研究 | 孔亮：巴基斯坦如何推动普什图部落边疆主流化改革？|孔亮|巴基斯坦|普什图|穆罕默德|谢里夫

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作者|孔亮

整理|张兴媚

本期编辑| 黄耀萱

本期审核|单敏敏

内容提要

长期以来，巴基斯坦政府承袭英印政府创立的制度，主要依靠马利克、政治代理人和《边境犯罪条例》间接治理普什图部落边疆。阿富汗战争引发了普什图部落边疆的制度危机，但也为主流化改革创造了契机：一方面，巴基斯坦政府武力介入部落事务，打破了传统治理模式；另一方面，“巴基斯坦塔利班运动”趁势而起，颠覆了当地传统文化网络。在制度危机阶段（2001年～2018年），巴基斯坦政府围绕部落边疆主流化目标展开了试验性改革：穆沙拉夫政府尝试引入地方政府体制，强化国家对部落边疆的掌控；人民党政府修订了《边境犯罪条例》，将《政党法令》拓展至该地区，削弱了其特殊性；穆斯林联盟（谢里夫派）政府推动该地区并入开伯尔—普什图赫瓦省，初步实现了“省区一体化”，促使当地制度步入进化稳定阶段（2018年至今）。在此阶段，正义运动党政府通过一系列经济、政治和司法措施，促进了“省区一体化”。然而，部落边疆改革仍面临双重挑战：一是政府财政困难及部分改革措施与当地文化冲突削弱了民意支持；二是恐怖袭击和巴阿边境冲突恶化了安全局势，并为印度介入提供了可乘之机。在此背景下，部落边疆主流化改革的外溢效应将影响中巴经济走廊建设、巴阿关系走向和地区安全格局变化。

关键词：巴基斯坦普什图人部落地区主流化改革间断平衡

图源：网络

“巴基斯坦普什图部落边疆”（以下简称部落边疆）指的是巴基斯坦开伯尔—普什图赫瓦省（以下简称开普省）的“合并地区”(Merged Districts)，即原“联邦直辖部落区”(Federally Administered Tribal Areas)，该地区与阿富汗接壤，当地绝大部分居民是普什图人，他们严格遵循基于部落传统与习俗的社会制度，反对外部势力干涉，鉴于地理位置、民族构成和社会组织形式，即“边疆”“普什图人”和“部落”等三大特征，本文以部落边疆指代“合并地区”，从而避免名称变化导致研究本体模糊。

从历史制度主义角度而言，部落边疆治理具有路径依赖性，主要表现为继承殖民政治遗产。长期以来，历届巴基斯坦政府皆承袭英属印度政府（以下简称英印政府）创立的政治、行政和司法制度，保留该地区的高度自治性，主要依靠“马利克”（Malik，即得到政府承认和资金支持的部落首领)、政治代理人和《边境犯罪条例》（Frontier Crimes Regulation)实施间接治理。究其原因，主要在于巴基斯坦资源有限、安全威胁严重且既得利益集团抵制改革，政府若强行改变治理模式，必定付出极大代价，然而，具有路径依赖性并不意味着边疆治理模式毫无变化，也不代表永远沿既有路径变化。事实上，依赖殖民政治遗产治理部落边疆产生了重大负面影响：一方面，当地发展接近停滞，社会经济水平长期落后，资源环境条件趋于恶化；另一方面，各类武装团体在部落边疆和阿富汗边境省份间自由流动，走私、制毒贩毒和买卖枪支等违法犯罪活动频繁发生，导致该地区逐步沦为法外之地并与国内其他地区隔绝。

有鉴于此，巴基斯坦政府在部落边疆实施了主流化改革，即逐步削弱该地区的自治性，促使其在制度上与国内其他地区接轨，从而实现国家对西北边疆的实质性统一，同样从历史制度主义角度审视，实施主流化改革标志着部落边疆制度脱离了长期平衡、稳定的状态，进入了间断变革时期。

“间断平衡理论”（Punctuated Equilibrium Theory）由生物学家古尔德（Stephen Jay Gould）和埃尔德雷奇（Niles Eldredge）共同提出。他们认为，已出现的物种通常在长达数百万年的时间（停滞期）里，不会在表型上发生重大变化，而大多数进化变异集中发生在导致其分支物种形成的瞬时性地质事件中。历史制度主义学者克拉斯纳（Stephen D. Krasner）借用该理论分析了制度的变迁，认为制度演化过程与生物进化的间断平衡过程十分相似，制度以长期稳定为标志，但一些重大危机可能促使制度发生间断波动，之后又重新恢复稳定。制度变迁过程通常分为两个阶段：一是相对短暂而混乱的制度危机阶段，其中急速的环境变化或内部危机引发了超过临界规模的参与人的认知危机，各种变异性决策以一定规模进行试验；二是各种决策均在“进化选择压力”的作用下接受进化考验的阶段，随着某些决策在进化过程中逐渐占据主导地位，制度最终稳定下来。“间断平衡理论”对理解部落边疆的主流化改革有较强的启示作用，特别是在解释该地区原有制度遭遇危机的原因和总结变迁的阶段性特征等方面指导意义显著。

现实中，阿富汗战争是部落边疆制度危机的最主要原因。2001年美国出兵阿富汗后，部落边疆成为治理失败的典型，主要表现为武装冲突与恐怖袭击频发，一些极端组织建立区域性统治，挑战政府权威，严重危害巴基斯坦主权与地区安全。因此，逐步抛弃承自英印政府的各项制度，将部落边疆纳入国家主流治理体系并在当地建立法律和秩序，逐渐成为巴基斯坦政坛精英、军界高层乃至社会大众的共识。于是，在阿富汗战争期间，巴基斯坦政府打破了持续数十年的传统，依靠武力介入部落事务并开启了主流化改革进程，然而，从现实情况来看，巴基斯坦政府的主流化改革没有取得预期效果，部落边疆安全形势仍不容乐观，甚至影响到了整个开普省，根据巴基斯坦冲突与安全研究所（PICSS）发布的报告。2024年巴基斯坦全国共发生武装袭击事件908起，导致1158人死亡，1303人受伤，而开普省是受恐怖主义袭击影响最大的省份，全年共发生恐袭事件567起，造成706人死亡，681人受伤，其中发生在部落边疆的就达到了259起，造成375人死亡，437人受伤。

对中国而言，开普省是中巴经济走廊的关键区域，在走廊建设向农业、产业园区、社会民生等领域拓展的背景下，以经济特区为载体的产业合作将成为重点，私营部门投资与合资企业建设将受到鼓励，这就意味着参与走廊建设的中资企业、中方人员会更多，开普省的安全与稳定对中巴经济走廊建设和中国海外利益维护与拓展至关重要。因此，对开普省安全形势有重要影响的部落边疆主流化改革值得高度关注。

一、部落边疆制度危机的成因

根据间断平衡理论，制度危机通常源于认知危机，而认知危机一般由巨大的外部环境变化及相关领域的内部积累性影响造成，引发环境巨变的原因有很多，战争便是其中之一，对21世纪以来的部落边疆制度而言，改变其实施环境的最主要原因是美国发起的阿富汗战争。

（一）

美国施压下巴基斯坦政府对部落边疆事务的介入

“9·11”事件后不久，美国发动了阿富汗战争，迅速推翻了阿富汗塔利班（以下简称阿塔）政权，迫使大批阿塔成员、“基地”组织武装分子及来自中亚国家的追随者逃往部落边疆。由于该地区的主体族群与阿塔主要成员有相同的群体身份认知和历史文化背景，当地一些武装团体与阿塔和“基地”组织关系密切且拥有相似的意识形态，加之当地部落长期处于半自治状态，所以阿塔和“基地”组织残余势力在部落边疆得到了庇护。而且，外国部队持续驻扎阿富汗令部落边疆平民和本土武装团体不满，他们认为非穆斯林军队占领一个伊斯兰国家从根本上来说是非正义的，穆斯林必须发起暴力抵抗。“基地”组织利用了这一点，在当地投入大量资金，宣扬穆斯林群体观念和极端主义意识形态，招募并培训普什图部落平民，努力发展人脉关系、培植势力，很快就融入了当地社会，与此同时，阿塔也在部落边疆招募人员、重建组织并越境袭击驻阿美军，于是，美国对巴基斯坦施压，要求其打击盘踞在部落边疆的外籍武装分子，巴基斯坦被迫采取行动并就此正式卷入阿富汗战争。

