“十五五”规划建议要求加强国家战略腹地建设和关键产业备份。由于农业生产需要以大面积耕地为载体，因此其产业备份形态比较特殊。西北内陆空间纵深优势明显，通过新增耕地开发形成后备产能又具有效能储备、备而不用的含义，准确契合了战略腹地产业备份应对风险的考虑。
自然地理学的研究认为，中国中短期内可以开发利用的耕地大致有22—24亿亩。其中很多可垦荒地长期未得到有效开发利用，主要原因是一些地方水土资源分布不平衡，要避免无序开发造成生态破坏。 随着气候变化带来等降水量线北移、 工程技术条件改进和农业综合生产能力提升，水资源调配空间大幅拓展，东北、西北地区越来越多的后备耕地资源潜力逐步释放。从有效扩大耕地资源的角度出发，势必有一些宜耕宜农的未利用地要逐步纳入开发范畴。
近年来，西北地区在后备耕地资源开发方面开展了积极探索，实现了从“靠天吃饭”到“知天而作”的转变。后备耕地资源包括其他草地、盐碱地、沙地、裸土地等四类未利用地，在目前的技术和生态约束下开发利用潜力主要集中在前两类。其他草地开发利用的主要原则是“以水定地”，确保新增耕地可长期稳定利用。
比如，新疆在后备耕地资源开发利用规划编制中，对符合宜耕条件的图斑按照生态条件、灌溉条件、土壤质地等标准进行核定，对县（市）内水资源尤其是农业灌溉用水进行评价分析，做出是否适宜开垦耕地的明确判断。
当然，“以水定地”也不是完全依赖自然条件，适度水资源调配也是一项重要措施。比如阿勒泰地区，额尔齐斯河径流量大，但沿岸可开发后备耕地少；乌伦古河径流量小，而可开发后备耕地资源主要集中在该河南岸与古尔班通古特沙漠之间地带，当地通过引额济乌工程改善灌溉条件，更好实现了“水土平衡”。
盐碱地的开发利用主要有两个方向：一是通过“暗管排盐+膜下滴灌”为典型的工程措施进行脱盐处理，再辅以耐盐碱品种种植，提升盐碱地农业生产价值；二是利用盐碱地模拟海水环境，实现“海鲜陆养”，拓展水产养殖空间。通过盐碱地综合利用虽然不能在短期内增加耕地面积，但能够有效增加农业产能，客观上相当于补充了耕地，因此盐碱地也是重要的“潜在粮仓”。
后备耕地资源所处地区大多是生态脆弱地带，在开发利用中要注意可能带来的生态风险。
一是土壤退化风险。比如，部分地区过度灌溉导致次生盐碱化，湖泊周边、平原水库附近会出现侧渗，与农业生产形成协同效应造成土壤退化。
二是生物多样性隐性危机。耕地扩张会挤压绿洲—荒漠过渡带，比如艾比湖湿地面积缩减导致野生动物栖息地碎片化。
三是气候变动的不确定性。气候变化导致的等降水线量线北移并非单向线性过程而是在高频波动，这种波动性可能导致新开发耕地在干旱年份大幅减产且放大生态危机。
要在扩充耕地资源和保护生态环境之间取得平衡，一方面在开发前务必对生态环境条件作审慎评估，另一方面在开发后要对生态脆弱地带新增耕地利用强度加以控制。
合理控制新增耕地利用强度，有必要引入后备产能概念。后备产能是指通过改造将部分后备耕地资源转化为新增耕地，在平时遵循自然生态约束、降低利用强度，保持基本耕作条件的基础上，维持广种薄收、低成本运作状态，在极端情况下又可以随时释放的农业产能。“十五五”规划建议要求加强国家战略腹地建设和关键产业备份。由于农业生产需要以大面积耕地为载体，因此其产业备份形态比较特殊。西北内陆空间纵深优势明显，通过新增耕地开发形成后备产能又具有效能储备、备而不用的含义，准确契合了战略腹地产业备份应对风险的考虑。
节选自 陈明：《18亿亩耕地的国家治理含义》，《社会科学战线》2026年第6期。
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