体现了取保候审而非监视居住的烙印。
再来看管护措施，修改后的《监察法》规定了管护适用的前提是“发现存在逃跑、自杀等重大安全风险”，此处充分考虑了《刑事诉讼法》第165条检察机关对于直接受理案件采取拘留、逮捕措施的情形，也体现了职务犯罪案件在强制措施问题上的承继性。而“逃跑、自杀”等因素仅仅与《刑事诉讼法》拘留措施和逮捕措施中的表述部分重合，即《刑事诉讼法》第82条第4项和第81条第1款第5项，且拘留措施中诸如“现行犯”“毁灭、伪造证据或者串供”等内容以及逮捕措施中“可能实施新犯罪、危害社会秩序现实危险”等内容都没有被借鉴到管护措施的条文表述之中。或许是基于职务犯罪行为方式的特定化，普通犯罪所具有的现实危险状态一般不会出现在职务犯罪之中，又或许是立法有意回避了某些表述。无论如何，管护措施虽然借鉴了拘留、逮捕措施中的一些元素，但是并不能得出“管护等同于拘留”的结论，更不能得出“管护等同于逮捕”等结论。
（二）功能作用上的借鉴
从国家监察体制改革试点的推开到《监察法》颁布实施，直至此次《监察法》修改之前的这段时间，我国监察调查措施的制度设计中只规定了一种限制被调查人人身自由的强制性措施——留置。留置本来是代替“双规”而产生的一种法治化的强制性措施，但是在借鉴的过程却忽视了“双规”功能的多重性。“双规”既具有限制人身自由、保障程序进行的作用，也具有将被调查人置于控制之下的到案功能。而留置措施仅仅体现了羁押的状态，在功能上有一定的欠缺。近年来，纪检监察工作实践中不断出现的“立案型留置”从一个侧面反映了留置措施单一化所带来的问题。有的学者曾分析指出“立案型留置”产生的主要原因，并认为留置措施类型化、多元化的社会需求为创设“立案型留置”提供了内在动力。基于纪检监察实践中存在的部分经通知不到案就没有后续抓手等问题现象，立法者和纪检监察实务界高层也一直在谋求问题的解决之道。
由于监察调查收集证据、查明事实的特征与刑事侦查具有诸多相似之处，因此，借鉴《刑事诉讼法》有关刑事强制措施的制度设计就成为顺理成章的选择。例如，监察强制到案措施在功能作用上借鉴了拘传关于短期限制人身自由的方法，用法定手段明确了可以将被调查人从自由状态押解至特定场所转变为非自由状态。又如，《监察法》关于责令候查的最长期限也是借鉴了《刑事诉讼法》取保候审12个月的最长期限，而且《监察法》规定了被调查人违反责令候查义务时可以依法采取留置措施，这一点与《刑事诉讼法》所规定的取保候审可以向逮捕转化相一致。再如，管护措施和拘留措施都有着极为相似的程序限制：《监察法》第25条规定，采取管护措施后，应当立即将被管护人员送留置场所，至迟不得超过24小时，《刑事诉讼法》第85条规定，拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过24小时。相类似的事例不仅限于此，比如管护措施和拘留措施都规定了向限制人身自由程度更强的措施转换或者解除其本身措施的步骤和期限限制，也都规定了保障被限制人身自由者的饮食和休息等内容。
另外，《监察法》在借鉴《刑事诉讼法》具体强制措施的同时，也关注到了公安机关在保障监察强制措施功能发挥上的作用。有的学者指出，监察调查权是一种缺乏警察权支撑的强制权，其部分强制性权力需要交由公安机关等执法部门执行，这一点与《刑事诉讼法》中的有关情况相类似。本次修改后的《监察法》第49条规定了监察机关采取强制到案、责令候查、管护、留置等措施的，可以根据工作需要提请公安机关配合，同时明确了“公安机关应当依法予以协助”的法定义务。这无疑在微观层面确保了监察强制措施的效力，以法定形式强化了其与刑事强制措施同等的强制力后盾。
（三）适用条件上的区分
通过上文的梳理可以发现，监察强制措施在规范表述和功能作用上或多或少地对刑事强制措施进行了有益的借鉴。但这种借鉴并不是简单的照搬照抄，而是采取了“形似而神离”的借鉴模式，有一些配套规定还进行了特别的区分甚至是改良，这使得研究者有必要充分厘清二者之间的区别，谨慎地对待这些差异所带来的理论问题，从而避免将监察强制措施与刑事强制措施混为一谈。