2002年6月，巴基斯坦政府正式发起了代号为“正义”（Al-Mizan）的军事行动，对部落边疆的武装分子特别是外籍武装分子实施打击。该行动持续至2006年，然而，长期军事行动彻底打破了政府不干涉部落边疆事务的惯例，损害了政府与当地部落间的默契与信任，引发了部落民众的强烈抵制。瓦济尔（Wazir）部落和马哈苏德（Mehsud）部落甚至发动了武装叛乱。2003年年初，南瓦济里斯坦出现了由当地部落武装组成的松散联盟，联盟团体名义上由内克·穆罕默德（Nek Mohammed）领导，皆自称“巴基斯坦塔利班”（Pakistan Taliban），因而也被视为亲阿塔团体。它们与“基地”组织和阿塔建立起了联系，不仅对驻阿美军发动了游击战，而且打击了部署在部落边疆及周边地区的巴基斯坦安全部队。内克·穆罕默德死后，阿卜杜拉·马哈苏德（Abdullah Mehsud）和贝图拉·马哈苏德（Baitullah Mehsud）先后扛起反叛“大旗”，公然违背政府命令，接纳、庇护外籍武装分子并发动数次袭击，例如在萨尔瓦克伊（Sarwakai）、曼托伊（Mantoi）和沙卡伊（Shakai）袭击巴基斯坦军队，导致多名巴军战士死亡。

阿塔于2005年重新在阿富汗靠近巴基斯坦的部分边境地区建立起了统治，部落边疆也在亲阿塔团体的支持下逐步脱离了巴基斯坦政府的掌控。当年5月，贝图拉·马哈苏德在控制区建立起所谓的“政府”，指派亲阿塔团体的武装分子充当警察、维持治安。2007年12月，约40个亲阿塔团体正式结盟，组成了“巴基斯坦塔利班运动”（Tehrik-e-Taliban Pakistan，以下简称巴塔)。巴塔的初代领导集体是一个由40人组成的“舒拉”（Shura），成员来自部落边疆及其周边地区。代表南瓦济里斯坦地区马哈苏德部落的贝图拉·马哈苏德成为名义上的最高指挥官，代表北瓦济里斯坦地区乌特曼扎伊·瓦济尔（Utmanzai Wazir）部落的哈菲兹·古尔·巴哈杜尔（Hafiz Gul Bahadur）担任他的副手。

成立之初，巴塔就展现出了明确的地方性政治目标和统治意愿。对外，巴塔积极与“基地”组织合作，支持“基地”组织开展“全球圣战事业”，从而获取了大笔资金，用于招募新成员、维持运转和组织行动。对内，巴塔在搜集情报、识别并杀害政府线人、筹措资金、成立法院、组建警察队伍等方面进行了谋划，之后又陆续确立了战略目标、运行制度、领导人排序、晋升政策、领导人选举制度、法规法纪、媒体策略等。巴塔将执行伊斯兰教法、对抗驻阿美军和打击巴基斯坦安全部队作为主要目标，同时还要求巴基斯坦政府停止在斯瓦特（Swat）和北瓦济里斯坦的军事行动，撤销设在部落边疆的全部军事检查点。巴塔自称是阿塔在巴基斯坦的分支，名义上效忠穆罕默德·奥马尔（Mohammed Omar），接受阿塔领导，利用部落边疆民众对阿塔的同情与支持招募人员，快速提升实力。行动上，它将武装叛乱与恐怖袭击结合，在部落边疆及周边地区攻城略地、建立统治，在核心地区则侧重于制造恐怖气氛，动摇军心、民心。势力最大时，巴塔在部落边疆的7个部落辖区和周边的斯瓦特、迪尔（Dir）、班努（Bannu）、拉基·马尔瓦特、坦克、德拉·伊斯梅尔·汗、白沙瓦、马尔丹（Mardan）、查萨达（Charsadda）和科哈特等县建立了据点。

巴阿边境地区安全形势急剧恶化，严重威胁驻阿美军后勤补给线，于是，美国政府在2009年3月正式公布了“阿富汗—巴基斯坦战略”（Afghanistan-Pakistan Strategy），将反恐重心转移至包括部落边疆在内的巴阿边境地区，美国的战略调整增加了巴基斯坦的反恐压力。因此，巴基斯坦政府加强了在部落边疆的军事行动，除增加人员和武器配置、延长行动时间、扩大覆盖范围外，还提升了行动间的关联性。例如2012年，巴基斯坦安全部队连续在南、北瓦济里斯坦、奥拉克扎伊、开伯尔和库拉姆等部落辖区清剿了叛乱武装并切断了其重要补给线，穆斯林联盟（谢里夫派）执政后，一方面加强了对部落边疆叛乱组织的打击力度，另一方面将加速当地改革进程列入《“国家行动计划”（National Action Plan）》这一战略性文件，将反恐、反叛乱与改善社会治理相结合并上升为官方意志和基本国策。

（二）

部落边疆文化网络质变对当地制度根基的破坏

相较于外部因素，内部积累性影响更容易诱发制度危机，因为若缺乏内部积累性影响，相关领域的参与人为应对外部冲击，可能只需在边际上更新其主观博弈模型，而无需改变行动决策规则。而若内部积累性影响达到一定程度，可能引发内部危机时，超过临界规模的社会群体的认知危机就会出现，进而引发制度危机与变迁。

对部落边疆制度而言，导致其变迁的认知危机是由当地文化网络的积累性变化引起的。“权力的文化网络”（Cultural Nexus of Power)这一概念由印裔美籍学者杜赞奇（Prasenjit Duara）提出，用于概括基层社会中承接国家权力的各种组织体系和塑造权力运作的规范，根据杜赞奇的解释，文化网络由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，是权威存在和施展的基础，也是乡村社会和乡村政治的参照坐标和活动范围，任何追求公共目标的个人和集团都必须在这一网络中活动，文化网络中的各种组织体系以不同方式承接国家权力。在维护自身利益的前提下贯彻国家意志，确保了基层社会在没有国家干预的情况下有序运转；另一方面，文化网络也可能对抗国家权力，成为国家在一定地域范围内的竞争者。在部落边疆，传统的文化网络主要是指马利克和部落长老，他们充当了政府和当地平民间的中介者，在国家权力和民间社会之间扮演了“双重经纪人”的角色，既充当国家权力进入并动员民间社会的经纪人，又充当民间社会维护利益的经纪人，并在这一过程中谋求自身利益最大化。值得一提的是，“支尔格”(Jirga)作为一种制度规范和机构，也在部落边疆文化网络的范畴内。

部落边疆的文化网络得到了巴基斯坦政府的认可和支持，长期以来保持稳定，然而这种局面被当地的亲阿塔团体打破。事实上，早在阿塔首度建政后不久，部落边疆就出现了多个亲阿塔团体，相较于马利克和部落长老，其军事实力更强且谋求效仿阿塔建立“部落酋长国”，在当地的影响力迅速提升，马利克和部落长老的权威则持续下降。阿富汗战争爆发后，部落边疆的亲阿塔团体获得了更多民意支持，巴基斯坦政府的绥靖政策客观上为他们在当地掌控实权提供了帮助，以至于部落边疆的基本制度遭受了全面、严峻的挑战。

一些部落平民之所以选择支持亲阿塔团体，既是基于宗教情感和族群联系，又是出于现实利益考虑。长期以来，部落边疆的政府管理部门充当了恩庇侍从体系的支点，大权独揽的政治代理人将辖区当作私人领地，依据部落精英的权势大小和与自己关系的远近亲疏决定资源分配，这不仅导致了腐败，而且破坏了官方形象，削弱了政府权威。而马利克依靠官方给予的财富垄断了“同侪之首”地位，获得了世袭性权力，由此建立起等级制度并变得腐败、低效。例如，普通人要向马利克行贿或为其提供数月的无偿劳动，才能换取他们写给政府管理部门的介绍信，以满足自身需要或解决实际问题。即便如此，普通人的诉求也很可能因政治代理人及其下属的官僚作风而遭到忽略，此外，《边境犯罪条例》等法律规章剥夺了部落平民上诉、获得司法代理、提供证据等多项权利，而执法者大多通过世袭或政治关联获得职务，对普通人态度冷漠，行动效率低下。简而言之，政治代理人的独裁和腐败导致基层权力集中在少数掌握财富的部落精英手中，由此形成了一个等级森严的社会，大多数平民难以接触政治庇护网络，且常遭受不公正司法侵害，这严重背离普什图部落传统文化中的平等精神。

