民国时期新疆省县级行政区划变迁研究|叶尔羌|民国时期|焉耆|迪化

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摘要：自中华民国肇建至中华人民共和国成立前夕，新疆省的县级政区历经38年动态调整，在建置、名称、隶属、幅员、等级、驻地六个方面发生了不同程度的变革。从建置调整看，包括析置、撤销两种；从名称更迭看，分为专名、通名、全名更改三种；从隶属改变看，有因道的添设、行政区的增设、行政督察专区的改设而变三种；从辖域盈缩看，或大或小；从等级变更看，或升或降；从驻地迁移看，均为单次移治。民国新疆县制的嬗变，既是对晚清政区的革新，又是对彼时政局的因应。这一过程有助于规整行政体系、充实基层治理、缓解边防压力、维护国家统一，并奠定了现今新疆政区格局的基础。

关键词：民国时期；新疆省；县级行政区划；变迁

行政区划是国家依据地理、人口、经济、历史等条件划分国土形成的分级管理体系，划定各级政府管辖范围与职权，配套行政机构统筹辖区治理、公共服务与发展建设，构建起从中央到基础的完整行政层级，是国家治理的基础制度。行政区划的地理要素有层级（层次）、幅员、边界、治所（行政中心）、形状、地理区位等。层级是历代政区的核心要素，自下而上可分为县辖政区、县级政区、统县政区与高层政区，县级政区是最稳定的基层政区与地方治理的核心单元。中华民国时期，新疆省存在过厅、州、县、县丞、县佐、设治局六类县级政区。

目前，学界有关民国新疆政区的研究，既有立足整体的梳理，又有基于个案的探讨，已对政区调整的时间节点、时代背景、地域特点、历史影响等有所总结。具体到县级政区的变迁，新疆各市（地区、自治州）、县（市、区）的方志均有相应记载，相关工具书亦有所涉及，但零星分散，难以全面展现民国年间新疆县级政区的演进历程。基于此，本文将立足建置、名称、隶属、幅员、等级、驻地等政区要素，对1912—1949年间新疆省县级行政区划的演变进行全维度的实证研究，以期为当代新疆县制优化改革、推进基层治理现代化提供些许历史镜鉴。

一、建置调整

与“建制”多指制度、强调保障不同的是，“建置”更多指建立和设置，强调有无。具体而言，新疆省县级政区的建置调整可归纳为析置与撤销两种形式。

（一）析置。从原政区中分出新的政区，原政区仍然存在。具体到新疆，有从单个县级政区中分出新的县级政区以及从多个县级政区中分出新的县级政区两种情况。第一，从单个县级政区中析出一个新的县级政区。如1914年6月，析绥定县二道河以西区域，成立霍尔果斯县；1921年10月，析叶城县坡斯坎地方，成立泽普县；1938年1月，析特克斯县属厄鲁特营，成立昭苏设治局。第二，从多个县级政区中析出一个新的县级政区。如1938年，以伽师县阿图什庄、阿尔湖庄与疏附县小阿图什庄，作为新设阿图什设治局的行政区域，1940年4月，以疏勒县岳普湖庄、阿其克庄和叶尔羌县部分地区（共54个自然村），作为新设岳普湖设治局的行政区域，1947年，以沙湾、和丰两县部分区域作为新设乌河设治局的行政区域。

（二）撤销。撤销原有行政区划，辖地划归其他政区。具体到新疆省的县级政区，有永久撤销与临时撤销两种情况。第一，永久撤销。如1942年，撤销叶尔羌县，辖区并入莎车县，1947年，撤销布尔根设治局，辖区并入青河县。第二，临时撤销。如1946年4月，撤销温泉县，辖区并入博乐县，同年12月恢复温泉县建制。

至1949年，新疆省于1912年既有的24个初始县级行政区划中，有巴楚州（县）、迪化、昌吉、绥来、奇台、鄯善、绥定、宁远（伊宁）、疏附、伽师、叶城、皮山、于阗13个县级政区的建置发生过变化，占总数的54.17%。

二、名称变更

政区名称变化指行政区划在专用称呼方面的变化，包括专名、通名和全名变化。“专名”是表示各个政区实体的专有名词，“通名”是表示政区实体类别的词，“全名”即“专名+通名”。民国时期新疆省县级行政区划名称的变化情况具体如下。

