基层形式主义向来不缺整治。文件发过，会议开过，牌子摘过，工作群也清理过。每轮整治之后，基层往往会轻松一阵。过不了多久，新的表格、台账、平台、打卡和检查又会出现，有些旧任务还会换一个名称重新回来。

基层干部对此普遍厌烦，上级部门也知道形式主义消耗治理资源，但是依然反复生长。原因很简单，许多整治措施只触及了形式，没有改变形式背后的任务生成方式、责任传导方式、考核评价方式和风险处置方式。旧的载体被清理，原有的制度压力仍在，很快就会寻找新的出口。

在白村调研时，村干部每天都很忙。村书记从早到晚骑着电动车满村跑，后备干部也是一脸疲惫相。白天入户搞宣传，搞项目验收，调解纠纷、处理群众诉求，晚上还要回复工作群、上传照片、补数据、手抄材料。本年7月初，村里发生过一次关于子女赡养问题的家庭纠纷，驻村书记、治保主任和组长，连同当事人双方，坐下来谈一个小时就解决了，事后整理调解记录、补签材料、归档留存，可能还要花上大半天。村书记“一肩挑”后，白村大事小情都来找书记，接受访谈的时候，村书记大小电话不断，一度导致访谈无法进行；与此同时，其他村委也同样“不得闲”，上级几十个部门谁都能向村里布置任务，“白加黑、5+2”逐渐成为工作常态。

这些干部一直在干事，只是大量时间被用于证明自己干过事，能够真正进村入户、回应群众和解决问题的时间反而越来越少。基层形式主义最值得追问的地方，就在于此。

一套完整体制应对零散乡村事务

乡村是一个完整的治理单元。农业生产、社会保障、食品安全、防汛抗旱、环境整治、矛盾调解、移风易俗、养老服务，任何一项都不能完全绕开乡镇和村庄。县里有多少条工作线，到了乡村大体就有多少项任务。

问题在于，乡村事务覆盖面很广，单项事务的发生频率通常不高。一个乡镇管理两三万人，一个行政村常住一两千人，一些人口流出村庄只剩几百名老人。村里可能只有一座小水库，十多年没有发生险情，但防汛组织、应急预案、巡查制度、值班安排和台账记录一样不能少。村里一年可能发生不了几起食品安全事件，相关制度、宣传照片和检查记录仍要按要求配置齐全。

事务数量不足以支撑一套高频运转的正式体制，体制又不能因为没有事务而停下来。于是，开会、填表、建台账、做展板、传照片逐渐成为日常工作。事情少不代表材料可以少，实际问题暂时没有出现，反而更需要依靠材料证明工作一直在开展。基层干部看起来始终处于忙碌状态，其中相当一部分忙碌来自体制自身运转的需要。

权力和资源留在上面，责任与风险不断下沉

基层形式主义还有一个重要来源，就是权责长期失衡。乡村组织处在治理链条末端，承担政策落实、群众服务和属地管理责任，能够调动的资金、人员和执法资源却十分有限。许多问题发现得了，解决不了；能够上门解释，无法作出实质处理；需要基层负责，决定权却掌握在更高层级。

压力在向下传递的过程中往往不断加重。上级下达任务，县级部门细化指标，乡镇作出安排，最终由村干部面对群众。任何环节出现问题，末端执行者最容易被追问。基层手中缺少解决问题的条件，只能尽力证明自己已经履责。

水库存在安全隐患，乡镇和村庄争取不到维修资金，巡查就会越来越频繁，记录也会越来越详细。群众提出超出政策范围的诉求，基层无权突破政策，又必须承担稳控责任，只能反复走访、解释、签字和报告。问题依然存在，围绕问题形成的材料却越来越厚。

在权责失衡的环境中，留痕主要用于防范责任风险。照片证明人到过现场，签到证明会议已经召开，记录证明干部作出提醒，台账证明问题受到关注。一旦发生事故，这些材料可以说明责任人做过什么。材料是否帮助解决问题，逐渐退到次要位置；能否构成完整的履责证据，成为基层最现实的考虑。

因此，有些形式主义带有明显的被动性。基层干部明知重复填表没有多少意义，依旧不敢少填一项；明知群众听过多次宣传，仍要拍照上传；明知同一数据已经录入几个系统，还得按照不同部门的口径重新填报。少做一次，就多一分被问责的风险。形式主义由此成为权责失衡条件下的自我保护。

偶发小概率事件的顶格管理

基层治理受到小概率事件的牵引。Z市水网发达，河湖密布，池塘堰渠不计其数。每年越是宣传，越是张贴标语、布置救生绳救生衣，依旧有人溺亡。团队离开Z市前，又听闻溺亡一个学生，出现一起安全事故，全市其他地区很快开展全面排查，制定预案、建立专班、组织培训、报送情况。我国地域广、人口多，每天都可能出现新的偶发事件。各类事件经过层层转化，最终都会在基层形成一项任务。

从管理者角度看，多排查一次总比承担事故责任安全。问题是，防范所有可能发生的事件，需要支付极高成本。对某个地方而言，许多风险多年也未必出现一次，围绕风险设置的日报告、周排查和月台账却要长期维持。低概率风险被高频管理，基层有限的人力由此被切割。