与之形成鲜明对比的是，亲阿塔团体削弱了政治代理人的权力，挑战《边境犯罪条例》的权威，其建立的宗教法庭依据伊斯兰教法快审、快判，执法人员凭借武力即时执行，在伸张正义的同时往往能解决部落间、宗族间久拖不决的纠纷。尽管亲阿塔团体对伊斯兰教法的严苛解释与严格执行未得到广泛认可，但对不法分子的迅速审判和严厉制裁却赢得了一些部落平民的支持。此外，部落边疆长期处于经济落后状态，而国家对该地区的关注主要在军事和安全领域，很大程度上忽略了社会民生，导致当地基础设施薄弱，平民普遍缺乏教育机会和就业技能。例如，2010年，部落边疆只有43%的居民能获得干净的饮用水，每2179人共享一个医院床位，每7670人共享一名医生，识字率仅为17.42%，远低于全国平均水平的43.92%，生活水平低下且难有发展机会的困境进一步加剧了部落平民对现实的不满，亲阿塔团体利用了这种负面情绪，承诺推行土地改革，即从部落精英手中收回土地并分配给改革参与者，借此拉拢人心，同时以高薪为条件，直接在部落平民中招募人员。因此，可以说部落平民在政治和经济上的边缘化使其倾向于诉诸武力以维护自身权益，而加入亲阿塔团体成为他们的现实选择。

随着亲阿塔团体联合组成巴塔，部落边疆的文化网络开始由量变走向质变。巴塔有明确的地方性政治目标和强烈的统治意愿，为此实施了“四点战略”：第一，打击罪犯并征税；第二，谋杀或驱逐有影响力的部落精英；第三，建立平行司法系统作为冲突解决机构；第四，指派信任的人组建行政机构，宣示“主权”。其中，第二、三点战略在巴塔建立区域性统治的过程中发挥了关键作用。

谋杀或驱逐有影响力的部落精英，是巴塔有计划、有组织地破坏部落边疆制度的主要表现。2008年1月至2009年6月，巴塔针对政治代理人、亲政府的马利克和部落长老发动了57次袭击;至2008年年底，超过400名马利克或部落长老因被怀疑是“政府的合作者”而遭到杀害。马利克通常出身于富有的地主家庭，拥有世袭头衔，掌握大量资源和相应分配权，既是部落平民依附的对象，也是国家与部落间的纽带。然而，巴塔以维护宗教之名大肆杀害亲政府的马利克，消灭了可能组织力量对抗自己统治的潜在竞争者，切断了巴基斯坦政府与部落平民之间的脆弱联系，使国家对部落的间接管理名存实亡。此外，巴塔还诟病马利克制度的不平等性，特别是在资源分配方面存在的问题，这进一步削弱了政府权威。

与马利克相比，部落长老所掌握的物质财富较少，但他们是支尔格中的社区代表，拥有基层民意基础，联结了所代表的社区和政府管理部门，巴塔将其作为袭击目标能给自身带来两个好处：其一，制造了权力真空，使部落边疆缺乏亲政府、经验丰富且深受民众信任的地区领导者，巴塔指挥官则在叛乱初期迅速填补真空，从而使巴塔“政权”在当地站稳脚跟；其二，对该地区民众的心理产生了冲击，使民众相信依赖政府并无益处，这有助于巴塔平息异议和挑战支尔格权威。

支尔格是普什图部落社会的冲突解决制度和机构，主要由部落长老组成，具备根深蒂固的社会合法性，其裁决具备强制力，是部落社会结构的核心，因而也成为巴塔所针对的主要目标之一。仅2008年，支尔格就遭受了16次袭击，2008年10月10日，一名巴塔武装分子袭击了奥拉克扎伊地区的阿里·凯勒（Ali Khel）部落举行的“反巴塔”支尔格，导致85人死亡、200人受伤，2010年12月6日，两名巴塔武装分子对莫赫曼德地区阿里扎伊（Alizai）和萨菲（Safi）部落联合举行的和平支尔格发动了自杀式袭击，造成包括12名政府官员在内的45人死亡、70人受伤，频繁的袭击对支尔格造成了双重影响：其一，导致了支尔格特别是大型支尔格的匮乏。慑于袭击的破坏性，支尔格只得私下举行，参加人数大幅减少，会议的代表性与合法性明显受损。其二，袭击使部落平民对支尔格和部落传统规范产生了不信任感，他们开始质疑支尔格作为冲突解决机构的效能，因为无法自保的支尔格不可能伸张正义，受害者只得求助于其他机构，巴塔的舒拉顺理成章地成为其主要选择。

在巴塔控制区，支尔格几乎完全被舒拉取代，舒拉的功能与支尔格有相似之处，二者的区别主要在于程序和意识形态，舒拉在构成上并不具备广泛代表性，其成员由巴塔的军事指挥官挑选，目的是维护对伊斯兰教法的严苛解释，在支尔格权威受损且部落边疆缺乏其他替代性冲突解决机构的情况下，舒拉为当地部落社会提供了伸张正义、维护公平的法庭。例如，巴塔在巴焦尔设立的沙里亚法庭仅2008年8月就登记受理了1400余起案件，裁决了其中的1000起。对平民而言，任何形式的正义都比没有要好。

巴塔以武力打击马利克、部落长老和支尔格的策略彻底颠覆了部落边疆的传统文化网络。在巴塔的威慑下，许多马利克被迫逃往白沙瓦或伊斯兰堡，为巴塔提供并巩固政治合法性的毛拉顺势成为当地主要的权力经纪人，非政府组织“社区评价与激励计划”(Community Appraisal and Motivation Programme)在部落边疆进行的问卷调查结果显示，2008年和2009年，分别有35.2%和37.2%的人认为与民众交流最多的领导人是毛拉，而同期认为是政治代理人的分别有28.3%和0，认为是部落精英（包括马利克和部落长老）的分别有15.2%和0；另外，两年中分别有47.8%和34.8%的人选择毛拉作为自己最信任的领导人，而同期选择政治代理人的分别有13.9%和8%，选择部落精英的分别有1%和1.5%。

概言之，部落边疆的基本制度是靠马利克、部落长老和支尔格等要素构成的文化网络维系的。以巴塔为代表的极端组织在掌握大量资源的情况下，打压马利克和部落长老，挑战支尔格权威，基本颠覆了传统文化网络，引发了部落边疆民众对原有制度的强烈质疑，造成了制度危机，但同时也为巴基斯坦政府推行主流化改革提供了契机。

二、制度危机阶段部落边疆主流化改革的进程

制度变迁通常要经历制度危机和进化稳定这两个阶段。在相对短暂而混乱的制度危机阶段，各种变异性决策以一定规模进行试验，促使制度发生周期性的间断变化。依据这一理论，部落边疆的制度危机阶段始于2001年10月阿富汗战争爆发，终于2018年5月部落边疆并入开普省。在此期间，虽然当地改革以主流化为基本导向，但在主流化的实现路径上存在多种意见，例如在该地区的地位问题上就存在并入开普省、独立建省和成为特区等三个选项，且不同政党或政治人物在执政期间从不同方面进行了改革尝试，如通过选举组建地方政府、允许政党在当地活动、修改《边境犯罪条例》等，导致改革之路曲折复杂。然而，正是在这一过程中，巴基斯坦主要政党达成了共识，促使该地区在宪法层面并入了开普省，实现了制度变迁的阶段性转化。