（一）专名更改。第一，更换重复专名。如1913年，因新疆省“宁远县”与湖南省宁远县重名而改为“伊宁县”；1914年，因新疆省“新平县”与云南省新平县重名而改为“尉犁县”；1944年，新疆省“河南县”与河南省重名而改为“宁西县”；1939年，新疆省“和通县”拟改名“和顺县”，因山西省已有和顺县而定名“和靖县”。第二，替换少数民族语专名。1941年，“托克苏县”更名“新和县”，意为“新疆和平”；1947年，“呼图壁县”更名“景化县”、“巩乃斯县”更名“新源县”。第三，简化较长专名。如20世纪30年代，“布尔津河县”简化为“布尔津县”；1941年，“霍尔果斯县”简化为“霍城县”、“和什托落盖设治局”简化为“和丰设治局”；1942年，“布伦托海县”简化为“福海县”；1944年，“博乐塔拉县”简化为“博乐县”。

（二）通名更改。第一，府厅州改县导致的通名更改。中华民国建立之时，新疆省延续了清代的6府、8直隶厅、2直隶州、1厅、1州、21县、1县丞。1913年4月，根据北京政府颁布的《划一令》，新疆都督杨增新将焉耆、疏勒、莎车3府（的亲辖地）分别改为焉耆、疏勒、莎车3县，镇西、哈密、吐鲁番、精河、乌什5直隶厅分别改为镇西、哈密、吐鲁番、精河、乌什5县，库车、和阗2直隶州（的亲辖地）分别改为库车、和阗2县，“蒲犁厅”改为“蒲犁县”“巴楚州”改为“巴楚县”。第二，县佐升县导致的通名更改。清代县丞为知县佐贰，所辖地区称为“分县”，是一种准县级政区，于1913年撤销。1914年颁布的《县佐官制》改县丞为县佐，相当于恢复分县制度，两者的性质、职能并无区别，已具有行政区划意义。以新疆省为例：1928年，“木垒河县佐”升格为“木垒河县”；1930年，柯坪、阿瓦提、托克苏、哈巴河、吉木乃5县佐分别升格为柯坪、阿瓦提、托克苏、哈巴河、吉木乃县。第三，设治局升县导致的通名更改。设治局是民国特有的县级行政建置，一般作为县治的过渡。以新疆省为例：1936年，“托克逊设治局”升置为“托克逊县”；1937年，“特克斯设治局”升置为“特克斯县”；1939年，“库尔勒设治局”升置为“库尔勒县”；1942年，温泉、昭苏2设治局分别升置为温泉、昭苏县；1943年，岳普湖、阿图什、伊吾3设治局分别升置为岳普湖、阿图什、伊吾县；1944年，阿合奇、和丰2设治局分别升置为阿合奇、和丰县；1946年，和硕、民丰2设治局分别升置为和硕、民丰县。

（三）全名更改。第一，府厅州改县时更名。因清代温宿府已辖温宿县，所以1913年温宿府（的亲辖地）改县时定名阿克苏。库尔喀喇乌苏、塔尔巴哈台、英吉沙尔3直隶厅则因专名偏长，改县时分别简化为乌苏、塔城、英吉沙。第二，县佐（设治局）升县时更名。如1928年“乾德城县佐”升县时更名为“乾德县”，1929年“策勒村县佐”升县时更名为“策勒县”，1938年“乌鲁克恰提设治局”升县时更名为“乌恰县”，1939年“尼勒克设治局”升县时更名为“巩哈县”，1941年“可可托海设治局”升县时更名为“富蕴县”、“青格里河设治局”升县时更名为“青河县”，1945年“新源设治局”升县时更名为“巩乃斯县”。

1949年新疆省的80个县级行政区划中，有吐鲁番、景化、乾德、托克逊、木垒河、伊宁、精河、霍城、博乐、宁西、特克斯、巩哈、温泉、昭苏、新源、疏勒、英吉沙、巴楚、蒲犁、乌恰、岳普湖、阿图什、阿克苏、库车、乌什、柯坪、阿瓦提、新和、阿合奇、塔城、乌苏、和丰、裕民、富蕴、布尔津、哈巴河、吉木乃、青河、福海、和阗、策勒、民丰、焉耆、尉犁、库尔勒、和靖、和硕、哈密、镇西、伊吾、莎车县以及七角井设治局，共52个政区的名称是在更改原政区专名、通名甚至全名的基础之上而来，占比高达65%。其中个别县级政区的专名甚至历经多次更改。如“河南设治局”先更名为“河南县”，再改名为“宁西县”，三区革命时又改名为“苏木尔县”。又如“古尔班宗设治局”先改名“察汗托海设治局”，又更名“裕民设治局”，再改为“裕民县”。

