来源：市场资讯
摘要：城市更新无法长期依赖单一投入，实现长效更新的关键是构建权责匹配的多元共治格局。（报告期：2026.05.27-2026.06.26）
宏观分析
首部国家级更新规划印发，产业空间和公共空间更新力度明显上升
观点指数6月8日，住房城乡建设部在国务院政策例行吹风会上表示，《城市更新“十五五”规划》是我国城市更新领域的第一部国家级专项规划，明确“十五五”时期的目标指标、重点任务和重大工程，接下来各地还要按照《规划》部署细化本地区城市更新的目标指标、任务措施。
根据公开资料，国务院于5月28日印发《城市更新“十五五”规划》，明确到2030年城市更新行动取得重要进展，到2035年基本建成现代化人民城市。文件部署了培育城市发展新动能、营造高品质生活空间等6方面重点任务及14项重大工程，并提出城镇危旧房改造50万套等量化指标。
据了解，这是首次在全国层面设置量化目标，如五年累计完成城镇危旧房改造50万套/间、新开工改造城镇老旧小区11.5万个、老旧街区厂区改造提升1500个、城中村改造4000个、城市地下管网改造36.5万公里。
改造方面，明确“留改拆并举，以保留利用提升为主”的原则，严禁大拆大建，因城施策，不搞一刀切。资金渠道则是要构建多元化投融资体系，允许地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，并可用作项目资本金；支持发行REITs、引入社会资本与政策性金融工具。
与“十四五”相比，居住空间更新规模有所下降，产业空间和公共空间更新力度明显上升。国务院常务会议此前明确，未来五年城市更新相关投资规模不低于15万亿元。
此外，国家明确安排2026年中央财政支持城市更新的资金规模为970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数大约有800万。
自2024年起，财政部会同住建部启动了支持部分重点城市实施城市更新行动有关工作。连续3年，累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市先行先试。
据了解，中央资金通常配套地方财政联动、社会资本跟投的要求，能够撬动数倍于本级的地方资金与市场化资金共同参与。三年持续支持的安排，规避短期资金脉冲式投入的弊端，稳定的资金预期能够让试点城市制定中长期更新规划。
市场综述
地方政策多点突破，存量更新限制松绑
江苏《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》聚焦规划、土地、产权、融资、税费、多元参与、审批七大领域，推出23 条务实举措。
值得注意的是，《措施》提及，对公共服务、基础设施及老旧住宅成套化改造等项目，在不产生负面影响的前提下，新增建筑面积可不受容积率指标制约。工业用地提高容积率不再增收地价，存量用房转型服务业可享受5年过渡期政策，地下空间三层以下减免使用费。
容积率豁免政策精准击中老旧小区改造、公共配套补短板的痛点。过去老旧小区加建养老托育设施、便民服务点位、消防配套，常因容积率指标限制难以推进，政策松绑后民生类更新项目的实施阻力显著降低，项目落地周期有望大幅缩短。工业用地提高容积率不增收地价的规则，则直接降低制造业企业技改扩容、产业升级的土地成本，引导企业在存量厂区内挖潜增效，避免土地资源闲置。
资金方面，统筹财政专项资金，用好政府专项债券，支持发行REITs、引入社会资本与政策性金融工具。多元融资渠道可以破解城市更新项目周期长、回报慢的融资难题，有助于摆脱对财政资金的单一依赖，形成政府引导+市场主导的长效更新模式。
就目前地方实践来看，存量资产盘活成为核心方向，重点盘活老旧厂房、闲置商业商务楼宇、城中村等低效资产，为文创园区、沉浸式体验店、特色市集等创新业态提供低成本载体。