（一）

穆沙拉夫执政期间的主流化改革

佩尔韦兹·穆沙拉夫（Pervez Musharraf）执政期间，巴基斯坦政府一方面要表现出对美国“反恐事业”的全力支持，另一方面也要考虑国内社会舆论，照顾民众的宗教感情，安抚民众的愤怒情绪，与此同时还担心美国及其盟友撤离阿富汗后印度会迅速介入并与非普什图人主导的阿富汗政府联合起来共同反巴，故而在部落边疆确立了三大目标:第一，使该地区不适合极端分子生存并加强法治；第二，改善当地的安全环境；第三，改善当地的社会经济条件。为此，巴基斯坦穆沙拉夫政府依靠武力介入部落边疆，重点打击危害地区安全的外籍武装分子，与此同时发起行政改革，主旨是权力下放，为法治建设和经济发展奠基铺路。

2002年1月，穆沙拉夫总统宣布将《地方政府条例》拓展至部落边疆，要求各部落辖区成立经选举产生的地方自治委员会，由此开启了在当地建立地方政府的进程，同年7月，穆沙拉夫总统颁布了《联邦直辖部落区地方政府选举令，2002》(FATA Local Government Elections Order，2002)，授权国家的首席选举专员在该地区组织地方政府选举。同年10月，他又颁布了《联邦直辖部落区地方政府条例，2002》(FATA Local Government Regulation，2002)，授权部落边疆按层级设置议会并为妇女和少数群体提供了保留席位，然而，西北边境省省长伊夫提哈尔·侯赛因·沙阿（Iftikhar Hussain Shah）及继任者哈利勒·乌尔·拉合曼（Khalil ur Rahman）使用自由裁量权，对该条例的实施设置障碍，导致结果偏离了初衷，前者在没有法律支持的情况下发布了在部落辖区一级通过提名组建议会的行政命令，后者则明确表示议会只是咨询机构，没有行政权，且计划成立和平委员会以巩固马利克制度并维护传统治理体系。

2004年，莫赫曼德、库拉姆和开伯尔等部分部落辖区成立了议会，按计划，议会中70%的议员由部落提名，其余的30%由政治代理人提名，但在提名过程中各部落只举行了有资格限制的选举，投票人皆为马利克或部落长老，他们代表地方权势集团的利益，难以取信于部落平民，巴基斯坦的主要政党和部落边疆的一些民间社团明确反对通过提名设立议会，主张通过普选组建地方政府。而由马利克和部落长老组成的支尔格则表态支持这种方式，这一方面说明主要政党和部落平民与部落传统精英间存在权力斗争，另一方面体现出了部落边疆行政改革的困难程度。

在权力下放计划推进受阻、地方政府偏离初衷的情况下，巴基斯坦政府开启了又一次改革尝试，2006年4月，穆沙拉夫总统下令成立了一个特别委员会，其任务是为全面改革部落边疆的行政体制提供建议并对该地区的发展进行规划，经过一段时间的调研，特别委员会向政府提交了《（联邦直辖部落区）行政部门强化与合理化报告》[Strengthing and Rationalisation of (FATA) Administration]，该报告全面分析了该地区形势并提出以下建议：强化部落边疆秘书处以加快发展速度，成立专门负责该地区开发的部门，明确联邦政府、省政府和该地区秘书处间的权责关系，保护并恢复部落的制度、传统和习俗，依靠其处理法律和秩序问题，建立一个高级别委员会，在充分协商的情况下决定地区未来，而不是依靠渐进式改革。在此之前，应巩固延续了几个世纪的、传统的部落治理制度，该委员会原则上同意实施部落边疆主流化改革，认为其并入西北边境省是最佳选择，建议在阿富汗战争结束后付诸实践。

依据该报告，巴基斯坦政府对部落边疆的上级行政部门进行了改革。首先，明确了土邦与边疆地区部（Ministry of States and Frontier Regions）对该地区的责任，即在联邦层面负责当地总体事务，为当地提供资金和各类资源支持，并向部落边疆秘书处拨款。其次，增加了秘书处的权力和可支配资金。最后，重组了部落边疆发展公司并将其改组为以公私合作模式运行的发展局（Development Authority），负责制造业、采矿业和水利等领域的建设与开发以及对当地人的技能培训。特别值得一提的是部落边疆秘书处职能的强化，该机构成立于2002年，最初仅负责促进和监督提升项目（uplift projects）的实施。改革后，增设首席秘书（Additional Chief Secretary）为秘书处的行政领导，在统揽部门全局的同时，通过西北边境省首席秘书向该省省长报告，增设首席秘书之下的四名秘书，分别统领财务、规划、法律与秩序、行政与协调等四个科。秘书处还下设十几个附属主管部门，协助增设首席秘书工作，强化后的秘书处具备了规划、实施和监督该地区所有发展活动的职能，其权力和独立性均大幅增加，地位类似于西北边境省政府。

总体来说，在穆沙拉夫执政期间，巴基斯坦政府意欲通过将地方政府体制引入部落边疆来逐步实现权力从少数精英向基层民众的转移，然而，在既得利益集团的阻挠下，权力下放偏离了应有之义，于是，政府另辟蹊径，通过组建、调整省级机构强化国家对部落边疆的整体掌控并限制了政治代理人的权力。

（二）

人民党执政期间的主流化改革

2008年3月，巴基斯坦人民党（PPP，以下简称人民党）上台执政，随即推动部落边疆主流化改革，内阁成立了由联邦法律与司法部部长法鲁克·纳伊克（Farooq Naek）领导的委员会，专门负责审议有关《边境犯罪条例》的修订意见。总统扎尔达里（Asif Ali Zardari）指示沙希德·布托基金会（Shaheed Bhutto Foundation）广泛征询当地各部落、各阶层代表的意见，并提出有关该地区改革的建议。

2009年1月，布托基金会向扎尔达里总统提交了有关部落边疆主流化改革的报告，从重新界定部落边疆、民主化和发展等三个角度提出了建议，具体内容包括：将该地区渐进地并入西北边境省，但要保留当地人的独特认同和丰富习俗。从根本上对《边境犯罪条例》进行改革，确保当地人享有宪法规定的基本权利，合理分配行政权和司法权，允许当地人选择习惯法、伊斯兰教法或国家法律来解决纠纷，将习惯法作为诉讼的主体依据，但要对其进行修改，使其不违背既定司法规范和公民基本权利。改革支尔格，使之符合宪法规范。支尔格成员应得到相关各方认可，以增加其代表性。白沙瓦高等法院为部落边疆设立特殊法官席，接受不服判决者的上诉。废除现行政治代理人制度，代理人只负责行政事务。建立代议制治理结构，保障成人选举权并使行政机构向议会负责。将《政党法令》（Political Parties Act）的适用范围拓展至部落边疆，允许政党在该地区各个层面活动、运作。优先考虑对社会领域的投资，提供多样化教育以使学生具备就业技能，加速建立地处中心区域的就业机遇区，采取激励措施促进矿产和其他自然资源开发，引入社会保护和社会安全措施，等等。

该报告提出的多条建议被人民党政府采纳，2009年8月，人民党政府公布了部落边疆改革计划，内容包括引入《政党法令》、限制政治代理人的权力、赋予被告上诉和被保释的权利等。2010年4月，扎尔达里总统签署了“宪法第18修正案”，正式将西北边境省更名为“开伯尔—普赫图赫瓦省”(Khyber Pakhtunkhwa)，“普赫图赫瓦”的意思为“普什图人之地”，而“开伯尔”则代表开伯尔山口，这一名称体现了地理特征与族群属性的结合，表明政府摒弃了将普什图人聚居地视作地理屏障的观念，为部落边疆并入该省做了铺垫，2011年8月12日，扎尔达里总统签署法案，将《政党法令》引入部落边疆，同时颁布了新的《边境犯罪条例》。

随着《政党法令》的适用范围拓展至部落边疆，当地长期以来的竞选限制被放宽，政党得以开展活动，而部落平民则获得了像其他地区的巴基斯坦人一样参与政党政治的机会，尽管当地的立法权依然掌握在总统手中，但来自当地且有政党背景的议员可利用组织平台影响立法，他们熟知当地社情、民情，有意愿、有能力动员群众解决社会经济问题并促进繁荣，政党在动员民众方面的作用可以从2013年的国民议会选举中得到印证。在此次选举中，几乎每个政党都派出了候选人在部落边疆参选，在该地区登记的选民达到了173.8313万人，包括59.6079万名妇女，两项数据均为历史最高。