今年7月初，台风“巴威”在西北太平洋生成，一说灾害可能会影响到Z市。白村接到“上面”的预警通知，要求自预警发布之日起，村委全员24小时在村部待命值守，并做好“迎接”台风的准备。白村原本就施行村干部坐班制度，收到通知后，立刻开展防灾筹备工作，双休取消，加强河道巡防，上门提醒村民避险，加固太阳能、收起大棚顶膜，协助转移危险区群众……预防工作井然有序，但直到台风彻底消失，白村仍是艳阳高照、酷热难耐。转移群众的过程中，还闹了个笑话：贯穿本村的某在建大桥下，有一户独居老人，老人脾气不好，坚决不转移，在村干部的努力下，把老人送到了子女身边。结果台风没来，老人又“灰溜溜”地回来了，大骂村干部“瞎折腾”。村干部也颇感无奈，白白牺牲了假期，明明新闻已经报出台风转向，结果迟迟等不到预警解除的通知，只能继续待在村里值班……

基层干部最怕“一票否决”和追溯问责。只要某个领域存在出事可能，就倾向于按最高标准安排。真实风险高低、地区差异和治理成本很少进入考量。上级要求不能出事，县里要求全面覆盖，乡镇要求不留死角，到了村里便是逐户通知、逐项签字、全程拍照。

顶格管理还会形成新的风险。干部忙于应付不断增加的排查任务，对本地真正突出的问题投入不足；群众被反复通知、签字和检查，也会产生抵触。看起来处处设防，基层治理的注意力却被全国各地可能出现的意外牵着走。

模糊的乡村生活装不进整齐的表格

乡村治理有很强的人情性和情境性。同样一起家庭纠纷，放在不同家庭、不同村庄，处理办法可能完全不同。村干部熟悉双方性格、亲属关系和过往矛盾，一杯茶、几句劝说就可能把事情压下来。这类工作依靠长期交往形成的信任，很难拆解成标准步骤。

现代治理强调程序、规则和证据，基层工作也需要规范。真正的难题在于，规范一旦过度细化，就会挤压基层因地制宜的空间。调解是否有效，原本要看双方能否接受、矛盾是否平息；纳入部门考核后，还要看流程是否齐全、文书是否规范、签字是否完整、档案是否入库。村干部解决纠纷只用了半小时，补齐合规材料却需要更长时间。

类似情况还出现在改厕、环境整治、养老服务和移风易俗等工作中。厕所属于农户私人生活空间，政府统一定标准、找工程队、定进度，再要求农户配合，容易出现干部反复上门、群众并不买账的局面。婚丧嫁娶包含地方习惯和家庭选择，简单依靠指标和台账推动，也很难产生真实改变。

规则能够划定底线，却无法预先写出所有乡村生活。试图用一套整齐流程覆盖全部模糊事务，基层只好在实际处理之外，再做一套符合规范的材料。工作由此出现两层，一层解决真实问题，一层满足体制检查。形式主义就生长在两层工作之间。

为什么减负之后负担还会回来

理解上述机制，就能看清一些减负措施为何难以持久。清理微信群，部门仍需随时掌握进度，很快会建立新的联络渠道；减少纸质报表，数据仍要多头报送，干部只是改到不同平台重复录入；撤掉牌子，牌子所代表的工作职责仍然存在，相关制度和材料还得保留。

形式只是看得见的表层，只要任务可以由多个部门随时下达，责任仍然单向压向末端，考核仍依赖材料排名，任何偶发事件都能转化为长期任务，新的形式迟早还会长出来。

减负的第一步是管住任务入口。县级应当建立统一的乡村任务清单，部门新增工作必须经过统筹审核，不能直接把本部门要求压到乡镇和村。临时任务要说明持续期限，到期后自动退出。因单个事件增加普遍性任务，应当先判断风险是否具有共性，避免一次事故带来长期排查。不同部门需要的同类数据应统一口径、一次采集、共同使用。

考核也要从比材料、比创新、比排名转向看问题是否解决。能够通过实地走访和现有数据判断的工作，不再要求基层另做台账。难以量化的工作，少设分值，减少为了考核而制造的活动次数。试点和创新应当服务于实际问题，不能把起新名称、做新展板、发宣传稿当成主要成绩。县级部门下乡检查时，也应共同面对问题、协调资源，不能只负责找痕迹、扣分数。

权力、资源和责任需要同步下沉。要求乡村处理的问题，要配套必要的资金、人员和处置权限。超出基层能力范围的事项，由县级部门直接参与，形成共同责任。基层已经如实排查、及时报告，问题因缺少项目和政策条件暂时无法解决，不应简单认定为履职不到位。只有减少基层对追责的恐惧，干部才可能从防御性留痕中走出来。

村民自治也要保留足够空间。村干部与公务员承担的角色不同，村庄事务不宜全部纳入行政化、标准化轨道。村级坐班、全程打卡和过密考核，会把熟悉群众、善于协调的村干部变成办公室里的填表员。能够由村民协商解决的公共事务，应交给村民会议、理事会和群众骨干处理。政府提供规则和必要支持，村庄根据自身情况组织实施，许多事务才能减少行政动员，也减少随之产生的材料负担。

还要建立真正可用的容错纠错机制。基层治理面对的是具体的人和不断变化的情况，很难保证每一次探索都完全正确。对认真履职后出现的偏差、因资源不足造成的结果不佳、为化解复杂矛盾采取的合理变通，应当分类判断。容错程序能够稳定预期，基层干部才敢把精力用在解决问题上，不再凡事先想如何留下免责证据。

基层形式主义屡禁不止，说明它已经嵌入日常治理的运转方式。许多看似多余的表格、照片和台账，都能在责任、考核与风险链条中找到来源。治理形式主义，不能只盯着基层少填几张表、少开几场会。更重要的是追问，任务是谁增加的，责任为什么只落到末端，材料为何成为考核依据，偶发风险为什么要由所有地方长期防范。

基层最紧缺的是处理具体问题的时间、资源和自主空间。继续增加工作规范，只会进一步切割这些稀缺资源。让干部从证明自己做过事，回到把事情做成，基层减负才可能真正落地。