投资600万加油站建成即被责令拆除
乡镇说能建、县里说违法：投资600万的加油站建成即被拆，商人无奈：到底谁说了算？
“乡国土所就是县自然资源局的下属机构，他们出的证明，我们当然信。”
说这话的，是河南商人张成（化名）。2021年，他响应河南省政府号召，在淮滨县谷堆乡朱湾村投资600万元建设加油站。项目历经县商务局公示、信阳市商务局批准，获得了乡政府、国土所、规划部门等多方出具的“建设用地”证明。然而加油站刚建成，淮滨县自然资源局一纸处罚决定书就送到了他手上：非法占地，责令限期拆除。
同一块地，乡镇相关部门说是“建设用地”，县自然资源局认定是“耕地”。项目荒废两年，张成背负着数百万元贷款，至今“迫切需要一个准确的定性”。
省级文件铺路，多部门盖章认证
事情要从2016年说起。当年，河南省政府办公厅印发《关于加快农村及偏远地区加油站建设确保成品油市场供应的实施意见》。文件指出，全省尚有246个乡镇没有正规加油站，要求“在不占用基本农田的前提下，必要时可征用部分一般耕地”，支持依法使用农村集体建设用地建设加油站。
2020年，淮滨县商务局依据上述文件，向信阳市商务局请示“农村及偏远地区2家以上加油点合并升级改造建设规划”，涉及16座加油站，张成的项目名列其中。2022年，信阳市商务局正式发文确认该加油站建设规划。
在项目筹备阶段，张成拿到了厚厚一沓审批文件：2021年12月与朱湾村村委会签订20年土地租赁协议，租金50万元；村委会出具证明，确认土地性质“属于建设用地”。与此同时，谷堆乡国土资源所出具意见书，称土地“属于集体建设用地，符合淮滨县谷堆乡土地规划要求，同意建设”；谷堆乡规划部门也出具意见书，确认土地“属于集体建设用地，符合淮滨县谷堆乡村镇建设规划要求，同意建设”。
从村委会到乡国土所，从乡规划部门到县商务局、市商务局——层层审批，章章齐全。对一个前来投资的商人来说，这些文件意味着什么？意味着合法，意味着安全，意味着可以放心投入真金白银。
张成说得很直白：“如果前期（知道）是耕地，我们根本不会租这块地。”
建成即遭查处：一纸“地类鉴定”推翻所有证明
2024年，加油站竣工。然而还没开始营业，淮滨县自然资源局的处罚决定书就到了。
2025年4月22日，淮滨县自然资源局作出《地类鉴定》，认定加油站占地7.89亩，“全部为水田”。鉴定依据是2018年的“土地利用现状图”——那时候张成还没租这块地，更没动一锹土。
张成申请政府信息公开，拿到了2024年的土地利用现状图。图上显示，他的加油站地块标注为商业服务业用地，颜色与周边耕地明显不同。
对此，淮滨县自然资源局副局长赵坤俊在接受封面新闻采访时表示：那块地在2018年“还是耕地”，“没有走相应的报批手续”。至于2024年图上标注的变化，赵坤俊表示，是“卫星拍了以后，根据现状变更”，但由于没有相应的合法手续，所以县自然资源局“按照以前的地类来认定”土地属性。
翻译一下就是：卫星看到上面建了房子，在图上改了颜色，但从法律层面，加油站占用的土地还是耕地。
这套逻辑，让张成难以接受——乡镇各部门的审批意见、村委会的证明、商务部门的规划确认，难道都不算数吗？
两级法院：未办农转用手续即属非法占地
张成先是申请行政复议，被驳回。随后把官司打到了淮滨县人民法院。
县法院认为，案涉土地经自然资源局出具地类证明为“农用地（水田）”，原告“未办理农用地转用手续直接进行加油站建设，属于非法占地行为”。法院同时认定，原告提交的规划意见书、商务局文件等，“不具备替代农用地转用审批手续的法律效力。”
张成上诉至信阳市中级人民法院。二审法院维持原判，认定淮滨县自然资源局作出的行政处罚决定——包括责令张成十五日内退还非法占用的土地，限期十五日内拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状——适用法律正确、处罚适当。
法律层面，尘埃落定。但对于张成来说，600万投资、数百万元贷款，换来的是一个即将被拆除的加油站和一片荒废两年的土地。
到底谁说了算？
这起案件的核心矛盾并不复杂：乡镇说能建，县里说违法；乡镇说是建设用地，县里认定是耕地。两个层级的政府部门，对同一块地的性质给出了截然相反的结论。
而商人按照乡镇的指引投入了全部身家。
根据《土地管理法》的规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。这个手续，张成确实没有办理——但问题的关键在于，他根本不知道自己需要办理。谷堆乡国土资源所作为县自然资源局的下属机构，出具的“建设用地”意见书，让他以为土地性质已经明确。
正如有评论所指出的，乡镇国土所本身就是县自然资源局的下属机构，他们出的证明，商人当然相信。当上下级部门之间出现信息不对称甚至结论矛盾时，吃亏的永远是按照指引行事的企业和投资者。
这起案件也折射出一个更深层的问题：在招商引资和优化营商环境的背景下，基层政府如何确保对企业的承诺具有法律效力？当“乡里说能行”和“县里说不行”同时存在时，商人该听谁的？如果连政府部门的盖章文件都不能作为决策依据，投资者又该如何规避风险？
600万元的投资、两年的荒废、数百万元的贷款利息——这些代价，最终由一位响应政府号召前来投资的商人独自承担。而那个“到底谁说了算”的问题，至今仍没有答案。
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