监察强制措施与刑事强制措施最为显著的区分在于后者的适用对象是犯罪嫌疑人和刑事被告人，而前者的适用对象未必达到涉嫌犯罪的程度。修改后的《监察法》将责令候查措施作为留置措施的非羁押性替代措施，但对其强度的设定似乎又与取保候审措施和监视居住措施各有不同。新《监察法》第23条第2款规定了被责令候查人员应当遵守的义务。其中第1项“未经监察机关批准不得离开所居住的直辖市、设区的市的城市市区或者不设区的市、县的辖区”，这一点与《刑事诉讼法》取保候审措施中“未经执行机关批准不得离开所居住的市、县”和监视居住措施中“未经执行机关批准不得离开执行监视居住的处所”有所区别。也就是说，被采取责令候查措施的人可以在其居住的直辖市或地级市内的各区之间活动，只要不离开这一活动范围即可。而且除了“毁灭、伪造证据或者串供”，责令候查措施还增加了一项义务，即不可“隐匿证据”。当然，这主要是考虑到职务犯罪案件的特点，也是监察强制措施不同于刑事强制措施的细微之处。
而《监察法》中管护措施与《刑事诉讼法》中拘留措施相比，其突出强调“存在逃跑、自杀等重大安全风险”，且主要针对“自动投案人员”和正在接受谈话、函询、询问、讯问过程中的人员，至于是否系预备犯、现行犯等因素则不在考虑范围之内。可见，管护措施的设计被局限在了特定的场景之中，其更加关注被管护人以及其他方面乃至案件整体的安全问题，这也充分体现了监察调查的政治属性。
另外，新《监察法》并没有设立类似于“羁押必要性审查”等制度的外部审查措施，而是通过被调查人及其近亲属或利害关系人的申诉权来加强对监察强制措施的制约。虽然此种制约手段或许会受到“同体监督”的理论质疑，但是新《监察法》第74条直接以法律的规格对违反规定采取监察强制措施的情形明确了相关责任人的责任，这也从一个侧面反映了监察强制措施与刑事强制措施在实施过程中保障力量的不同。
（四）理念认识上的区分
我国监察体制改革的设计者在《监察法》立法之初就回避了包括刑事强制措施在内的既有刑事诉讼规则体系，在刑事诉讼程序之外创设了独立监察程序以保障和规范监察权的运行。在这一大前提之下，监察强制措施无论从技术上或者从表达上借鉴多少有关刑事强制措施的内容，都不能否定监察强制措施的独立性，刑事诉讼法学有关刑事强制措施的理论也不能简单套用在监察强制措施之上。更何况，刑事强制措施的理论本身还有许多短期内无法克服的问题等待进一步完善。理论工作者力所能及之处不仅在于用刑事强制措施的理论来审视监察强制措施的适用，还应当发现和探究二者的不同之处及其背后的原因，总结提炼出监察强制措施的独特价值理念，进而服务于权利保障和办案质效提升的程序愿景。
有的学者曾经对纪检监察措施分类适用的基本逻辑进行过详细论述，其认为与刑事侦查有“任意性侦查”和“强制性侦查”之分一样，在纪检监察程序中同样存在“任意性调查”和“强制性调查”之分。纪检监察程序以立案为标准，从整体上看对任意性措施和强制性措施进行了划分，但并不能完全照搬刑事侦查理论关于二者的差异化适用。例如“技术调查”“限制出境”等措施在初步核实阶段即可适用，且后者不属于《刑事诉讼法》所规定的侦查措施。该学者对“任意性调查”措施和“强制性调查”措施的区分展现了一种务实的理论自觉，我们在理解监察强制措施与刑事强制措施理念认识上的差异时也应当注意这一点。
其实，强制到案、责令候查、管护三项措施加上留置虽然形式上与拘传、取保候审（监视居住）、拘留（逮捕）一样形成了递进式的梯度结构，但从其名称的设计上可以看出它们各自的侧重点是有所不同的。例如，责令候查措施突出的是“责令”二字，它要解决的问题是如何处理未被采取留置措施的被调查人的受管控状态，这种管控状态不仅要求其能够确保后续程序的顺利进行，还带有一定的精神强制的意味。这也就是为什么责令候查措施的表述中既融入了监视居住措施的表述也融入了取保候审措施的表述。有的学者将刑事诉讼法中羁押替代性措施分为权力主导型和权利主导型两种模式，并认为我国实行的是一种以犯罪控制观为基点的权力主导型的羁押替代性措施模式，适用取保候审、监视居住与否，主要是从能否保证刑事诉讼顺利进行的角度加以考量，而非基于权利保障之初衷。而责令候查措施的创设，其基本目的之一就在于降低留置适用率，以更小代价实现权利保障。从这个意义上讲，《监察法》的修改具有明显的进步意义。
