改土归流
雍正三年（1725年），雍正帝的统治地位渐趋稳固，便开始考虑改土归流问题了。
而此时贵州刚好发生了长寨事件。这年，云贵总督高其倬在贵州贵阳府广顺州长寨地方仲家族村寨建立营房，遭到土司武力反对。高其倬卸任回京，向雍正帝面呈土司问题的严重性。
这时，云贵总督高其淖的上奏，正适应雍正这种需要。长寨地区地处贵阳市西南部.清初属广顺州，在州治南三十里。主要包括今长顺县的长寨镇、威远区、摆所区、代化区等地方.东西不足三十华里，南北不过五十华里.人口不多，史载当时不过二三十户。民族复杂，苗、布、汉杂居。又无土司势力，势单力薄且不为清廷内部所熟悉.对此用兵，当然可以稳操胜券.
这时，一个推动改土归流的关键性人物出现了，鄂尔泰，满洲镶蓝旗人，六岁入学，攻读四书五经，八岁开始作文，练习书法，十六岁应童子试，次年中秀才，十九岁补廪膳生，二十岁中举，即进入仕途。二十一岁袭佐领世职，充任侍卫。此后官场一直不顺，到康熙五十五年（1716）三十七岁时，才出任内务府员外郎。这时他很为自己的官场不利而烦恼。康熙六十年元旦，正值四十二岁，他作诗自叹：“揽镜人将老，开门草未生。”又在《咏怀》诗中吟道：“看来四十犹如此，便到百年已可知。”
鄂尔泰官运的转机是在雍正帝继位之时。雍正元年（1723）正月，他被任命为云南乡试副主考，五月，被越级提升为江苏布政使，成为地方大员。雍正三年又晋升为广西巡抚。在赴任途中，雍正帝觉得他仍可大用，改封为云南巡抚，管理云贵总督事，而名义上的云贵总督杨名时却只管理云南巡抚事。所以，鄂尔奉在西南开始官职虽为巡抚，而实际上行使着总督的职权。
鄂尔泰正好出任云南巡抚，到任就遇上长寨事件这件棘手的事情。鄂尔泰看到事态严重，认为必须用兵，“穷究到底，杀一儆百，使不敢再犯”。于是他上奏折提出推行改土归流的建议。这个奏折还比较具体，阐述了改土归流的必要性和急迫性，以及推行这一政策的战略方针和具体措施。其要点是：阐述了必要性。土司相杀相劫，“汉民被其摧残，夷人受其荼毒，此边疆大害，必当解决者。”办法就是尽快实行改土归流，“将富强横暴者渐次禽拿，怯懦昏庸者渐次改置”。否则，不过是“临事治标”，不能从根本上解决问题。
鄂尔泰提出了方针和方法。“改流之法，计禽为上策，兵剿为下策；命自投献为上策，勒命投献为下策。”对于投献者，“但收其田赋，稽其户口，仍量予养赡，授以职衔冠带终身，以示鼓励。”至于改流的策略，既要用兵，又不专恃武力，争取波及面小，尽量减少阻力，以便迅速奏效。
表了决心。因为变革土司这样的旧制，困难很大，又有失败的可能。如果失败，主办人将受到舆论的谴责和行政的制裁。要取得好的效果，主办人必须殚精竭虑，勤奋不懈，“稍有瞻顾，必不敢行；稍有懈怠，必不能行”，这就要求任事大吏要不计较个人得失，实心实力地去行事。
雍正帝看了折本后十分高兴，当众称赞鄂尔泰：“卿，朕奇臣也，此天以卿赐朕也。”并全部批准了这个奏折，勉励他尽快实行，并说“事定之时，应具体题奏，当以军功赏叙”。
雍正帝最终同意并支持鄂尔泰的改土归流政策，主要是政治上，要削弱或削除地方割据势力，巩固中央集权。在军事上，可以进而控制西南地区，巩固国防。在经济上，清政府可从西南各省获得更多的利益。
鄂尔泰认为，即使费时十年乃至二十年之久，“但能成事，实云贵永远之利也。”正因为鄂尔泰把改土归流的目的、意义、方法等筹划得详细缜密，再加上雍正帝早就想按中央政府的政策对西南边疆少数民族实行军事、政治、经济、人事诸多方面的统一治理，雍正帝才表现出了由“驳回”到“称赞”的巨大反差，同意鄂尔泰的计划。改土归流是雍正朝的一件大事，在这项地方制度的变革中，鄂尔泰充当了主要角色，由关键时刻的上疏，制定改流方略，到具体去实施，经历多年。
至此，尽管朝中仍然有反对“改土归流”的保守论，但雍正帝坚定地站在了改革派一边，大力支持鄂尔泰推行改土归流。雍正帝无疑拉开了整个清代历史进程的强制性改革的帷幕。