相较于引入《政党法令》，颁布新的《边境犯罪条例》意义更加重大，因为原版法律在功能上超出了司法范畴，更像一套综合管理制度，英印政府于1901年4月24日颁布了《边境犯罪条例》并将其作为一种行政和司法制度在西北边疆推广，目的是维护英国在当地的利益。巴基斯坦独立后，随着宪政发展，该条例的适用范围逐步缩小，1973年后部落边疆成为巴基斯坦唯一适用该条例的地区，巴基斯坦历届政府皆以此条例为基础管理该地区，尽管对部分条款进行了一些修订，但受限于冷战背景下的国际局势和巴基斯坦国内形势，始终未对其进行大幅修改，因而没有动摇其根本。

人民党政府上台后不久就启动了《边境犯罪条例》的修改工作，主要针对其中一些不人道、不合理的条款进行了修订或删除。例如:限定了拘留、移交案件和调查取证的时间，取消了整个部落为一名或少数几名成员的不法行为负责任的规定，免除了16岁以下儿童和65岁以上老人的集体责任，尽管如此，部落平民仍普遍要求进一步修改，部分人员甚至希望彻底将其废除，于是，人民党政府颁布了新修订的《边境犯罪条例》，即《边境犯罪（修订）条例，2011》(Frontier Crimes(Amendment)Regulation，2011)，除了保障人权外，新条例主要在以下方面做出了改变：提升部落边疆法庭的独立性和权威，构建以其为首的部落边疆司法等级制度，将部落长老委员会和大支尔格的意见、建议纳入刑事判决的参考范围，提升部落代表的地位，接受部落习俗和传统作为民事判决依据，引入《巴基斯坦刑法》的概念和思想，为地区治理和案件审判提供了依据，还在附表二列出了适用范围拓展至部落边疆的其他巴基斯坦法律，限制政治代理人的权力。

简而言之，人民党政府做出的改革努力颠覆了“部落边疆特殊地位不可改变”的传统观念，使当地民众看到了社会进步和民生改善的希望，受到了他们的欢迎。随着部落边疆民众获取信息的渠道不断拓展，其公民身份意识和权利维护意识愈发强烈，对现行治理体系的不满也与日俱增，故而迫切希望看到包括政治、行政和法律等方面的全面改革。

（三）

穆斯林联盟（谢里夫派）执政期间的主流化改革

2013年5月，穆斯林联盟（谢里夫派）在国民议会选举中获胜。纳瓦兹·谢里夫（Nawaz Sharif）出任总理，当时，巴塔及其分支以北瓦济里斯坦、开伯尔等部落辖区为基地，在巴基斯坦全境范围内发动恐怖袭击，严重影响国家的经济发展和人民的正常生活，2014年12月16日，一伙巴塔武装分子袭击了位于白沙瓦的陆军公立学校，导致141人死亡，133人受伤。袭击发生后不到一周，政府便召开了全体政党会议，与会政党一致同意铲除国内的恐怖主义和极端主义，并通过了《国家行动计划》，该计划是巴基斯坦首个旨在从多方面打击恐怖主义和极端主义的综合计划，涉及立法、司法、行政、经济、军事、社会生活等方面，包含20个要点，加速部落边疆主流化改革是其中之一。

为了落实该计划，部落边疆秘书处于2015年3月牵头实施了“联邦直辖部落区可持续回归与复原战略”(FATA Sustainable Return and Rehabilitation Strategy)，目的是确保所有来自该地区的难民安全返乡并定居，按照计划，难民返乡工作分四个阶段进行。在2016年12月31日前完成，每个返乡家庭可一次性获得1万卢比的交通补助和2.5万卢比的生活津贴，复原工作分五项进行，分别是修复实体基础设施、加强法治、扩大政府服务、恢复并巩固经济以及加强社会凝聚力与和平建设，总预算1.2亿美元，每项预算依次是6000万、1500万、800万、2700万和1000万美元，秘书处还在2015年9月就部落边疆的政治、司法、反激进化和促进社会团结等方面提出了改革建议。例如：为该地区制定获得授权的地方政府条例并在两年内举行选举，修订、改进《边境犯罪条例》，推动当地法院提高工作效率，更强调人权，设立监察专员办事处，研制合适的监督、评估工具和系统，通过建立税区和村一级的地方治理机构赋予部落平民权利，通过城市化和商机创造促进社会转型。

部落边疆秘书处在改善当地社会治理方面的努力得到了巴基斯坦政府的支持，2015-16财年，联邦政府拨款500亿卢比用于支持联邦直辖部落区难民返乡及住房修复，2015年11月，纳瓦兹·谢里夫总理主持组建了部落边疆改革委员会，授权其就该地区的主流化改革提出具体办法。2016年8月，该委员会在提交的报告中建议将部落边疆并入开普省，并为之设置五年的过渡期，通过渐进式改革尽可能减轻“省（开普省）区（新并入地区）一体化”产生的负面影响，具体措施包括:公共部门负责修复、重建基础设施，包括通信系统、输电线路、给水系统、教育和医疗卫生设施等，成立由开普省省长领导的、由高级别专家和官员组成的特别委员会，为部落边疆制定“十年综合发展计划”。在2017年年底前举行基于政党的地方政府选举，废除《边境犯罪条例》并颁布《部落区习惯法令》(Tribal Areas Rewaj Act)，新法令中应删除有关集体责任、替代责任的规定，巴基斯坦最高法院和白沙瓦高等法院的管辖权拓展至部落边疆，改组征兵部队（Levies），为其提供标准制服和基本培训，使其履行警察职能，增加两万个征兵职位，向征兵部队提供专门设备，特别是武器、弹药和监视设备，重建已损毁的哨所，加强对巴阿边境的监视与管理，加强边境兵团的能力建设，可增设边境兵团联队。

部落边疆改革委员会的工作为巴基斯坦政府推行主流化改革奠定了基础，经过几个月的考虑和讨论，内阁于2017年3月批准了将部落边疆并入开普省的一系列措施和一项为期十年的改革方案，即“部落十年战略”(Tribal Decade Strategy)，其大部分内容源自改革委员会的建议，例如：为部落边疆并入开普省设置五年的过渡期，其间恢复返乡难民的生活水平，重建基础设施、住宅和商业设施，启动社会经济发展重大计划；将国家最高法院和白沙瓦高等法院的管辖权拓展至部落边疆；引入地方政府制度，建立经选举产生的地方政府；增加当地青年接受教育和就业的机会；加强执法机构的能力建设，使其能够履行维护治安的职能；通过宪法修正案，从而以新法取代《边境犯罪条例》等。

在穆斯林联盟（谢里夫派）的主导下，部落边疆主流化改革终于迎来了里程碑式的进展。2018年5月31日，部落边疆正式并入开普省，实现了宪法意义上的省区一体化。虽然穆斯林联盟（谢里夫派）在接下来的国民议会选举中失利，但正义运动党上台后也继续推进省区一体化的改革。

三、进化稳定阶段部落边疆主流化改革的进展与挑战

“国家行动计划”颁布后，巴基斯坦主要政党在省区一体化上逐步达成了共识，促使其成为部落边疆主流化改革的主导策略。尽管当时仍存在其他改革意见，且在巴塔的影响下部落边疆的制度危机尚未消失，但当地制度的变化与调整已然趋于平缓，而部落边疆并入开普省标志着总体制度正式进入进化稳定阶段，主流化改革在这一阶段主要表现为省区一体化的具体落实。然而，要完成制度转型还需新的主观博弈模型达到认知平衡，因此不仅领导层的一系列决策应产生令人满意的效果，而且主要参与方须感受到指导其学习的思想和规范与相关领域的内在状态一致。根据这一理论，部落边疆要真正实现主流化，还须当地民众认可国家现行制度，这一方面需要巴基斯坦政府适当调整现行制度，使之尽可能契合部落传统制度文化，另一方面也需要部落平民通过学习、交流改变固有观念，认识到二者的一致性。就部落边疆实际情况而言，上述两个条件均未满足，以至于改革之路仍面临挑战。

（一）

改革进展

2018年8月，正义运动党组建了联邦政府，并在开普省和旁遮普省建立了地方政府，伊姆兰·汗（Imran Khan）出任国家总理，马哈茂德·汗（Mahmood Khan）和乌斯曼·布兹达尔（Usman Buzdar）分别就任开普省和旁遮普省首席部长，正义运动党执政期间，巴基斯坦政府聚焦部落边疆社会经济发展以及与开普省的多领域融合。