管护措施之所以突出强调“逃跑、自杀等重大安全风险”因素，而不再关注拘留、逮捕的其他要件，是因为它的价值取向在于“管”与“护”并重，甚至是“护”的成分更多一些。纪委监委办理案件的过程中，安全事故责任始终是高悬在纪检监察人员头上的利剑，在对被调查人采取监察强制措施时，要比将普通犯罪嫌疑人、被告人拘留、逮捕更为小心。甚至可以认为，从宏观上看，此次《监察法》修改新增的强制到案、责令候查、管护三项措施就是围绕留置这一实际上的羁押手段而设计的，而刑事强制措施从一开始就有着各自的使命，其他强制措施并不是围绕着逮捕制度来设计的。
三、监察强制措施概念之提倡
早在《监察法》制定出台前，相关的学者讨论意见就认为应当赋予监察机关必要时采取强制措施的权力，并认为可以添加“进入相关场所或驻地，要求监察对象提供其资产收支等详细资料，处置违法财产，扣留身份证件，划拨”等措施。后来，监察立法笼统地规定了讯问、查封、扣押、留置等措施，并没有区分何谓任意性、何为强制性，而是将所有措施统称为监察调查措施。甚至《监察法》也没有规定强制措施的概念，仅仅将具有羁押特征的留置定位于获取证据的手段之一。有的学者对此质疑，认为监察留置措施的功能异化体现在留置没有被归入强制措施范畴、留置本质上类似“双规”而非逮捕，作为取证手段的定位违背权利保障的基本原理。在法律制定之初，留置并没有被作为一种监察强制措施单独提出来或许是因为当时历史条件下立法的粗疏，又或者是根据立法意图和实际需要有意为之。但无论如何，此次《监察法》的修改围绕留置措施进行了立体化的配套，监察强制措施已经实实在在地出现在了立法之中，至于理论上如何对待，还要看研究者们如何进行引导性和构建性的阐释。
（一）官方文本对监察强制措施概念的首次使用
此次修改后的《监察法》条文并没有直接使用“监察强制措施”的概念，只是在第54条规定了“对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施”。此处的“强制措施”并不是指监察强制措施。而根据《监察法》第44条的表述，强制到案、责令候查、管护、留置等措施依然被视作与查封、扣押等措施同等的所谓“调查措施”。然而，正如侦查与刑事强制措施并行不悖一样，文本意义上“调查措施”的存在，并不妨碍理论上对“监察强制措施”概念的归纳和使用。
此次《监察法》审议修改的过程中，国家监察委员会主任在《关于〈中华人民共和国监察法（修正草案）〉的说明》中5次提及“强制措施”，其中4次直接使用“监察强制措施”的概念。该说明有针对性地提出了“监察机关强制措施单一”等问题，使用了“新增三项监察强制措施”的表述，还对于“监察强制措施体系”给予了特别关注。这充分证明，强制到案等三项新法措施已经与留置措施一起被界定为“监察强制措施”。修法过程中对这一概念的使用，展现了立法工作的严肃性与科学性，表现了监察机关对于《监察法》的此次修改既正视实践层面的迫切需要，又饱含对监察理论提升的热切期待。
（二）监察强制措施之概念是完善监察法治的理论工具
以法治思维和法治方式惩治腐败是执政党高层明确提出的战略方针，纪检监察机关自身也不断强调制度建设的规范化、法治化和正规化。有的学者甚至认为，法治是纪检监察运行的基本底色。其提出应当以法治制度优化监察法治体系，强化纪检监察权力行使的法律属性。然而，在具体微观层面如何健全制度以优化监察法治体系呢？笔者初步认为，这就需要依靠不断挖掘、移植和再造监察法律领域中与人权保障密切相关的法律术语、概念及一系列制度，使其总和理论在监察权运行的过程中渗透到程序实践的方方面面，而监察强制措施之概念就具有极为典型的特征和后发的优势。正如有些学者所关注的监察调查指定管辖与原有刑事诉讼管辖的冲突问题一样，需要通过赋予知情权和异议权等手段来实现监察法治。