雍正四年（1726年），鄂尔泰接受圣命，进行改土归流。雍正帝授鄂尔泰云贵总督，加兵部尚书衔，又把广西划归云贵总督管理，这样鄂尔泰管辖了云南、贵州、广西三省，六年（1728年），雍正帝又破格授予鄂尔泰三省总督衔。
鄂尔泰受命后没有辜负雍正帝的厚望，他全面了解三省情况，认真研究各地的特点，上奏请求改土归流应分轻重缓急实行。雍正帝对鄂尔泰无限信任，对鄂尔泰所奏一一照准，并说：“卿自有次第料理措置之道，实不烦朕南顾之怀也。”雍正帝批示让他放手去干，不必要处处请示，这就更增加了鄂尔泰的信心。正是这种君臣间的充分信赖，西南改土归流工作才能得以大力推行。
雍正四年(1726年)四月，鄂尔泰下令对向官兵挑衅的广顺州长寨用兵，并亲到长寨巡查指挥，临机决断。鄂尔泰对长寨的用兵是雍正朝大规模改土归流的开端。鄂尔泰命总兵石礼哈挥兵挺进，对抵抗的土司大小首领尽行斩杀，大获全胜。随后鄂尔泰便在这里设立保甲，巩固夺得之地，设立长寨厅(今长顺县)，以此地为据点向四外扩展，招服了永宁、永安、安顺生苗1398座村寨，广顺、定番、镇宁生苗680余寨。
云南的土司势力也很大，特别是乌蒙、东川、镇雄三土府，土司统治地域十分辽阔。雍正四年（1726年），鄂尔泰奏请东川归滇，标示着三土府归流的开始,鄂尔泰派刘起元屯兵东川，将巧家等六营地方，统统划归流官管辖，撤掉了全部土司。
同年冬天，鄂尔泰命游击哈元生率军讨伐乌蒙和镇雄土司，在四川军队配合下，哈元生大获全胜，于是在其地改设乌蒙府(后改称昭通府)和镇雄州(今镇雄县)。雍正帝为奖励哈元生，命鄂尔泰以副将或参将提用。后来哈元生在多处立功，几年间升至云南提督。
随后，改土归流进入滇南的镇沅、四川凉山，派兵深入彝民区，在沙马、雷波、吞都、黄螂而达建昌这广袤千余里的地区，建置营汛、革除土司、派驻流官，普遍设置府厅州县制。
云南的土司势力也很大，特别是乌蒙、东川、镇雄三土府，土司统治地域十分辽阔。雍正四年（1726年），鄂尔泰奏请东川归滇，标示着三土府归流的开始,鄂尔泰派刘起元屯兵东川，将巧家等六营地方，统统划归流官管辖，撤掉了全部土司。
同年冬天，鄂尔泰命游击哈元生率军讨伐乌蒙和镇雄土司，在四川军队配合下，哈元生大获全胜，于是在其地改设乌蒙府(后改称昭通府)和镇雄州(今镇雄县)。雍正帝为奖励哈元生，命鄂尔泰以副将或参将提用。后来哈元生在多处立功，几年间升至云南提督。
随后，改土归流进入滇南的镇沅、四川凉山，派兵深入彝民区，在沙马、雷波、吞都、黄螂而达建昌这广袤千余里的地区，建置营汛、革除土司、派驻流官，普遍设置府厅州县制。
雍正八年 (1730年)，鄂尔泰在云、贵边界筑桥，是年为庚戌年，雍正帝遂命名“庚戌桥”，以纪念鄂尔泰推行改流政策的功绩，这一年可视为改流基本成功的一年。
在改土归流中，发挥作用的官吏首推鄂尔泰，次为哈元生、张广泗等。九年（1731年），雍正帝颁诏封鄂尔泰为军机大臣、大学士，赏赐伯爵。对哈元生不秩拔擢，召见时解衣赐之，命其为军机大臣。把张广泗由知府提升为巡抚。
雍正帝的这一论功行赏及拔擢政策，激励大臣们发挥能动作用，在改土归流中人人争立功勋。从其对臣下充分信赖，不秩拔擢来看，不失为一个领导高手、英明帝王，无怪乎雍正王朝会人才辈出，世人瞩目了。
在废除土司世袭制度时。在设立府县的同时，添设军事机构。清政府在改土归流地区，清查户口，丈量土地，徵收赋税，建城池、设学校，原来土司只交纳很少的贡赋，而将残酷掠夺属民所得的大量银两尽收於己。改土归流后，变革赋役方法，废除原来土司的徵收制度，与内地一样，按地亩征税，数额一般少于内地。土民所受的剥削稍有减轻。改土归流的地区，包括滇、黔、桂、川、湘、鄂六省，其中贵州省改土归流的地区之广，大约相当于原设府县的面积
相对腊尔山苗疆，历代朝廷对雷公山（今黔东南）苗疆的控制更弱，甚至没有控制。腊尔山苗疆早在秦汉就有纳入朝廷管理的记录，元明清无论辰州还是保靖永顺土司都有管制苗疆的责任，甚至在生苗区曾经设立了五寨长官司和筸子坪长官司，也就是说腊尔山苗疆其实是纳入朝廷统治的，只是这些控制形同虚设，没有建立起实际统治罢了。