在社会经济领域，开普省政府于2019年1月31日批准向部落边疆拨付总计240亿卢比的年度发展专款，同时决定加快部落边疆发展项目实施，重点是在该地区的26个税区建设市政基本设施，同时还启动了一项就业培训计划，承诺至少为2000名当地青年提供职业技术培训。同年4月中旬，联邦政府召开部落边疆改革审查会议，会上伊姆兰·汗总理宣布将优先建设和发展该地区，与会官员介绍了与该地区有关的“年度发展计划”（Annual Development Programme）项目以及未来十年的其他发展项目，宣称2018 ~2019年部落边疆的规划项目有1186项，其中在建项目726项，待建项目460项，内容涵盖卫生、通信、教育、基础设施、电力、农业等领域，随后，伊姆兰。汗总理在参加部落长老集会时公布了未来十年每年将为部落边疆发展提供1000亿卢比的一揽子计划，并宣布向该地区民众发放“医疗公平卡”（Sehat Insaf Card）以帮助其享受免费医疗服务，他还强调为全国各地提供公平竞争的环境以实现进步和繁荣。

在政治领域，巴基斯坦政府通过增设议席和组织选举，一方面提升了部落边疆在政坛的权重，强化了当地民众的国家认同感，另一方面以普选取代对世袭的土著领导人进行官方认可和赋权，提升了其合法性与政府权威，重塑了部落社会的权力结构。并入开普省之初，部落边疆在国民议会和省议会中的席位分别是6个和16个。2019年5月13日，巴基斯坦国民议会一致通过宪法第26修正案，将部落边疆在国民议会和开普省议会中的席位分别增加至12个和24个，伊姆兰·汗总理在会议上直言:“很高兴与会各方达成共识，增加部落边疆议席以促进其主流化，整个国家都支持当地人民融入主流并拥有发言权，”2019年7月20日，部落边疆举行了开普省议会议员的增补选举，此举被视为该地区主流化进程的重要环节。

在司法领域，巴基斯坦政府着手建立法院，完善司法系统，提高司法效率，同时加强了执法力量部署，包括在部落边疆设立办事处、警察局和哨所以及培训警员等。2018年11月，开普省总警监萨拉赫丁·汗·马哈苏德(Salahuddin Khan Mehsud）宣布将在部落边疆设立95个警察局、130个哨所和13条警戒线，并向该地区部署约4.5万名警员，其中除了征兵部队和部落警队（Khasadar）所属人员外，还将从当地直接招募约2.2万名警员，省政府已要求当地民政部门提供征兵部队和部落警队相关人员的信息，以便其中合格者经过培训和其他流程后加入开普省警队。2019年4月，开普省警察厅宣布将其业务范围拓展至部落边疆，至2022年2月，超过两万名原征兵部队和部落警队成员完成了共计四轮的培训任务，正式加入开普省警队。

尽管2022年4月巴基斯坦国民议会通过不信任案罢免了总理伊姆兰·汗，所有来自正义运动党的国民议会议员随后集体辞职，但该党在开普省仍享有执政地位，并继续推动部落边疆的主流化改革。至2022年年底，开普省警察部门收编了约2.8万名征兵部队和部落警队成员并将其部署在部落边疆，医疗部门将17个医疗保健设施外包运营，耗资数十亿卢比用于向该地区民众提供医疗设备和急救药品，教育部门向当地学生提供了约35亿卢比的奖学金，并在当地招聘了约1万名教师，修建了2485个操场，修复了1585间教室，建立了317所科学和信息技术实验室，其他部门架设了11座桥梁和1050公里的11千伏高压线，建设了48座微型水电站和7个输电站，安装了1000多台变压器和105条供电线。

总体来说，在正义运动党的推动下，巴基斯坦政府通过一系列具体措施推动了部落边疆的政治进步和社会经济发展，提升了当地民众的生活水平和国家认同，改善了地区安全形势和国家与部落社会间的关系。2024年3月9日，耗时近半年、历经两次延期和无数波折的巴基斯坦大选正式结束，最终由穆斯林联盟（谢里夫派）、人民党和部分其他小党结盟组建联合政府，人民党领袖扎尔达里出任总统，穆斯林联盟（谢里夫派）主席夏巴兹·谢里夫（Shehbaz Sharif）出任总理，很大程度上稳定了正义运动党下台后混乱、动荡的政局，也使一度被搁置的部落边疆主流化改革迎来了新契机，2024年7月25日，夏巴兹·谢里夫总理在会见开普省议员代表团时表示，开普省的发展尤其是部落边疆的发展将是联合政府的首要任务之一，穆斯林联盟（谢里夫派）一直致力于优先发展部落边疆，未来将确保向其提供优质的医疗和教育设施。由此可见，坚持省区一体化，促进社会经济发展，提高民众生活水平，仍将是部落边疆主流化改革的“主旋律”。

（二）

改革挑战

部落边疆主流化改革主要面临两方面挑战:一是资金投入不足，建设项目进展缓慢，社会经济水平难以提高，居民生活条件改善有限，且部分改革措施与当地社会文化传统相悖，导致支持改革的民意基础弱化；二是以巴塔为代表的极端组织妄图在该地区建政，为此通过宣传手段放大了改革阵痛期出现的各类问题，利用民众的负面情绪大肆招募人员并频繁发动袭击，导致安全形势恶化，妨碍改革措施落地。

1.民意基础弱化

受经济下行、债务攀升、外援减少、自然灾害频发、新冠疫情暴发等因素的影响，巴基斯坦近年来面临财政赤字、外汇短缺、货币贬值等一系列困难，加之旁遮普省、信德省和俾路支省不愿分享“联邦可分配资金”（Federal Divisible Pool）中各自的份额，导致巴基斯坦联邦政府难以满足部落边疆发展项目和经常性支出的资金，无论是正义运动党掌权还是多党联合执政，联邦政府都没能践行每年向部落边疆拨款1000亿卢比的承诺，以至于“部落十年战略”定下的一万亿卢比发展预算仅拨付了少部分。大量项目被迫迟滞，居民生活条件没有实质性改善，以“开伯尔山口经济走廊”（Khyber Pass Economic Corridor）项目为例，最初计划于2017年启动，但实际上2025年4月才开始招标。

联邦政府长期践诺不力严重削弱了部落边疆民众对国家的认同感和信任度。2023年3月，巴基斯坦人权委员会在部落边疆实地调研后表示，当地民众普遍感到沮丧，因为联邦政府虽承诺为其提供基础设施和基本权利保障，但践诺速度太慢，民选代表缺乏资金支持，很多人抱怨自己没有办公场所，无法正常开展工作，导致地方政府难以发挥效力，另有来自多个渠道的指控称，本应拨付给地方政府用于落实一体化和发展计划的资金，或因高级别官员贪腐而遭抽成，或被转移至其他地区。在2025年8月举行的部落边疆“加速实施计划”（Accelerated Implementation Programme）联合指导委员会第一次会议上，有开普省官员称，联邦政府承诺每年投资1000亿卢比用于部落边疆发展，但开普省在过去六年里仅收到1580亿卢比，而非6000亿卢比，部落边疆在“国家财政委员会奖励”（National Finance Commission Award）中的份额为4.8%，但这笔资金并未移交给开普省政府，而且联邦政府也没有向瓦济里斯坦地区的流离失所者发放赔偿金，以至于省政府不得不挪用其他资金以弥补缺口。

就目前巴基斯坦的经济形势和财政状况而言，联邦政府依然缺乏支持部落边疆改革和发展的资金，省区一体化或将继续流于形式，当地民众所期望的国民待遇、平等地位和基本权利仍难以实现，由此产生的悲观失望情绪很可能进一步蔓延，进而引发对改革的广泛质疑。伊斯兰堡政策研究所（IPRI）在部落边疆组织的民意测验结果显示，64.2%的参与者反对该地区并入开普省，61%的参与者认为合并没有带来改革，57%的参与者认为并入开普省后当地治安、司法、政府管理和经济等没有任何改善，除了改革进展缓慢、绩效不佳之外，政府在法律、司法和安全领域采取了一些有违普什图部落制度文化的措施，这进一步加剧了部落平民对改革的不满。