无论我们是否承认监察强制措施之概念系脱胎于刑事强制措施，在事实上，强制到案、责令候查、管护和留置等一系列措施的内容与刑事强制措施的内容都同样直接关系到公民的人身自由。即使这些自由多数要受到公务原因的克减，但还是不可避免地触碰到了监察法治那根“最敏感的神经”。而监察法治理论要想着眼长远并在不远的将来尽可能取得长足的进步，势必需要一些理论创新的工具。从“监察调查措施”到“监察强制措施”的目光转移并不是否认前者的合法性和合理性，而是在它之外，后者可以重新建立一种对待监察调查行为如何进行评判的价值标准，使得监察法治的推进和落实不仅有口号宣言，还有可靠的抓手。其实，监察体制改革以来的实践表明，改革的设计者并没有回避监察法治的命题，纪检监察理论界和实务界完全可以以更加开放的姿态展现监察法治的理论自信，以理论知识的增长推动监察权的健康运行。
（三）监察强制措施之提出有望展现体系化的后发优势
当今世界各国，想要确保刑事诉讼正常进行，都少不了对强制措施的设计与运用。近代以降，刑事诉讼的历史也就是对强制措施不断加以合理限制的历史。一直以来，我国刑事强制措施虽历经3次《刑事诉讼法》的修改，却没有就强制措施的若干根本性问题进行系统化的重构或补正。与传统发达国家相对成熟的强制措施规定相比，我国刑事强制措施仅限于对人身权利的规制，不仅自身存在缺陷，还因缺乏对物、隐私权和个人信息权益的侦查限权，导致刑事强制措施制度的系统性不足。
相对而言，监察强制措施无论是从概念理论还是从技术实践来看都是“全新的”。监察强制措施理论的提出以及后续的创新发展不需要背负太多的历史包袱，尤其是在体系化、系统化的问题上可以对刑事诉讼法多年来无法完成的理论模型进行“超前借鉴”。由于监察程序较之刑事诉讼程序的特殊性，许多调查措施需要在初核阶段就广泛适用，那么，未来对于一些涉及财物、隐私和个人信息的调查措施可否纳入监察强制措施的理论中一体讨论呢？笔者认为这应当是一个难得的理论契机。之所以要提倡监察强制措施的概念，就是因为要在理论上将越来越多的类型化的调查措施予以系统提炼，探究这些措施背后应当遵循的价值理念、对其母法实施的促进作用以及如何坚守监察权运行的法治底线。
四、监察强制措施的理念和原则
在监察强制措施之概念提出以前，虽然留置被划归到监察调查措施的范畴，但在当时还是有学者尝试为监察强制措施的概念证成。其认为留置措施的价值目标与刑事强制措施具有高度的相似性，进而探索使用了“监察调查强制措施”这种无奈的表述。其还认为当时的《监察法》规定了留置和限制出境两类所谓“监察调查强制措施”。时至今日，研究者们可以放心大胆地使用“监察强制措施”之概念来探究其理念和原则。《监察法》修改完成后，中央纪委国家监委通过官方网站等渠道对《监察法》修改后的有关内容进行了权威解读。从主旨要义上看，监察强制措施的理念在于“授予必要的监察权限，加强反腐败能力建设”。其目的在于保障监察机关更好地应对复杂实践情况，减少留置措施适用，保障相关人员人身安全，同时体现慎用管护等措施的立法精神。这一表述科学阐释了监察强制措施的核心理念就是惩治腐败与保障人权相结合。惩治腐败的理念表现在监察强制措施要服务于职务违法和职务犯罪的全程治理，各种强制措施的适用要在按需切换中提升办案质量效果。保障人权的理念表现在无论是对于监察对象还是对于相关证人或其他监察程序参与人，都应当促进其合法享有并充分行使其程序权利，确保强制措施的相对人受到公正人道的对待。在此种理念的指导下，笔者认为，监察强制措施的适用至少应当遵循强度该当原则（比例原则）、及时变更原则和安全保障原则。
（一）强度该当原则