雷公山苗疆不同，开辟之前，历代朝廷只有元、明时期在该地区的古州和八寨(今贵州省丹寨县以及雷山县的一部分)曾设立过两三个土司管辖附近的几个苗民村寨，而其他地区则一直是“化外”之区，根本没有纳入中央王朝的版图之下，苗疆“生苗”地区并没有受到土司的管辖，没有世袭的首领，没有政权机构，社会组织形式是“宰款合榔”。黔东南苗疆绝大部分苗寨附近的土司以前从来没有管辖过这些苗寨。清王朝把开辟苗疆说成是改土归流，这不过是为了使开辟苗疆具有合法性和正义性罢了，开辟苗疆这个事件对于清王朝来说就是开疆拓土的统一战争。
清代雷公山苗疆主要是指黎平府以西，都匀府以东，镇远、平越等府以南，广西柳州、庆远等府以北的广大“生苗”地区。大致相当于今天贵州省黔东南苗族侗族自治州所辖的榕江县、剑河县、台江县、丹寨县、雷山县以及黔南的三都县这几个县的范围。这一地区广裹二三千里，户口十余万，地处三省要冲，有清水江和都柳江分别与湖南与广西相连。这里“盛产桐油、白蜡、棉花、桅木”等“中原急需之物”，如将其开辟，从政治、经济和战略的角度看，都具有十分重要的价值。在开辟苗疆前夕，这里主要生活着苗族、侗族、水族等少数民族居民，都统称为“生苗”。
张广泗在雍正四年(公元1726年)任黎平知府，其所辖之地与黔东南苗疆的中心或腹地古州(今榕江县)接壤，这对张广泗了解苗疆的情况提供很好的机会，从而为两年以后成功指挥开辟苗疆奠定基础，正如史书上说:“雍正四年，谬冲之役，张经略(指张广泗)适守黎平，于古州苗情地利己得梗概。”
雍正五年，张广泗以到贵阳去的名义借道古州，实际上是想到古州搜集情报。由于张广泗在这样亲自调查的基础上，为他能正确提出开辟苗疆的主张，提供了有说服力的依据。张广泗后来回忆起这件事情说:“彼时有以招抚生苗条议者，鄂尔泰行臣查覆，臣即单骑亲赴古州开诚化导，诸苗亦俱服从，臣随据情祥覆，并言生苗可开之状，鄂尔泰方始奏请”。
到雍正六年四月，云贵总督鄂尔泰因张广泗的建议而向雍正奏请开辟苗疆。由于鄂尔泰是雍正很信任的大臣，雍正帝批谕云:“古州、八万如此局面，不但出联望外，亦天下人意想不到，可徐徐相机料理”。雍正一方面相信鄂尔泰“必能办寇”，另一方面因为己升任贵州巡抚的张广泗才能出众，如雍正说:“肤见新任巡抚张广泗才具优长，周详镇密，必能副肤委任，是以谕令办理。”遂启用镇远知府方显、黎平知府张广泗，佐辅总督鄂尔泰在苗疆推行“改土归流”。
清朝在通过“开辟苗疆”的重大决策后，在这场历史性的事件中，清廷官员的认识与做法并不一致。但当时存在三种具体的手段或策略的主张。
一是方显的“主抚”策略。方显主张“剿”、“抚”结合“二者不可偏废”，其实首先是尽量“抚”，然后实在不行才用兵，用兵之后再“抚”，是以抚一剿一抚的过程进行的。二是鄂尔泰的“主剿”策略。 三是张广泗的“剿抚并重”的策略，即“剿”和“抚”同等重要。
鄂尔泰虽然作为云南、贵州、广西总督，名义上是开辟苗疆的最高指挥官，但其衙署在云南，很难亲自到贵州指挥开辟苗疆，实际上贵州巡抚张广泗全权办理开辟苗疆事宜。由于开辟苗疆的整个过程，张广泗几乎都亲自带兵到前线指挥征伐，因此，鄂尔泰的先“剿”后“抚”策略并没有得到执行，而张广泗的“剿抚并重”的策略则得到全面贯彻。
从此开辟苗疆分道在两个不同的区域展开，即张广泗对古州、丹江寨的武力清剿和方显对九股、清江一带招抚。
以鄂尔泰为首的清朝官兵对 “生界 ”征剿大致可以分为三个阶段。
第一阶段从雍正六年到雍正七年末。雍正六年 ,张广泗,由贵阳率兵前往都 匀,进 攻 八寨（ 今丹寨县） 。烧焚苗寨数十个,经过五个月的征剿,把八寨地区的苗民镇压下去,随后建城设官。接着率兵进取丹江,调副将苏大有由八寨九门出发,翻 山越岭,一路烧戮不止,“厉经半年方定丹江今雷山县,建城设官,隶属都匀府。雍正七年初,张广泗把兵力转向清江 （今剑河县）“生苗”。鸡讲一带的苗族最为勇敢,以致 “总督闻惊”,调派各路清兵随从配合张广泗“进剿 ”清江。经半年血战,才镇定清江 “生苗” ,于雍正八年,因 “公鹅寨据清江形胜,就其地建城设制,隶镇远府” 。