城市更新聚焦城镇老旧小区改造、基础设施补短板等民生需求，系统完善停车、充电、消防、无障碍设施。商业需求方面，通过更新激活社区商业潜力，推动便民零售、养老托育、家政服务等业态规模化升级。
投融资体系多元化，均明确构建财政资金、专项债券支持、社会资本参与、金融工具创新等多种资金渠道。特别是落实国家政策，允许地方政府专项债券用作城市更新项目资本金，支持发行REITs产品。
企业表现
央企顶层布局产业协同，房企聚焦专业能力输出
近期，全国多地城市更新项目加速落地，从头部房企的一线项目实操、地方国资的专业化平台搭建，到专业服务机构的全链条补位、央企与地方的顶层战略合作，全产业链主体协同发力的格局愈发清晰。
期内，绿地集团在海南自贸港完成多项签约，分别就海口白水塘产城融合城市更新项目、东方市中心核心区城市更新项目等重大项目，与海垦集团、东方市政府平台等签约合作。绿地集团与海控城运集团签约全面战略合作，双方将在城市更新和城市综合开发等多个领域开展长期深度合作。
过往城市更新主要以房企主导一级开发、通过融资区平衡收益的重资产模式为主，当前已分化出多元路径，如合生创展的代管代建模式完全剥离项目权益风险，仅输出建设运营能力，是典型的轻资产转型。
可以观察到，国资平台承担前期片区统筹、民生托底、资产盘活与信用融资职能，解决城市更新项目周期长、短期收益弱、社会资本难以单独介入的痛点，再通过市场化合作引入专业开发运营主体。
在顶层布局维度，央企正加速与地方绑定“十五五”城市更新赛道，将城市更新纳入区域整体发展框架。
中国绿发与海南拟深化城市更新合作。中国绿发将持续深度融入海南自贸港建设大局，优化产业投资布局，以更大力度、更实举措推动房地产业、旅游业、现代服务业提质升级，积极参与城市更新项目，着力打造高品质文旅示范区。
中国铁建与福建签署战略合作框架协议。双方将在“十五五”时期进一步深化长期战略合作关系，在现代化综合立体交通网建设、新兴产业培育、海洋经济发展、生态保护修复、城市更新等领域开展多层次、多模式、全方位的战略合作。
这意味着城市更新已不再是单一的城建任务，而是成为央地协同推进区域高质量发展的核心抓手之一，与产业升级、基础设施建设形成联动效应。
整体来看，当前城市更新领域已形成多元主体各司其职、协同发力的生态格局。房企聚焦专业能力输出，地方国资统筹区域资源与民生保障，专业机构打通资金与运营链路，央企从顶层布局产业协同。
项目发展
“原拆原建”破局微型居住改造，责任分层降低单一主体资金压力
北京丰台马家堡与成都金牛区的两个危旧楼改造项目，均以“原拆原建”为核心路径，为国内存量危旧房改造提供参考样本。
北京丰台区马家堡危旧楼原拆原建项目于5月26日正式交付，这是丰台区首个危旧楼房拆除重建试点项目，采用“原拆原建+平房上楼”的创新模式。
据了解，马家堡路68号院2号楼始建于1977年，是一栋4层砖混结构的筒子楼。随着岁月流逝，楼体结构老化、管线破损严重、公共设施匮乏等问题日益突出。居民长期面临“无独立厨卫、安全隐患突出”的居住困境。
转机出现在2023年。依据《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》等政策精神，该项目被正式纳入丰台区危旧楼改建试点。
经过反复调研和论证，确定了“原拆原建+平房上楼”的改建模式。这一模式的核心在于“两个不减少”，即原住户的户数不减少，每户原有的居住面积不减少。项目资金通过“居民自筹一部分、政府财政补助一部分、产权单位支持一部分”的方式共同筹集，破解老旧小区改造的资金难题。
项目建设资金由三部分组成：总投资约4384万元，由市区两级政府补贴、产权单位出资地下室建设及90户居民自筹，其中居民自筹部分占地上投资比例约70%，居民同时自行负担周转费用等。
改建后的新楼，已从昔日的筒子楼升级为现代化的成套住宅。每户都拥有独立的厨房和卫生间，楼体抗震等级也大幅提升，水电燃气等配套设施全面焕新，户型设计更加优化合理。