在刑事诉讼法领域，许多学者都会将合法性原则作为刑事强制措施的基本原则之一。有的学者还对合法性原则进行了更深一步的阐述，认为合法性原则包括两层含义：一是在立法层面，限制人身自由的强制措施和处罚等相关事项只能由狭义的法律及以上层级的规范进行规定，即法律保留原则；二是在司法层面，公检法机关在适用刑事强制措施时不得违反法律的规定，否则将受到程序性制裁。这种归纳本身无可厚非。但是作为监察强制措施的基本原则而言，必须考虑到监察体制改革的立法初衷，兼顾监察权运行的高效权威之要求。这并不是否认监察强制措施必须遵守合法性的要求，相反，以全面从严治党为立意和出发点的监察体制改革及其统摄下的监察行为当然要服从合法性的要求，这是最基本的底线要求，无须赘言。
从监察强制措施产生的脉络中可以看出，其是以留置措施为中心，向周围四散衍生出来许多其他“辅助性”强制措施，这与刑事强制措施在诞生伊始就相对系统齐全有着很大的不同。留置措施脱胎于“双规”“两指”，其发生逻辑和思维方式遵循“以人为导向”，而刑事案件办理过程更多的是“以事为导向”，各种刑事强制措施也不是以逮捕为核心，而是根据案件事实的需要各司其职。因此，在考虑监察强制措施基本原则的时候，要在充分考虑其特殊性的基础上，提出对监察实践更为奏效的具有指导意义的原则。
强度该当原则应当包括两个方面的含义和要求。其一，被调查人被采取监察强制措施应当根据案件程序阶段的需要进行适配，对立案前的初核阶段不能超越必要的限度。对于应当适用管护和留置措施的，坚决适用，避免因犹豫不决而“贻误战机”。其二，对于非公职人员的被调查人尽可能采取管护、留置以外的强制手段，严格限制公职人员“权利克减”理论的外溢效果，对涉案普通公民做到有限强制并争取实现以羁押为例外。其实，从某种意义上讲，强度该当原则也是公法“帝王条款”——比例原则在监察强制措施领域的一种适配性提法，有关比例原则的原理、方法均可在后续监察强制措施原则的发展中予以补充和完善。
（二）及时变更原则
及时变更原则要求纪委监委以自我监督、高度负责任的态度审慎批准、及时变更相应的监察强制措施。一方面，要对已经采取管护、留置措施的被调查人进行动态管理，从案件现实需要、节约办案成本、追求社会效果等方面综合考虑是否变更为责令候查等措施。对于被管护人、被留置人及其近亲属申请变更措施的，应当及时作出决定。不同意变更的，应当说明理由，充分保障被调查人及其近亲属的程序权利。另外，对于查封、扣押、冻结有关财产利益的，要避免“过度查抄”，结合新《监察法》保护企业产权和自主经营权的要求，如在办案中发现超限额查封、扣押等情形，应当及时予以解除。另一方面，对于采取责令候查措施的被调查人也要进行适时审慎的审查，既要避免出现刑事强制措施实践中取保候审“一放了之”的尴尬情况，又要防止责令候查措施滑向变相监视居住的“深渊”。其实，刑事强制措施适用原则中也有关于变更性原则的要求，只是刑事诉讼理论对于及时变更强制措施一直有着“令状主义”的追求。这就涉及变更强制措施的主体切换问题。
关于及时变更原则的主体问题，应当坚持监察理论和实践的特殊性，对刑事程序中令状主义的司法审查模式予以祛魅。传统刑事诉讼法学理论认为，对公民基本权利的干预与处置应当奉行司法控制原则，即由法官来审批。这一制度设计其实非常科学合理。但是，多年来的刑事司法实践使我们充分了解到不同国情之间司法惯性的差异，我国在这一问题上要面临司法赔偿原则的统筹、检察权与审判权的关系等多种难题，刑事诉讼法领域在这一问题上也一直未能形成有效的突破。因此，在此种情况下，监察强制措施及时变更的权力只能暂时由纪检监察机关行使。这一点在监察改革的顶层设计中已经给出了明确的答案。
（三）安全保障原则
就刑事强制措施的基本原则而言，不同的学者从不同的侧面可以总结出多种原则。例如有的学者指出刑事强制措施的适用原则应当包括法律保留原则、自由推定原则、成比例原则和司法审查原则。而在总结监察强制措施基本原则的时候，应当更多考虑其与刑事强制措施的不同之处，从而尽可能增强监察强制措施原则的针对性和实效性。