三、隶属改变

自1913年4月裁撤府、直隶厅和直隶州至1949年，新疆省的统县政区历经从8道（迪化道、伊犁道、阿克苏道、喀什噶尔道、塔城道、阿山道、焉耆道、和阗道）到10行政区（迪化区、伊犁区、塔城区、阿山区、哈密区、焉耆区、阿克苏区、喀什区、和阗区、莎车区），再到10行政督察专区（迪化专区、伊犁专区、塔城专区、阿山专区、哈密专区、焉耆专区、阿克苏专区、喀什专区、和阗专区、莎车专区）的演变。所以，民国新疆省县级政区的隶属关系多是随统县政区的调整而改变。第一，因道的添设而导致的隶属关系变化。如1920年4月析阿克苏、迪化2道置焉耆道，原阿克苏道辖焉耆、轮台、尉犁、婼羌、且末5县，与迪化道辖鄯善、吐鲁番2县，一并改隶焉耆道。再如1920年4月析喀什噶尔道置和阗道，原喀什噶尔道辖和阗、墨玉、于阗、洛浦、皮山、叶城6县，改隶和阗道。第二，因行政区的增设而导致的隶属关系变化。如1933年析迪化区置哈密区，原迪化区辖哈密、镇西2县划隶哈密区。再如1942年析喀什、和阗2区置莎车区，原喀什区辖莎车、蒲犁2县与和阗区辖叶城县一并划隶莎车区。第三，因行政督察专区的改设而导致的隶属关系变化。如1943年迪化区改置为迪化专区之后，原属焉耆区的吐鲁番、托克逊两县改属迪化专区。再如1943年莎车区改置为莎车专区之后，原属喀什区的泽普、麦盖提两县改属莎车专区。

可以发现，至1949年，新疆省有迪化、奇台、绥来等58县，以及托里设治局，共59个县级政区的隶属关系没有发生过变化，占73.75%。

四、辖域盈缩

管辖区域，即县公署（政府）行使行政权力的有效范围。民国时期新疆省县级政区管辖范围的变化可分为较大与较小两种情况。

（一）管辖范围变化相对较大的县级政区。第一，辖区扩展。一如岳普湖设治局（县）：1942年9月，疏勒县拨交下罕庄18村（实际只划17村）划归岳普湖设治局；1943年5月，莎车县木华里4庄60户农民划归岳普湖县；1946年7月，莎车县铁里木华地区7保划归岳普湖县；1947年1月，莎车县铁里木华一带荒地及15户居民划归岳普湖县。再如和硕县：1949年7月，将焉耆县泽民三乡的包尔额克等7个苏木及清水河一带划属和硕县。第二，辖区缩减。一如于阗县：1914年4月，以于阗县东境卡墙地方置且末县；1919年4月，将西境七拉村划属策勒村县佐；1943年12月，又将第八区尼雅村划归民丰设治局。二如伊宁县：1932年3月，将伊宁县属东南托古斯塔柳一带地方、伊犁河南、喀什河东各于孜划归巩留县；1937年，再将锡伯营区域划归河南设治局；1938年，又将巩团斯、哈什河两牧区划属巩哈设治局。再如沙雅县：1922年，将沙雅县北乡一部分并入托克苏设治局；至1933年，又先后划出原第六区及其他区的白拉二列、苏底杆、鹤卓土拉克、托乎拉克二列克、苦木力克、奇朗、阿苏洼提、大裕都斯、小裕都斯等18回庄至托克苏县。

（二）管辖范围变化相对较小的县级政区。一如策勒县，除1939年增辖达洪沟村之外，再无其他变化。二如托克苏县，除1940年7月添辖沙雅县大尤都斯庄（下辖14个小庄）之外，再无其他变化。再如巩哈县，除1941年1月新辖麻扎尔之外，再无其他变化。