第二阶段从雍正八年至雍正九年。张广泗发兵剿古州来牛、定丹等苗寨。鄂尔泰为了自居战功,于雍正七年二 月自云南来往贵阳,调度张广泗咨询战情,商议进取古州。六月十五 日,张广泗统清兵山清江出发,取道黎平进攻古州今榕江县 ，清兵损失极大,张广洒下令,破一寨烧,一寨,清兵所到之处,无不尽为灰烬,烧苗寨 多寨,几经反复才把古 州 苗民镇压 下去，在当地建城设官,隶属黎平府。十二月，三地战事初定，鄂尔泰奏《黔省新开辟苗疆立营设官事宜疏》。获准设八寨同知、丹江通判、清江同知。
第三阶段在雍正十年前后。这一时期主要是征讨九股苗区。由于清军在台拱筑城设兵，加强控制，激起了当地苗人强烈的不安，最终激变为大规模的苗民起义。台拱苗民吸取各地因仓促应战而失败的教训,一面抓紧时间收割田禾,一面 “遍使木刻 ” ,联络高坡及上下九股百余寨人准备应战,清政府调集湖南、广西兵力前来围攻,敌众我寡，最终被清兵镇压下去了。于雍正十一年就其地设台拱厅 （今台江县 ），隶属镇远府。总称为“新疆六厅”或“新设六厅” 。“生界”苗疆从此纳入清王朝的直接统治之下。
而主抚派官员方显接受招抚九股、清江一带“生苗”的任务后进展十分顺利，仔细调查清江形势。他认为北岸梁上寨与内地的邓水司、西南的挨磨、者磨等寨连界，属冲要之地，乃“遣通事等人前往其地，谆切开导”。六年三月，方显率通事由梁上寨进人九股苗腹地，一路招抚，“就抚者凡十六寨”。四月，挨磨、者磨等寨就抚。至此“北岸之苗悉平”，乃令各苗寨编立保甲，输纳钱粮。
此后，方显又驰赴柏枝坪，会张禹漠料理九股事宜，使羊翁、世和等四十二寨先后接受招抚。方显“令苗头、榔头合榔，公举榔头管理寨事”。九月，方显再率土官杨再瀚等，复招抚九股的交汪等七寨。十一月，清江南岸的反号等七寨应招就抚。十二月，又招抚清江南岸，董敖及九股的陶赖等十三寨。
雍正七年二月，方显与副将张禹漠赴北岸各寨察勘，宣谕，并询问南岸苗众向背情况。他们遍历北岸各寨，详细开导，令苗民呈缴军器。“苗稽首听命，尽出所藏。”他们又分遣通事往清江南岸，招抚了柳受、招安、柳利、羊辽、岑松等寨。六月，南岸以外白衣苗，“亦闻风向化，相率来归。”由于借用苗习获得成功，方显与张禹漠的招抚进程顺利，共招抚4800多户，人口不下2万。
雍正帝对方显招抚苗疆的进程十分关注，招抚事成后，称赞方显“闻得甚好，系出格之才”。同时雍正帝批评张广泗说:“古州、八万之举，张广泗既见不透”。“联见张广泗初进苗地，其敬奉之景，似只用抚不须威力者”。对凭武力开辟都江的后果，雍正帝曾忧虑地说:“再有如此等应整理者，当缓一步徐为之”，“今既用兵威抚取，则善后事宜更当谨慎为之。”
雍正帝对方显的赞扬，实则是对张广泗武力开辟的警示。为避免雍正帝及朝廷上下的不满与非议，雍正七年七月，鄂尔泰以新辟苗疆，地广事繁为由，“议添设贵东兵备道，以资控制”。又令方显仍驻清江，料理一切。出乎预料的是，方显在总统清江军务时，申明军令，为苗民剖是非，赢得苗民的好感，甚至出现了清兵筑垣、修炮台、造营房时“各苗民竟来助役”的难得情景。
主剿派官员与主抚派官员围绕开辟苗疆的观点冲突，自苗疆开辟之始即现明朗，并随着开辟的深人日益加剧。
张广泗见方显在九股、清江开辟取得成功，当地各寨苗族头人积极支持和配合，很快实现了在九股河一带建城设汛的目标，遂深为恼怒，张广泗遂把矛头指向已经归附的九股河诸苗寨，并因此与方显发生正面争执。张广泗转戈丹江、九股、清江一带,以重兵相威,遣将禹莫甫率兵营于早已招抚的柳受等寨,并对受抚苗 民大肆残杀,放火焚寨。这不仅使准备 与知府方显议榔的清江一带的苗族村寨数十寨的怀疑,认为其中诡谋。于是各寨 同时逐 回方显所派的知事。而且,这引起了原来参加 议榔、早己招抚的苗族大众的奋力反抗,使方显与苗民共 同议榔的办法毁于一旦。