监察体制改革以来，纪检监察机关曾多次强调监察机关和监察案件的政治性，这种强调并不是否定或贬低普通刑事案件的地位，而是要突出监察体制运行的严肃性和纪律性。之所以在留置措施之外新增多种替代性监察强制措施，就是因为要在各个监察程序环节增加被调查人的安全保障功能。例如，强制到案措施要解决的是实践中部分被调查人经通知不到案的问题。强制到案措施不仅可以发挥扭送押解的功能，还可以防止被调查人在最初转换人身自由状态时因恐惧而产生的不良后果。而管护措施则更加特别地强调“逃跑、自杀等重大安全风险”等因素，也是以安全保障为出发点的一种新设措施。尤其在针对自动投案人员的案件中可以采取有效手段避免因心理等问题产生安全风险。不容忽视的是，就连针对监察人员自身的禁闭措施也是以安全为要义的。
实践中，纪委监委对于被留置的人员要耗费大量的人力、物力、财力来保障其人身安全和医疗服务，这是普通刑事案件犯罪嫌疑人和被告人在看守所内所无法完全享有的。一言以蔽之，安全责任是纪检监察工作的重中之重，监察强制措施在适用过程中应当严格遵守安全保障原则，确保监察强制措施成为案件办理的有效手段。
五、监察强制措施体系的完善
监察强制措施体系在理论上属于新生事物，其产生和发展得益于新《监察法》所创设的各种监察强制措施。这些实在法意义上的新规定为体系化推动监察理论研究提供了鲜活的素材。从强制到案到责令候查，再到管护，它们与留置措施一起形成了监察强制措施体系的基本骨架，使得监察案件的处理过程有了更加多元的手段。而监察强制措施体系的完善不能仅仅满足于对人身自由强制措施体系的初步搭建，未来还应当着眼于如何构建对被调查人及涉案人员财产和隐私权进行限制的监察强制措施体系，甚至可以在刑事强制措施立法实践踌躇不前的情况下实现监察法治的“弯道超车”。同时基于监察权运行的特殊属性，一些非传统强制措施在监察法领域也有一定的施展空间，未来可以考虑将其一体化纳入监察强制措施体系内予以系统研究。
（一）规范使用以限制人身自由为手段的监察强制措施
在《监察法》修改之前，监察强制措施仅有留置措施一种，而留置措施又规定了非常明确的固定期限，实践中经常会发生留置期限不够用，或者经调查后无须再适用留置措施的情形。当时的《监察法》并没有规定其他强制措施，很多地方纪检监察机关大为困惑。为此，有的地方纪检监察机关无奈采取了“走读式留置”的方法，也就是对于适用留置措施经济性不强又不能直接释放的被调查人，在对其进行留置的同时，每次讯问后仍将其放回并要其保证在下次讯问时必须到场。这从一个侧面反映了法律的生命的确不在于逻辑，而在于经验。值得庆幸的是，《监察法》的此次修改回应了长期以来困扰实践的问题，一站式提供了监察强制措施的成套解决方案，为监察办案打通了制度堵点。
通过上文的分析应当看到，《监察法》所规定的各种监察强制措施并不是与《刑事诉讼法》所规定的刑事强制措施一一对应的。在适用监察强制措施时要避免陷入刑事强制措施中拘留、逮捕和羁押没有进行严格分离的误区，严格遵守法律对管护的时限规定，同时注意到管护措施对自首等三类人员的“偏好设定”，更加有针对性地适用管护措施。对于被责令候查人员的活动范围，要分清其与取保候审等措施之间的差别，避免因机械执法带来的措施转换。以往的经验表明，被留置的被调查人虽然在生活条件、医疗保障等方面要显著优于看守所内的被羁押人，但是被留置者所承受的精神强制远超一般刑事案件的被告人。因此在监察调查过程中，如果认为调查取证工作已经具有压倒性优势，可以考虑尽量变更监察强制措施，这样既能节省国家公权力资源，又彰显监察法治的人文关怀。
（二）探索构建以限制财产权利为手段的监察强制措施