新疆省1949年的80个县局之中，有景化（呼图壁）、乾德、阜康等35县与七角井、托里2设治局，共37个县局的行政区域未曾变化，占总数的46.25%。

五、等级升降

划分县的等级是民国基层政权建设的重要环节。1930年，南京国民政府颁布的《县组织法》规定：“各县县政府按区域大小、事务繁简、户口及财赋多寡分为三等。”1939年颁发的《县各级组织纲要》规定：“县按面积、人口、经济、文化、交通等状况，分为三等至六等。”新疆省各县等级正是在上述法规的基础之上加以厘定，并根据自身情形加以适时调整，规定“各县等级暂分为五等，设治局与五等县同。”

1934年，新疆省的县等情况为：一等县12个（迪化、奇台、伊宁、疏附、疏勒、阿克苏、库车、和阗、于阗、焉耆、莎车、叶城），二等县14个（绥来、吐鲁番、伽师、英吉沙、巴楚、温宿、沙雅、乌什、塔城、乌苏、墨玉、洛浦、哈密、叶尔羌），三等县33个（昌吉、鄯善、呼图壁、乾德、阜康、孚远、托克逊、木垒河、绥定、精河、霍尔果斯、博乐、巩留、蒲犁、拜城、柯坪、阿瓦提、额敏、沙湾、承化、布伦托海、布尔津、哈巴河、吉木乃、策勒、皮山、尉犁、轮台、且末、婼羌、镇西、泽普、麦盖提）。此后，前列部分县与新升之县的等级发生过变动。例如：迪化县原为特等县，1943年降为一等县。呼图壁县原为三等县，1944年降为四等县。精河县原为三等县，1944年升为二等县。沙雅县原为二等县，1944年降为三等县。塔城县原为二等县，1943年升为一等县。额敏县原为三等县，1942年升为二等县。乌苏县原为三等县，1943年升为二等县，1944年升为一等县。福海县原为三等县，1944年降为四等县。于阗县原为一等县，1943年降为二等县。洛浦县原为二等县，1943年降为三等县。库尔勒县原为三等县，1944年升为二等县。婼羌县原为三等县，1936年升为二等县，1944年降为三等县。

民国年间，新疆省奇台、昌吉、鄯善等50个县的等级始终没有发生升降，占62.50%。至1949年，新疆省的80个县局之中，一等县16个（迪化、奇台、绥来、吐鲁番、伊宁、疏附、阿克苏、库车、塔城、乌苏、承化、和阗、焉耆、莎车、叶城、哈密），二等县15个（精河、霍城、疏勒、伽师、英吉沙、巴楚、温宿、拜城、乌什、额敏、于阗、墨玉、皮山、库尔勒、镇西），三等县25个（绥定、宁西、特克斯、巩哈、温泉、昭苏、昌吉、鄯善、乾德、阜康、孚远、托克逊、博乐、巩留、蒲犁、乌恰、沙雅、沙湾、布尔津、洛浦、策勒、尉犁、轮台、婼羌、麦盖提），四等县15个（景化、木垒河、新源、阿图什、柯坪、阿瓦提、新和、富蕴、哈巴河、吉木乃、青河、福海、民丰、且末、泽普），五等县9个（岳普湖、阿合奇、和丰、裕民、和靖、和硕、伊吾、七角井、托里）。

六、驻地迁移

民国年间，新疆省只有8个县级政区的治所发生过迁移，即乾德县、河南县（宁西县）、特克斯县、乌鲁克恰提设治局（乌恰县）、沙湾县、和丰设治局（县）、新平县（尉犁县）、和硕设治局（县）。乾德县原驻乾德城（位于二道坝，滨黑沟河右岸），1933年因乾德城房屋碱蚀严重，迁治三道坝（今乌鲁木齐市米东区三道坝镇）。河南县原驻依拉齐牛录（今察布查尔锡伯自治县爱新舍里镇），1945年迁治宁古齐牛录（今察布查尔锡伯自治县察布查尔镇）。特克斯县原驻科布（今特克斯县齐勒乌泽克镇），因该地狭小，再无发展空间，于1939年迁治特克斯（今特克斯县特克斯镇）。乌鲁克恰提设治局原驻乌鲁克恰提（今乌恰县乌鲁克恰提乡），1938年升格为乌恰县之际迁治黑孜苇（今乌恰县黑孜苇乡）。沙湾县原驻小拐（今克拉玛依市克拉玛依区小拐乡），1929年迁治沙湾庄（今沙湾市老沙湾镇）。和丰设治局原驻和什托洛盖（今和布克赛尔蒙古自治县和什托洛盖镇），1944年升格为和丰县之际迁治今和布克赛尔蒙古自治县驻地和布克赛尔镇。新平县原驻哈喇洪（今尉犁县兴平镇），因该地沙多土薄，居民均已迁徙，于1914年迁治土质膏腴的孔雀河（今尉犁县尉犁镇）。和硕设治局原驻塔温觉肯（今博湖县本布图镇），1940年迁治乌什塔拉（今和硕县和硕镇）。