主剿派官员在初期迷信武力，重“剿”轻“抚”。遇到阻力后，很快发展为滥杀无辜。如平定古州等地时，清军“尽焚负固之鸡讲五寨”;进攻清水江时“独捣其巢”，苗人“四山号泣”；进攻上江来牛、定丹时，清军“擒斩四千”。这样大规模地滥杀无辜，激起苗疆各民族对清军的愤恨，致使苗民起事不断。大规模的起义有雍正十年“上下九股数百寨反”。雍正十三年，苗疆清吏征粮不善，台拱“远近各寨蜂起”，“传以木刻，合款清御”。同时包利、红银领导的古州苗民发动暴动，清朝调用了7省的兵力才镇压下去。在镇压苗民起义的过程中，主剿官员又未得治军、治民之善策，遂产生了恶劣的后果，堕落为杀降邀功。
清军开辟苗疆最终陷人“剿之不能，招之不信”的境地，朝廷因此震动，一时议论纷纷。一些朝廷要员也讽刺鄂尔泰苗疆“改流”“独任其事”。并“致书诸将”，倡导要放弃对苗疆的开辟。
面对朝野上下的指责，鄂尔泰上疏请罪对鄂尔泰的失误，雍正帝一面委婉地斥责鄂尔泰等人，说:“此事乃我皇考所贻，我君臣之最重要事件，于我皇考颜面所关，我君臣不可不慎也”。最后认错说:“朕询问情由，鄂尔泰亦以为出于意外，是从前经营，本无定见，布置未协所致。则联一时之轻率误信，亦无以自解”。
经历苗民起义变乱之后，主持设置“新疆六厅”的张广泗态度发生变化，他不再宣扬土司和苗众的凶恶，改而建议朝廷从当地的苗族头人中遴选有威望者，任命为土弁或土官，按照“苗俗”来治理这一地区。张广泗的做法与此前鼓吹“武力开辟苗疆”的主张相左，表明了张广泗等人开始修正开疆策略上以往的失误，注意到苗疆的特殊性，放弃对武力的迷信，向方显的主张靠拢。
当时湖广有四大土司，容美土司在鄂西，永顺、保靖、桑植三土司在湖南西部，当云贵等地改土归流的消息传来时，他们心里也应该有准备。腊尓山苗疆周边土司分布简图。元明清时期，先后计有大大小小土司100多家林立于腊尓山苗疆周边。本图仅标识了其中级别最高的各“宣慰司”治所。
湖广土司的改土归流是在湖广总督迈柱的主持下进行的，迈柱根据鄂尔泰制定的策略，采取在土司中寻找劣迹的办法推行改土归流政策。湖广改流的步骤是先湘西后鄂西，然后逐步推行。鄂西土司是以打击容美土司为重点，而湘西土司中永顺彭氏土司势力最大，因此成为改流的重点。
为对永顺土司实施改流，清廷先扫除了外围势力相对较弱的桑植、保靖土司的威胁。另外，为防止容美土司从后路进攻湘西，迈柱在桑植土司边境陈列重兵。雍正五年七月，傅敏、布兰泰、朱纲等，为改土归进行了密切的布置，当时彝陵乃诸土司前路，九溪乃诸土司后路，于是要求调衡州副将周一德领兵驻扎九溪卫，澧州、永定两营兵马听其节制，随时准备在前路就近弹压，以防诸土司后路。令彝陵镇总兵官整饬营伍预备，断诸土司前路。如果土司反抗，即可两面夹击。另外，派湖南按察使王柔、总兵刘策各分赴永顺、保靖、桑植等地，力图争取土司自动改流。
清廷之所以要派兵断掉容美对湘西土司的后路，是因为湖广永顺、保靖、桑植、容美为四大土司，容美最强，桑植接容美，亦能敌之，拿下容美，其他就好办了。
改土归流总得由一个借口，朝廷为实施改流一直在各个土司中寻找劣迹，雍正在对兵部的诏谕中早下了定论：
“向来云、贵、川以及楚省各土司，僻在边隅，肆为不法，扰害地方，剽劫行旅。且彼等互相仇杀，争夺不体，而对所辖苗蛮，尤任意残害，草营民命，罪恶多端，不可悉数。而以联命各省督抚等忠心筹划，可否令其改土归流，共遵王化。”
经过清廷的这番布置后，傅敏认为“诸土司皆不敢动，而容美无所施其技己”。这样湖广各土司都处十清廷的武力威胁和军事控制之下，从而保证了改土归流的顺利实施。
雍正五年，清廷通过保靖和桑植土司的改流土作，基本完成了对永顺土司的包围，在此形势下，又令镇筸总兵杨凯以桑植副将身份带兵去弹压保靖，同时一去做永顺土司彭肇槐的土作，谕肇槐纳土。可见，当时一永顺土司面临着大兵压境的局势，彭肇槐心里很恐惧，于是率其子景煌献土投诚。关于此事在乾隆《永顺县志》的《彭肇槐献土始末》中是这样记载的:
“彭肇槐，宏海子。雍正五年，保靖土司骨肉相残，桑植土司暴虐不仁，皆奉旨改土归流。肇槐抚永顺恭顺无过，能辑和人民，土司邻郡皆称其贤，独能敲敲向化，怀献土之诚。时一有镇筸总镇杨讳凯，以桑植副将带兵弹压保靖，道经永顺，彭肇槐以献土意请商，杨公深嘉其议。肇槐遂不谋十舍把人等，率子景隧具呈。督抚请题呈，称生逢尧舜之世，不得与内地臣民之列，深自愧悔，今造具家口册籍，绘具舆图，情愿改土归流，并求安插江西祖籍，量授武职微员，效力图报等语，具题。”
其实彭肇槐心里早有准备。彭肇槐继位于康熙五十年(1711)，正值清廷国力鼎盛之时，鉴于时势，意识到“改土归流”迟早将成为自己及周边土司不可避免的宿命，应该不难。况且，冷兵器时代具有极强防御性的老司城，在强大的火炮而前，己显得无足轻重。如此一来，继续据守于老司城，不仅无益于未来，而且遭朝廷猜忌，终为下策。相反，老祖宗彭世麒修建的颗砂行署，地势平坦，土地肥沃，盛产优质稻米，迁治于此，以颐养天年之姿态而静观世变，当属善自为谋。
显然永顺土司在清军大势压境、迫于形势下不得不改流。接着其属下的三州六长官司，均于雍正六年随彭肇槐纳土归流。对于彭肇槐被迫改流的处境，民国《永顺县志》里有更为清楚的记载:
“开疆拓土，原为世宗本心，又有杨凯、王柔等逢迎之，肇槐于此虽欲不归流不可，推其意，以为负固不服，必遭灭族之患，似不若掩耳盗铃，尚得恭顺虚誉也，而况有世袭微职乎?”
从该上谕来看，改土归流本来就是朝廷的旨意，彭肇槐如果不改流，就是违背朝廷之意，将会招来“灭族之患”；如果主动改流，还可获得恭顺的美誉，得到朝廷的赏赐。彭肇槐权衡利弊，最后主动向朝廷献土改流。可见，彭肇槐的所谓自请改流，纯粹是迫于形势所使然。
当时生活在土司领地之内的汉土民和熟苗来说，这里比较接近内地，与朝廷的联系也较多，土民汉民交往密切，土司的势力也较小。从前，这里也曾经被流官管理过，废除土司制度对他们是有利的，所以他们也积极地支持。所以相对于其他偏远省份来说，改土归流相对容易一些。湘黔苗疆的改土归流进展比较顺利。
永顺土司始于梁开平四年(公元910年)，后晋天福四年(公元939年)溪州之战后，溪州刺史彭士愁与楚王马希范达成和平协议，并立盟约于铜柱，清雍正六年(公元1728年)接受朝廷改土归流政策，土司政权和平移交，形成了长达800余年的区域自治制度，经历9个朝代，世袭28代35位土司。鼎盛时期辖二十州，范围涉及湘、鄂、川、黔、渝、滇等省市边区，曾呈现出“红灯万盏人千叠，一片缠绵摆手歌”的繁华景象。永顺土司就这样谢幕了。
从雍正五年(1727年)至十三年(1735年)，清廷以强大的军事做后盾，对苗疆的土司思威并施，基本上以“和平”的方式对苗疆土司区实行改土归流。雍正五年(1727年)，在南渭州、施溶州、田家洞长官司等地置永顺县，在上溪州、白岩洞长官司置龙山县、在保靖宣慰司及五寨长官司地置保靖县;雍正七年(1729年)，在桑植宣慰司地置桑植县，并且改永顺宣慰司为永顺府，下辖永顺、龙山、保靖、桑植四县。湘黔苗疆改土归流完成。
改土归流之后，永顺府的成立使得酉水流域正式划入国家版图之内，而中原文化也随着王朝秩序理所当然地得以迅速传播。清廷诏令“设官分职议，改永顺司为永顺府，以永顺为附郭，外设龙山一县，其保靖桑植皆设知县，属永顺府附辖。同时，朝廷拨出银两“建城垣，立学校，开河道，立市镇、置邮传、修祠宇衙署等”。
改土归流还牵涉到这些土司的善后问题。早在改流之初，鄂尔泰在对雍正皇帝的奏折中就明确提出改土归流应该分两步走，而且对善后土作十分重视“善后之难，尤难于创举。”雍正五年(1727年)十月，九卿等遵旨议复:“云南、贵州、四川、广西、湖广五省改土归流之土司，有犯斩绞重罪者，其家口应迁于远省安插;犯军流罪者，土司并家口应迁于近省安插。饬令该地方文武官稽查，不许生事疏纵。”
很少有人去关注改土归流后的土司的命运，后来的苗疆研究者通过对地方志等资料的梳理，对改流后彭肇槐的政治命运有了大致的了解。
据《清史稿.土司传》记载:‘雍正六年，宣慰使彭肇槐纳土，请归江西祖籍，有旨嘉奖，授参将，并世袭拖沙喇哈番之职，赐银一万两，听其在江西祖籍立产安插，改永顺司为府，附郭为永顺县，分永顺白崖峒地为龙山县。