此次《监察法》的修改虽然没有创设关于涉案财物的监察强制措施，但是监察程序本身对涉案财物的合规程度要比刑事程序中对物强制的乱象好很多。在传统刑事诉讼程序中，部门规章或者几个部门的联合发文就可以规定对涉案财物的干预措施，而《监察法》直接以法律的规格规定了查询、冻结、扣押涉案财物的种类、程序以及专用账户、场所等细节，并且也规定了经查与案件无关则应在三日内退还的要求。
目前刑事强制措施中“对物强制”的部分存在诸多问题，表现较为突出的是涉案财物“查控决定主义”泛化，审判前有关机关可以对涉案财物直接作出处理，法院通常也会对审前的处理结果“实报实销”。监察强制措施在“对物强制”的问题上应当避免走上刑事强制措施的老路，正确理解“三日内退还”的法律真正含义，对于能够及时查清的财物早日予以退还，对于需要等待司法机关裁判的财物不提前上缴财政或者挪作他用，充分保障被调查人的财产权利。有的学者对刑事强制措施中对物强制体系提出了建设性意见，认为可以构建“未决诉讼提示—禁止令—扣押”这种由轻到重的措施体系，值得监察强制措施予以借鉴。
值得注意的是，监察强制措施中“对物强制”的构建不是凭空的设想，而是基于法律的专门要求。新《监察法》直接以法律的规格在条文中规定了对企业产权和自主经营权的保护，各类监察强制措施的适用同样要受到该条款的制约。未来，以限制财产权利为手段的监察强制措施还要在不断学习和借鉴中完善自己，争取展现监察法治的独特优势。
（三）正确对待非传统强制措施在监察法领域的适用
监察强制措施体系的构建与完善除了要厘清传统对人、对物的强制措施，还需要留意可以适用于监察法领域的非传统强制措施。本次《监察法》的修改引入了专门针对纪检监察人员自身的禁闭措施，而且打通了监察禁闭措施与其他监察强制措施之间的转换通道，监察禁闭措施的期限也可以折抵刑期。这充分说明，监察禁闭措施已经具备了监察强制措施的属性和特征，虽然在《监察法》修改伊始能否将禁闭措施纳入监察强制措施体系还存在争议，但是随着研究者和公众对监察强制措施的认识和理解逐步深入，笔者认为，禁闭措施除了适用于特殊主体这一条件，几乎具备一切监察强制措施的外在特征和内在属性，理应将其纳入监察强制措施的范畴。未来在监察强制措施体系的完善过程中，监察禁闭措施应当也是该体系上的重要一环。
此外，限制出境是办理职务犯罪案件过程中经常使用的一种手段，限制出境是否应当作为监察强制措施体系的一部分值得理论界讨论和研究。有的学者就限制出境措施问题进行过专门对比，其梳理了该措施在刑事诉讼、民事诉讼、出入境管理、税收征管、银行业监管等领域的适用情形，认为限制出境的法律性质在刑事诉讼中应为刑事强制措施，在民事诉讼中为保障性的执行措施，而在行政法律法规中则为具体行政行为。如果按照其理论观点进行推演，限制出境在监察法律领域当然属于监察强制措施的一种。由于在监察调查和办案中非常需要这一手段，因此笔者认为限制出境理应纳入监察强制措施体系的范畴。
六、结语
《监察法》的此次修改是监察理论创新的一次难得机遇。从以往监察强制措施“遮遮掩掩”地藏在监察调查措施身后，到光明正大地走上监察理论的台前，官方的权威表述和解读无疑彰显了足够的理论自信。监察强制措施从形式上看脱胎于刑事强制措施，但又人为地进行了制度和构造上的界分，使其能够满足独立监察程序的要求。但无论如何，纪检监察学以及法学的研究者和实践者们都应当汲取刑事强制措施这些年走过的“弯路”，避免犯同样的错误。之所以要呼吁和提倡监察强制措施之概念，是因为在监察实践的迫切需求下，立法已然做出了有效的跟进，监察理论有必要对过去“裹足不前”的安逸状态开展自我反思，以积极的态度尝试构建监察领域自己的强制措施体系。监察强制措施体系的构建与完善必将推动监察实践的法治化进程，未来这一措施体系的内容还将得到不断地补充和完善。
（注：为方便阅读文中略去了原文中的注释和引文标识。）
本文转载自《浙江工商大学学报》2026年第3期。本文章仅限学习交流使用，转载的稿件版权归原作者和机构所有，如有侵权，请联系我们删除。
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