从建置、名称、隶属、幅员、等级、驻地六个维度考察，新疆省1949年的80个县局自建立以来，除阜康县、孚远县、温宿县与托里设治局4个县级政区没有变化之外，其余均发生过不同程度的变迁。

就单一维度而言，政区名称更迭最为普遍，有52个，高达65.00%；辖域变化次之，有43个，占53.75%；建置调整有33个，占41.25%；再为等级升降，有28个，占35.00%；隶属关系改变有21个，占26.25%；驻地迁移最少，只有8个，占10.00%。

从复合维度来看，只有一项变化的有14个（昭苏、新源、阿图什、拜城、阿合奇、裕民、承化、富蕴、青河、墨玉、民丰、轮台、伊吾、麦盖提），占18.42%；有两项变化的28个（奇台、昌吉、景化、乾德、托克逊、木垒河、巩留、巩哈、疏附、伽师、蒲犁、乌恰、岳普湖、沙雅、柯坪、阿瓦提、新和、哈巴河、吉木乃、福海、洛浦、策勒、且末、库尔勒、和靖、镇西、泽普、七角井），占36.84%；有三项变化的23个（迪化、绥来、鄯善、伊宁、绥定、霍城、博乐、宁西、温泉、疏勒、英吉沙、巴楚、阿克苏、库车、乌什、额敏、乌苏、布尔津、尉犁、婼羌、和硕、莎车、叶城），占30.26%；有四项变化的9个（精河、特克斯、沙湾、和丰、和阗、于阗、皮山、焉耆、哈密），占11.84%；有五项变化的只有2个（吐鲁番、塔城），占2.64%。没有一个政区六项都变化。以两项、三项变化的县级行政区划最多，二者合计占总数的67.10%。

结语

新疆省管辖范围与下辖各级行政区划历经38年的动态变化调整。1912年中华民国肇建伊始，新疆共辖24个县级政区；1949年中华人民共和国成立之前，新疆县级政区总数达80个，较民初增加近4倍。毋庸讳言，民国年间是新疆省县级行政区划的嬗变时期，这种变革是自然、政治、经济、军事、民族诸因素共同作用的结果，虽然存在一定的时代局限，却有较为深远的历史影响。

第一，规整行政体系。清代新疆的统县政区有府、直隶厅、直隶州三种，县级政区有厅、州、县、县丞四种。这几类县级政区的行政层级虽同，长官品秩却从正五品（同知）、从五品（知州）、正六品（通判）、正七品（知县）到正八品（县丞）不等，缺乏统一标准，不利于国家政令执行率的提高。按照《划一令》的要求，新疆省府、直隶厅、直隶州的亲辖地以及散厅、散州、县丞统一归并于县，以县知事（1927年改为县长）为行政长官。至中华人民共和国成立之前，新疆省的绝大多数县佐与设治局均已完成向县的过渡，统县政区只有行政督察专区。这种行政区划的整合对于规范政区层级、简化行政体系至关重要，不仅有助于行政效率的提高，更为今新疆维吾尔自治区乡级行政区划之上县级、地级、省级三级政区格局的形成奠定了基础。