据此一般就认为，土司彭肇槐改流后就回到江西祖籍安家立户了。其实不然。
雍正六年(1728年)春，在辰沅靖道王柔极力举荐彭肇槐之下，雍正皇帝授子彭肇槐“苗疆参将”之职。
“参将”是清代绿营军将领官名，即营的最高统兵官，管军务，位于副将之下，正三品。而清代的宣慰司系从三品。可见，将彭肇槐任命为“苗疆参将”是委以重任，雍正皇帝想凭借彭肇槐管理苗众的经验，授子他实职，加以重用。
可是，仅仅时一隔半年多，同年十一月，王柔又上奏彭肇槐才具平庸不适宜苗地之任，请改内地武职。雍正皇帝对于王柔前后绝然不同的上奏觉得奇怪，不知道是彭肇槐是真的不称职还是王柔看人有错。于是，雍正皇帝指派湖广总督迈柱、巡抚王国栋会及辰沅靖道王柔一同前去询问彭肇槐，征询他的意见，给了他三种选择的机会，即继续担任土官、另调用或回江西祖籍闲居并给与世职体禄。
后来雍正皇帝听从王柔的意见，将彭肇槐调到内地任职。《吉安府志》记载:“七年，彭肇槐回江西吉安，赐尔书世系云骑尉，初任饶州参将，后改归德，进参将镇守江南各营。乾隆十三年(1748年)告归”。雍正《永顺县志前序》也载‘雍正七年今江西饶州参将，原永顺宣慰土司彭君肇槐敲土归流，皇上准其请，设宫分治。
也就是说彭肇槐在苗疆任职仅有近一年时间，雍正七年(1729年)回到了江西饶州，同样担任了参将职务，直到雍正十二年(1734年)彭肇槐还在担任“江西饶州参将”之职，后来彭肇槐又调任到河南归德担任参将之职，直到乾隆十三年(1748年)，彭肇槐才告老回乡。
彭肇植于 嘉庆12年编撰的《历代稽勋录》里载:“彭肇槐病故，亲孙文垣仍承袭云骑尉参将，着世袭罔替。乾隆二十三年六月十八日敕命”;又载“彭文垣病故，嫡长子承宠仍承袭原职罔替。乾隆五十六年八月初二日敕命”;接着还载“大清嘉庆丙辰儿年季夏月，后裔痒生洪涵、洪淮兄弟二人欲修谱序，蓄心己久，究未遂心，近因江西世袭承宠归永朝祖合族修祠，夫水源木本，生人之大事，本之不有何论乎?”
彭肇槐告老还乡后十年，即乾隆二十三年(1758年)就去世了，他去世之后其孙子、曾孙仍然继任云骑尉参将的职位，并且其曾孙彭承宠嘉庆十二年回永顺来“朝祖合族修祠”。
另外，对永顺土司贵族家族的安置问题，据记载是“饬令递解回籍”，遣回江西。据雍正九年(1731年)四月初一日，迈柱奏:窃照原永顺土司彭肇槐之弟彭肇模等并家口，应令回江西原籍，臣咨两江督臣饬彭肇槐即速遣人迎接，并行湖南布政使司查催。……委官将彭肇模、彭肇楷、彭肇极并妻室子女仆婢及肇模之生母麦氏、鲁氏、向氏等，护送前往江西抚臣转行安插去讫，止有肇槐之母樊氏据称年老不能起程，又经咨催两江总督勒令作速遣人迎养外，所有彭肇模等家口，起押回籍。
从中不难看出，对土司家族遣送原籍带有很大的强迫性。
彭肇槐于乙卯年，即雍正十三年(1735年)九月九重阳节回到了永顺，与同仁一起来到永顺不二门游玩，但是因为没有公开自己的身份，以“溪州隐吏车庚”作了一首诗，被篆刻在石碑上留存了下来。
永顺不二门《溪州隐吏车庚诗》碑的原文如下:
“心雁声警岁晚雅集歗儒林一夕餐英醉风流自古今老僧行脚健胜境喜追寻却己空凡骨何庸再洗心(崖右有洗心泉)药笼窄田地荜路启山林流水自清浊迷途悟昨今
乙卯重九同人登高十观音岩诗以纪之
溪州隐吏车庚(盖印)伯阳古溪州守”
这首诗初看起来，内容十分晦涩难懂。如果不结合当时一的历史背景，则无法断句和理解。标点和断句后的诗文如下:
心雁声。雁声警岁晚，雅集歗儒林。一夕餐英醉，风流自古今。老僧行脚健，胜境喜追寻。却己空凡骨，何庸再洗心(崖右有洗心泉)。药笼窄田地，荜路启山林。流水自清浊，迷途悟昨今。乙卯重九，同人登高，十观音岩诗以纪之。
溪州隐吏车庚。(盖印):伯阳古溪州守
这首诗的大意是:“深秋大雁的叫声将我惊醒，我等一帮读书人聚会。赏花饮酒，高谈阔论，纵论古往今来的风流英杰。我虽然年迈，但是行走尚属矫健，我等十此游玩只是追寻此地的美景，排解心中的烦忧。我早己成为凡夫俗子，何须洗心革面，重新做人。这块狭窄的土地，都是我们彭家像药笼一样行善且艰辛地开辟出来的。流水从山涧流过有时一清有时一浊(这里喻指人世间人事的优劣、善恶、高下等)，我过去曾经迷失过道路，现在才醒悟过来，追思自己所为的对与错。”不难看出，这首诗隐含着彭肇槐对清朝当时改流时政、土司个人及家族命运的幽怨与愤懑。