非政府组织“社区评价与激励计划”曾于2012~2017年在部落边疆组织实施了一系列实地调研和民意测验，结果显示大多数当地人支持并入开普省，认为获得平等待遇是其基本权利，但普遍排斥国家的具体制度和机构，不支持政府采用现代司法系统取代传统支尔格。

普什图部落的制度文化以“普什图瓦里”（Pashtunwali）和伊斯兰教法为核心，前者象征族群传统对个体的要求，后者代表宗教信仰对信徒的约束，二者是观念层面的合法性依据和行为层面的指导性原则，共同塑造了普什图部落的基本生活方式和主导价值观，并发挥着管理部落社会的作用。部落平民之所以支持或接受合并，是因为相信此举可废除《边境犯罪条例》，改善部落边疆的管理与司法机制，而非支持以国家法律和司法部门取代普什图瓦里认可的制度和机构。此外，普什图部落历来重视自身独立性，排斥外来势力干涉，所以部落平民希望通过改革强化民选政府权威、巩固传统制度并提升本土安保力量，进而实现部落边疆的“去安全化”或“非军事化”。然而，在部落边疆并入开普省后，全国通行的法律取代了《边境犯罪条例》，开普省法院的职权范围拓展至该地区，对当地传统的制度规范与司法机构造成了冲击。另一方面，安全部队长期驻扎于部落边疆，在各地密集设立检查站，频繁对当地人实施检查，引发不满，且驻军多来自其他省份，对普什图部落文化知之甚少，其所采取的措施，体现其文化价值观，可意译为“普什图行为准则”，如对女性搜身，被当地人视为羞辱行为，导致群情激愤。

事实上，对省区一体化的支持源于部落精英与普通民众之间的竞争，实质上是政治领域的代际冲突和经济领域的阶级斗争，年轻人、普通人寄望省区合并打破殖民政治遗产塑造的、以年龄和财富为基础的等级制度，恢复普什图传统文化认可的、以平等和独立精神为基础的分散式权力结构。因此，在合并未能产生预期政治和经济效益且部分改革措施有悖于部落文化传统的情况下，部落边疆的民意有可能朝着反对一体化的方向发展，成为主流化改革进程中的挑战。

2.安全形势恶化

改革皆有阵痛期，部落边疆主流化改革亦然。数十年来，部落边疆主流化改革确实带来一些问题，包括资金不到位、项目进展缓慢、成果缺乏普惠性等，削弱了部落边疆民众对政府的信任，长期战乱造成了大量生命和财产损失，而政府在重建、修复和补偿等方面行事拖沓，放大了民众的悲观失望情绪，政府在驻军和安检问题上态度坚决、要求严苛，侵犯了部落文化传统，激起了民愤，等等。以巴塔为代表的极端组织利用这些问题大做文章，不仅明确反对部落边疆并入开普省，而且在该地区大肆招募人员并频繁发动袭击，严重阻碍了改革进程。

巴塔产生于部落边疆，有本土化的目标与战略，深度嵌入部落政治且谙熟部落文化，熟悉本地人的想法，进而采取符合他们期待的行动，现阶段，巴塔的目标是在部落边疆建立由普什图人统治的、执行伊斯兰教法的“国家”，为此在势力范围内采取了多项与巴基斯坦政府政策相悖的措施，削弱了政府权威，对当地主流化改革构成了挑战。

在2021—2022年的和谈中，巴塔明确要求巴基斯坦政府恢复部落边疆的半自治地位，并撤销设在该地区的军事哨所。2022—2023年，巴塔效仿普什图赫瓦省建政模式，按照中央集权原则构建了“影子政府”（shadow government），其最高权力机构是领导委员会，其下是对应各部落辖区、佐布县（Zhob）和吉尔吉特—巴尔蒂斯坦（Gilgit-Baltistan）的“影子省”（shadow province）机关，还有负责关键业务的中央部门，如信息和广播部、政治事务部、国防部、教育部、财政部、社会福利部等，包含三个层级的法院系统以及伊斯兰法学研究所、情报总局、自杀式袭击大队及训练营等独立机构，从组织框架、部门设置和功能划分来看，巴塔试图利用部落边疆在改革阵痛期出现的力量真空、行政混乱和发展迟滞等问题，与巴基斯坦政府争夺民心，同时借助暴力手段驱逐政府人员及亲政府势力，据报道，巴塔的司法机构已参与解决普通民事纠纷，在国家司法系统和地方行政部门解决微小矛盾不力的情况下，越来越多的部落平民将不满诉诸巴塔并接受其“主持公道”。

在武力方面，巴塔于2018年、2022年和2023年三次发布指令，将袭击目标限定在公务员和安全部队范围内，同时提高了自杀式袭击的审批权限并采取了针对性更强的战术。巴塔此举意在减少平民伤亡，提升对安全部队的威胁，并利用民众情绪将针对安全部队的恐怖袭击“正当化”“合法化”。此外，巴塔还加强了媒体建设和宣传，积极参与主流政治问题讨论，适时将反国家叙事与群体怨愤联系起来。与此同时，巴塔还支持“普什图人保护运动”(Pashtun Tahafuz Movement)，以维护普什图人基本权利为由对抗巴基斯坦政府。“普什图人保护运动”是一个以维护普什图人基本权利为宗旨的民间组织，其兴起的主要原因正是部落边疆融入国家治理体系速度过慢和当地长期部署军队，该组织针对安全部队在部落边疆设立检查站和未按法定程序执法等行为发起过抗议，还彻底否定了巴基斯坦政府过去二十年来采取的部落边疆政策，认为这些政策给当地普什图平民带来了苦难。

除了巴塔外，极端组织“伊斯兰国呼罗珊省”（Islamic State-Khorasan Province，ISKP）也活跃于部落边疆，以安全部队、政府官员和平民为主要袭击对象，采用引爆炸弹、伏击和突袭等方式制造社会影响。在上述组织频繁发动恐怖袭击的情况下，部落边疆及其周边地区的安全形势迅速恶化。

图源：原论文。资料来源：Raashid Wali Janjua et al. Recrudescence of TTP Violence:Its Causes and Possible Remedies(Islamabad:Islamabad Policy Research Institute 2024)p.15，Pakistan Institute for Conflict and Security Studies，“Pakistan’ s Comprehensive National Security Profile 2024”，p.3.

2024年，部落边疆发生了259次恐怖袭击，其中上、下南瓦济里斯坦合计发生了76次，北瓦济里斯坦61次，巴焦尔54次，开伯尔36次、库拉姆20次，总共造成375人死亡，其中安全部队成员148人、平民135人，另外导致473人受伤，其中安全部队241人、平民194人，由此可见，部落边疆及周边地区的安全形势已十分严峻，2024年3月26日，开普省香格拉县（Shangla）发生自杀式恐怖袭击，造成5名中国工程师和1名巴基斯坦司机死亡，这表明部落边疆恐怖主义外溢已然对中巴经济走廊和在巴中国人员的安全构成严重威胁。

此外，巴塔问题如今已成为巴基斯坦与阿富汗之间的核心矛盾，与双边关系恶化互为因果，巴塔问题越严重，巴阿关系就越紧张，而这又为巴塔问题进一步发酵创造了条件。以2025年10月的巴阿冲突为例：10月8日，巴塔武装分子在库拉姆袭击了巴基斯坦边防军巡逻车队，导致多名官兵死亡；9日，巴基斯坦战机空袭了阿富汗境内多处巴塔武装分子据点；11日至12日，阿塔采取报复措施，袭击了多处巴方军事目标，巴军随即反击；14日至15日，巴军与阿塔武装在库拉姆、斯平。布尔达克（Spin Boldak）等多个地区交火；19日，在卡塔尔和土耳其共同斡旋下，巴阿两国达成了停火协议。然而，该协议效力不足，双方间的零星冲突仍时有发生。2026年2月下旬，巴阿之间再度因巴塔问题爆发武装冲突且激烈程度更甚：21日，巴军依据情报对阿富汗楠格哈尔省（Nangarhar）、帕克蒂卡省（Paktika）和霍斯特省（Khost）实施了空袭，摧毁了7处巴塔据点，以回应当月在伊斯兰堡、巴焦尔和班努等地发生的一系列恐袭；24日至26日，巴阿双方在边境沿线多地交火且均使用了重型武器；27日，巴军对阿富汗首都喀布尔、坎大哈省（Kandahar）和帕克蒂亚（Paktia）省的军事设施实施了空袭。从这两轮冲突来看，巴阿矛盾属于安全诉求与主权主张的碰撞，难有妥协、退让的空间，巴塔有所行动就可能激化矛盾，引发两国间的战略误解和形势误判，导致地区安全形势更加严峻复杂，而这必然给部落边疆主流化改革带来更大挑战。