第二，充实基层治理。县级政区直接理民，长期以来是地方治理的核心单元。可是新疆地旷民稀，沿边地区尤甚，“每数百里而成一县，每百余里而成一镇，以县辖镇，往往鞭长莫及，统驭难周，非分组行政机关，不足以资治理”。所以，民国新疆陆续增设县级政区：杨增新时期（1912—1928年）改设16县（吐鲁番、精河、疏勒、英吉沙、巴楚、蒲犁、阿克苏、库车、乌什、塔城、乌苏、和阗、焉耆、哈密、镇西、莎车），增设14县（霍尔果斯、且末、沙湾、呼图壁、额敏、墨玉、布尔津河、博乐、泽普、承化、布伦托海、麦盖提、布尔根、乾德）、1设治局（耳里匮）、13县佐（和什托洛盖、吉木乃、库尔勒、柯坪、七角井、策勒村、木垒河、托克苏、乌鲁克恰提、托克逊、哈巴河、阿瓦提、察汗果勒）；金树仁时期（1928—1933年）改设8县（策勒、木垒河、巩留、吉木乃、哈巴河、托克苏、阿瓦提、柯坪）、6设治局（托克逊、和什托洛盖、七角井、乌鲁克恰提、赛拉图、库尔勒），增设1县（叶尔羌）、1县佐（青格里河）；盛世才时期（1933—1944年）改设15县（托克逊、特克斯、乌恰、巩哈、库尔勒、河南、和靖、青河、富蕴、昭苏、温泉、伊吾、阿图什、岳普湖、和丰），增设4设治局（布尔根、阿合奇、卡克满、古尔班宗）；国民党政府统治时期（1944—1949年）升设5县（阿合奇、裕民、巩乃斯、民丰、和硕），增设1设治局（乌河）。毋庸置疑，以上县、县佐、设治局的大量分设缩短了原县级政区的管理半径，填补了边远地区行政区划的空白，使新疆基层的行政管理网络更加完整、严密，可以就近满足当地民众完粮纳税、办理诉讼等需求，完善基层社会治理。

第三，缓解边防压力。自同治三年（1864）《中俄勘分西北界约记》开始，新疆的领土遭逐步蚕食，进入民国，边防危机愈演愈烈。“近来俄国在（俄属）萨玛尔（县）实行殖民政策，大事招恳（垦），人口殷繁，无地安插，因霍尔果斯境内土壤肥沃，不免时生觊觎。即如上年春间，该国流民数千，潜来霍尔果斯下游一带，侵占土地，势甚猖獗”，给中国西北边防带来巨大隐患，不设县治便难以“固边圉而杜外人觊觎。”县级政区的增设对于巩固新疆边防的作用由此可见一斑。实际上，晚清民国新疆许多政区的设（增）置与调整都是对边防危机的反应，并在很大程度上实现了“宏治化，安边民”这一固疆守土的目标。

第四，维护国家统一。行政区划是中央与地方发生行政关系的产物，是“地方行政管理的空间投影”。虽然民国时期中央政府在西北边疆地区的影响力有限，可新疆省始终是中华民国地方行政区划的重要组成部分，从没有、也不可能自外于民国中央，诚如杨增新所言：“新疆脱离中央等同自杀”。无论是民初改府、厅、州为县，还是20世纪三四十年代划定、调整县的等级，新疆都是严格遵照中央政府制定并颁布的行政法规开展。民国十九年（1930）之后，新疆省县、设治局的置废，都是由省政府决定，事后再申报内政部，内政部发函请依法报部核准，这是新设政区获取“政治合法性”的必要途径。尽管新疆省的县制改革有许多不同于内地省份的措施，但绝非各自为政，而是在中央政府的统一安排与部署之下，立足于新疆的特殊区情加以灵活变通。新疆省县级政区的持续调整与不断规范，优化了地方行政格局，有利于国家政令执行效率的提高和地方治理的进一步推进，从而为统一多民族国家的巩固与发展注入更多坚实的制度活力。

“设官贵乎因地制宜，治边尤在审时度势”。总之，民国时期新疆省的县级政区因势而改、应需而添，在名称、幅员、建置、等级、隶属、驻地6个维度上发生了不同程度的改变，使晚清以来新疆略显杂乱的政区体系趋于划一，“于吏事边事，均有裨益”成为当今新疆行政区划格局的雏形。

作者：佘国涛

来源：《新疆地方志》2026年第2期

选稿：宋柄燃

编辑：欧阳莉艳

校对：杨琪

审订：耿曈

责编：江桐

（由于版面内容有限，文章注释内容请参照原文）