是呀，彭肇槐有理由对改土归流以及自己其后的待遇不满。虽然相关文献都表示彭肇槐“素来恭顺”，彭肇槐的改流其实并非出于真正的“自愿”，而是对朝廷为了巩固边防的需要下的一种屈服；对于改土归流朝廷将其从“苗疆参将”调到了江西担任“饶州参将”，后来又调到归德担任参将，职位看似没有变，但是这种做法表明了朝廷对他的不信任；对其家人的安置也很不满。虽然清朝在江西祖籍给子其家人丰厚的田产，“听其在江西祖籍立产安插”，还给了世袭爵位，待遇也算较高了。然而，弟弟彭肇模曾提出在永顺照顾年老的母亲和看管祖坟，却被朝廷拒绝了，被勒令回江西落户。在彭肇槐看来这是朝廷对其家人的不信任。
总之，这些与其过去的土司地位相比形成了巨大的反差。因此，雍正十三年九九重阳节，彭肇槐回到永顺不二门游玩时一，触景生情，于是就写下了《奚州隐吏车庚诗》这首诗。才告老回乡。也就是说，在江西饶州或者河南归德任职期间，彭肇槐于雍正十三年重阳节期间回到了永顺，因为是永顺末代土司，不便十公开自己的身份，因此诗中落款为“隐吏”。
而土司王城老司城的境遇也令人不胜欷吁。末代土司彭肇槐雍正六年(1728年)彭肇槐回到祖籍江西吉安老家立产安居，迫于形势，变卖了老司城既有房产，将老司城土司衙署、土司宫殿、若云书院和城陛庙的木构建筑材料和瓦片拆迁至猛桐坪，用于建造永顺府衙门、永顺县衙门、崇文书院和城陛庙。出土遗物显示，清代中期以后，精致的外来瓷片绝迹，旧的建筑破损倒塌，变成了废墟，在其旧址上修建了一些简陋的民宅，旧的街巷仍被沿用，但己无力修复。彭姓有的迁往颗砂，有的迁往太平山坡的新庄，土司所辖的三州六峒也随之销声匿迹，老司城从此废弃，以向姓为主的土著和外来者居住在老司城。
旧的建筑倒塌了，变成废墟，或者在其旧址上重修简陋的民宅。旧的街巷被沿用，但无力重修。老司城失去了往日的繁荣而重返它的起点:一个山多地少、封闭贫瘠、无法养活太多人口的普通小山村。
两百多年后，1995年湖南省文物考古研究所就对老司城遗址进行了第一次考古发掘。遗址区内保存有祖师殿、玉皇阁、皇经台、土王祠、摆手堂、古墓群、古街道、古城墙、地下雨道、烽火台、“子孙永享”牌坊、碧花山庄、钓鱼台、观猎台、德政碑等历史遗迹;其中心城址依山傍水，后有四面山脊为屏障，前有灵溪河为涅壕 ,城内沿河而下分布着宫殿区、衙署区、居民区、教育区、墓葬区和宗教祭祀区，这些区域既相对独立，又通过街巷、道路和河流彼此串联、随形就势，构成了布局合理、功能完善、景色宜人的山地城市。
城址中的彭氏宗祠、玉皇阁、文昌阁、子孙永享牌坊等古建筑保存完好，古城墙、古街道、排水沟渠、土司墓葬群等仍然可见。其外围遗址主要以城址为中心沿灵溪河分布，共23处，主要有休闲遗址、军事遗址、宗教建筑和宗教遗址，以及连接着这些遗址的古道路。休闲遗址有碧花山庄、钓鱼石台、石刻题记等;军事遗址有钦监湾遗址、查老院遗址、谢圃公署等;宗教建筑有祖师殿和玉皇阁，宗教遗址有观音阁和八大神庙等。这些外围遗址连同山水环境，烘托着中心城址。
永顺彭氏土司800余年来的历史是西南土司制度的缩影。老司城遗址及周边的烽火台、军事关卡、土司苑墅、古墓群、宗教遗址、石刻题铭都是丰富的“地面文献”，是历史的血肉。从秦汉大姓豪族到五代以后的大小土司，族属上一脉相承。
老司城遗址2001年被列为全国重点文物保护单位，2010年进入首批国家考古遗址公园立项名单，2011年入选2010年全国十大考古新发现，2013年列为中国2015年世界文化遗产申报项目，2015年7月4日，经联合国第39届世界遗产大会表决通过，被成功列入《世界遗产名录》。
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