四、部落边疆主流化改革评价

2025年5月21日，中国—阿富汗—巴基斯坦三方外长非正式会晤在北京举行并取得了七点成果，其中包括“推动中巴经济走廊向阿延伸，加强地区互联互通网络建设”。而根据规划，中巴经济走廊西线毗邻部落边疆，这意味着该地区的主流化改革已然与走廊建设产生了紧密联系，特别是当地安全形势恶化及由此产生的连锁反应将直接威胁走廊项目的安全并迟滞其进展。此外，关注部落边疆改革也有助于把握巴阿关系变化趋势，营造有利于我国的周边态势。

如前所述，部落边疆主流化改革具有间断平衡性，当地制度变迁基本遵循“长期停滞—短期突变—达到新平衡”的规律。1947—2001年，部落边疆一直保留着英印时期的各项制度，形成了以马利克、政治代理人和《边境犯罪条例》为核心的稳定治理结构。既存制度和因之获利的集团不断自我强化且排斥其他选择，而巴基斯坦政府在国家资源有限且改革收益不明的情况下也缺乏推动部落边疆主流化的意愿与能力，只能在开展去殖民化叙事的同时接受殖民遗产的规训。然而，始于2001年的阿富汗战争改变了部落边疆的外部环境，破坏了域内的传统文化网络，诱发了制度危机，为该地区主流化改革创造了契机。

在阿富汗战争期间，历届巴基斯坦政府皆尝试在部落边疆推行主流化改革，但选择了不同路径或着力方向，且均遇到阻碍，改革进展缓慢，当地制度呈间断变化之势。穆沙拉夫政府将成人选举权引入部落边疆，推动当地成立地方政府，但部落传统精英阶层仍保留了特权，国家未能真正实现对该地区的直接管理。人民党政府尽管修改了《边境犯罪条例》，但终究没有应部落边疆民众要求将其废除，且没有妥善解决司法不独立、地方官员腐败、问责机制不完善等问题。人民党政府授予在部落边疆执行任务的部队多项权力，包括拘留嫌疑人、征用财产、动员、驻扎、实施武装行动等，这阻碍了该地区的主流化进程，打击了当地民众对改革的信心，一定程度上造成他们与国家、政府的疏远。穆斯林联盟（谢里夫派）政府尽管促成了部落边疆并入开普省，但只是实现了宪法意义上的省区一体化，距离行政、司法、税收等方面的一体化还有很大差距，且在此过程中遭遇了伊斯兰贤哲会（法兹尔派）的强烈反对。总之，几届政府均推动了部落边疆的主流化改革，但都遭遇了不同势力、不同层级的阻碍，在多重阻力的影响下被迫妥协，改革之路曲折反复，但也正是在这一过程中，以国家主流制度取代殖民时期制度的改革方针逐渐成为政治共识。从后殖民国家摆脱殖民遗产规训的角度而言，该方针具有合理性，应当坚持，但其下各项政策、措施的可行性仍值得商榷。

2018年部落边疆并入开普省，标志着其主流化改革进入了以落实省区一体化为核心的进化稳定阶段。然而，实现制度变迁不仅需要完成“规则替换”，更需重构“认知共识”。如今，主流化改革面临挑战的事实表明，忽视部落文化传统易引发合法性危机。此外，部落边疆原有的文化网络遭到大规模破坏后，巴基斯坦政府尚未采取有效措施修复或新建，导致当地社会缺乏承接国家权力的团体，而以巴塔为代表的极端组织已然介入当地民众的生活，试图通过对抗国家权力的方式建政，进一步削弱了改革效力。由此可见，部落边疆制度要完成进化并达到新的平衡状态，还须尽可能减少官方与民众、中央与地方间的认知分歧，缩小主观认知与客观实际的差距。

巴基斯坦普什图部落边疆的主流化改革，本质上是后殖民国家在边疆治理中“去殖民化”与“民族国家建构”的双重过程。尽管改革已突破制度框架层面的障碍，但要实现从“形式上合并”到“实质性融合”的转变，还需巴基斯坦联邦政府、开普省政府和部落边疆地方政府加强沟通协调，针对经济发展、安全维护与文化保持等主要矛盾，通过包容性更强的政策设计，将资金承诺转化为切实可行的发展项目。与此同时，巴基斯坦政府须防止发展主义掩盖文化认同危机，避免过度安全化侵犯普通民众合法权益，扩大放权领域以树立地方政府权威，加强资金支持、培训与考核以提高其行政、执法和维稳能力，从而实现国家统一领导与基层自治的有机融合，此外，巴基斯坦政府还须统筹部落边疆治理、地区反恐与巴阿关系，兼顾对恐怖组织的“硬摧毁”和“软杀伤”，根除部落边疆滋生恐怖主义的土壤，实现该地区的长治久安。

五、结语

2026年4月1日至7日，中国、巴基斯坦和阿富汗三方代表在新疆乌鲁木齐举行了为期一周的非正式会晤。从此次会晤情况来看，中国正积极推动巴阿两国摆脱冲突状态，重回对话协商、和平共处的轨道，而两国代表也同意不升级事态、不使之复杂化，并表示将致力于化解分歧，实现两国关系转圜。然而会晤结束不到一周，巴基斯坦边防部队就再度对阿富汗境内目标实施炮击。4月27日，阿富汗官员称巴基斯坦用迫击炮和导弹袭击了位于本国库纳尔省（Kunar）阿萨达巴德市（Asadabad）的一所大学和数座民居，造成至少7人死亡、85人受伤，巴基斯坦方面驳斥了这一控诉，表示将继续打击阿富汗境内的恐怖组织据点。可见，只要以巴塔为代表的恐怖组织继续利用阿富汗领土袭击巴基斯坦，巴阿冲突就不会停止，同时，印度趁巴阿关系紧张之机主动向阿富汗示好，以提升自身的地区影响力，除了加强印阿政治和经济联系之外，印度还利用阿富汗领土向巴基斯坦发动“混合战争”，巴塔便是其重要“武器”，部落边疆则不可避免地成为“主战场”。据巴方媒体报道，印度情报机构调查分析局（Research and Analysis Wing）资助巴塔并与其共同制定破坏中巴经济走廊的计划。

在此背景下，部落边疆主流化改革已超出巴基斯坦内部边疆治理和制度转型的范畴，其外溢效应将影响中巴经济走廊建设、巴阿关系走向和地区安全格局变化。对中巴经济走廊而言，部落边疆是其西线的安全屏障和向阿富汗延伸的枢纽，部落边疆稳定及其与开普省融合能有效降低安全风险，支撑走廊项目向农业与民生领域拓展；反之，则会迟滞项目进展，削弱投资信心，影响互联互通。对巴阿关系而言，部落边疆改革成效决定了双方在边境地区的行动底色，改革顺利、治理改善可压缩巴塔的活动空间，缓解巴阿因跨境恐袭、边境管控引发的持续对抗，为对话创造条件；反之，则会持续激化边境冲突，引发战略互疑，导致双方陷入安全困境。对地区安全格局而言，主流化改革成功有助于部落边疆发展，进而阻断恐怖主义扩散，限制“混合战争”规模，为中、巴、阿协同治理创造条件；反之，则会强化域外大国与本土恐怖组织的勾连，不仅冲击巴基斯坦内部稳定，还会加剧地区安全复杂化。

作者简介：孔亮，国防科技大学外国语学院讲师

本文选自《南亚研究》2026年第2期文章，原文标题为《巴基斯坦普什图部落边疆主流化改革：从制度危机到制度稳定》。

本期编辑：黄耀萱

本期审核：单敏敏

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