成都首个危旧房成套化自主改造项目启动，这是成都首个居民主导、原拆原建、产权不变的危旧房改造项目。项目位于金牛区白马寺片区，涉及上世纪六七十年代建成的D级危房，总建筑面积1655平方米，重建后为8层建筑，3-8层为35户居民原址住房，1-2层为便民服务设施。
居民选举产生自改委全程参与方案设计、施工监督和资金管理。项目建立财政补贴、居民出资、企业投资三方资金共担机制。
城市现状
空间功能复合化升级，提升单一功能片区活力
《北京市人民政府关于推动城市高质量发展的实施意见》指出，将“全面实施城市更新”单列成章，作为首都高质量发展的核心抓手。
北京《实施意见》中明确三大实施方向，首先是民生改善：持续开展老旧小区综合整治和危旧楼房改建，实施城中村改造、老旧管线和消防设施更新。其次是存量资源利用：推进低效产业园区、老旧厂区厂房和楼宇更新，建设创新型产业社区、商务社区。再者是区域综合性更新：注重公共空间带动，鼓励地下空间复合利用，建设立体城市。
北京直接将全面实施城市更新在高质量发展实施意见中单列成章，明确其首都发展核心战略的定位，跳出传统市政工程的范畴，成为统筹民生改善、产业升级、空间优化、城市韧性提升的综合性发展载体。
期内，广州也有相关的条例启动。2026年5月26日《广州市城镇房屋更新条例》立法启动。这是广州首部专门针对城镇房屋更新的地方性法规，将填补老旧住房自主更新的法律空白。建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。重点征集方向为老旧住房、老旧小区、低效商办楼宇功能转换、历史建筑与工业遗产保护活化利用。
深圳于2026年5月22日入选2026年度中央财政支持实施城市更新行动拟支持城市名单。作为东部地区城市，可获得不超过8亿元的中央财政定额补助。
此外，深圳城市更新项目产融对接会上，11个城市更新重点攻坚项目分场次与商业银行、资产管理公司等开展深度对接。12个新开工、续建等城市更新项目与金融机构进行意向融资签约，签约金额达155亿元。
目前来看，城市更新无法长期依赖财政单一投入，也不能完全交由市场主导而偏离民生导向。实现长效更新的关键是构建权责匹配的多元共治格局。
随着城市更新从前期规划转向大规模建设落地，项目对施工管理、工期管控、工程质量的要求持续提高。以知名企业为核心的总承包模式，能够充分发挥专业工程能力优势，有效降低大体量项目的建设风险，如规避建设周期失控、交付难的问题。
上海徐汇区最大旧住房拆除重建项目，既田林路65弄小区于6月17日正式竣工交付，1044户居民实现回迁。该项目是全国规模最大的模块化建造城市更新项目，也是上海市首个混凝土模块化建造工程。
田林路65弄原为上世纪五六十年代建成的工人新村，房屋老化、厨卫合用、无电梯等问题长期困扰居民。2022年10月，项目被纳入徐汇区“三旧”变“三新”重点工程，并于2023年8月实现100%签约，创下超千户旧改项目签约纪录。
项目采用中国建筑国际集团旗下中建海龙研发的智能建造-MiC2.0技术，将8栋住宅楼拆解为2725个混凝土模块，在工厂完成集成后运至现场组装。新建住宅配备独立厨卫、阳台和电梯，并融入适老化设计，实现全装修交付。
项目自2024年3月动工，2025年9月封顶，2026年6月交付，历时两年完成从老旧社区到现代化宜居小区的升级改造。
据观点指数观察，单一居住功能的改造难以支撑片区长期活力，而居住兼容商业、配建公建的复合开发模式，能够将居住人口转化为消费动能。商业配套提升居住吸引力，公建配套补齐民生短板，从而形成居住、消费、服务的良性循环。
本文节选自《长效治理 | 2026年6月城市更新发展报告》
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