守内虚外
宋代的所谓经制，即纳入朝廷的行政管理体系。神宗时期熙宁年间，宋廷对南方边地的政策发生重大变化，一改前期抚绥固边的做法，转而通过武力威慑等手段，将大量羁摩州纳入王朝地方行政体系。
北宋王朝建立以后，恩荫之滥和科举名额的扩大使官僚机构日益臃肿，而实行“养兵”政策，又使兵员与日俱增，致使官俸和兵饷随之激增，导致国库空虚，农民负担沉重。北宋中叶，土地兼并剧烈，广大农民愈加贫困，而宋王朝实行“守内虚外”政策，导致了对辽和西夏战争的失败，每年要向辽和西夏输送大量财物，以换取边镇的暂时安宁，更使民穷国困，矛盾尖锐，农民起义连绵不鲜。
北宋朝廷中一些较有远见的人士，为了巩固宋王朝的统治，要求有所改革。如仁宗时期以范仲淹为首的“庆历新政”的改革。嘉祐四年(1059年)春，王安石奏《上仁宗皇帝言事书》，指出由于尖锐的阶级矛盾和民族矛盾，使宋朝陷入了内外交困、“积贫积弱”的境地，从而使他“顾内则不能无以社稷为忧，外则不能无俱于夷狄”，要求宋朝廷“改易更革”，务使国家法度“合于当世之变”。这一洋溢着改革精神、关心宋王朝命运的万言旨虽未引起朝廷的重视和采纳，但对当时社会的影响是很大的。
1067年，二十岁的神宗即位，他想通过改革朝政，以扭转宋王朝的“积贫积弱”局面。但遭到朝廷中因循守旧的官僚如宰相富弼和文彦博等人的反对。朝廷中的另一股力量则是以王安石为首的革新派。他们富国强兵的改革主张，得到宋神宗的支持。熙宁二年(1069年)神宗任命王安石为参知政事，次年又晋升为中书门下平章事，居宰相要职，主持变法。同时神宗下令在朝廷设立领导变法的最高机构一一制置三司条例司，掌管制定、颁布和推行新法。王安石以“天变不足畏，人言不足恤，祖宗之法不足守”的大无畏精神，冲破顽固守旧派的重重阻力，决然实行变法，并大胆地从中下层官吏中提拔一些有志有识之士为条例司的官员，作为推行新政的中坚力量。
王安石（1021年－1086年），字介甫，号半山，汉族，临川人，北宋著名思想家、政治家、文学家、改革家。也是这时，章惇进入了王安石的视野。章惇(1035-1105 ),是北宋一个富有争议的人物，字子厚，建州蒲城人。仁宗嘉佑四年(1059)进士，初为商洛令。熙宁二年(1069 ),被王安石相中。这时，年三十五岁、“博学善文”的章惇已相当有名气了，人们称赞他是“承天一柱，判断山河”的好人才。章惇初与王安石不相识，在友人张郇和李承之的推荐下，始与安石晤面，便为安石所赏识。
章惇入朝后，深得王安石的信任和重用，成为王安石推行变法的得力助手。起初他任编修三司条例官，兼任集贤校理、中书检正，参与制定新法，掌监修国史和编篆实录等。后来又报知制诰（掌起草诰令）、直学士院(掌起草任免将相等机密诏令，并备咨询要政)、判军器监(掌监督缮治兵器什物)、三司使(掌全国钱谷出纳、均衡财政收支)。章惇一身兼数要职，这表明他具有非凡的攻干，.因而得到神宗和王安石的重用，积极参与变法，是王安石的主要助手，并始终坚定支持变法，哲宗时官至宰相。
此时，章惇除了在中央任职外，还曾因地方政事所需而临时调任湖南、北察访使，处理荆湖地区的少数民族事务。神宗在支持王安石推行新法的同时，亦“思用兵以威四夷”，开辟疆土。恰恰这时提点刑狱赵鼎和辰州布衣张翘与流人李资诣阙献书，就南北江存在的问题提出了建议。赵鼎和张翘等的建议就恰好给了他一个由头。就这样，解决南北江（也就是五溪）蹊跷地被提到了议事日程。
赵鼎、张翘上书进献之策精髓是：一是当时南北江溪蛮内部矛盾重重，相互仇杀，人民亦图归化于朝廷。这是顺利解决南北江问题的最好时机。二是南江的蛮酋势力分散，北江彭師晏的势力比较强大，那就先招南江富、峡二州纳土，再利用北江溪州彭師晏孱懦，乘机招纳，建城寨，定税赋。
当时宋朝廷对南北江的羁縻州，实行“地不输赋、人不服役”的政策，允许土官有自己的军队，官员配置基本上与经制州相同，各溪峒中还设相应的官员，分管各项事务。各州之间协议条款，互不侵犯，达致脆弱平衡，但是，富州的向氏与沅水上游的向氏、舒氏城邦首先在“留下买路钱”问题上发生了大量的矛盾，致使南江通往常德的河道和陆地南北交通不通，南江各州赖以生计的木材、山货运不出去，盐、生活物质运不进来，社会逐渐凋敝，民生疾苦，社会经济退化，造成木材、山货价格高涨，匪盗猖獗，下游北江的浦市一度取代了洪江的木材和盐的中转地位。
神宗随即以张翘等所言批转知辰州刘策“询度”，以勘核实情。熟谙“蛮”情的刘策确认赵鼎、张翘所奏属实： “如翘言，领兵压境，密行招谕，直下溪州，修筑一城，置五堡寨，仍遣其子图上方略。”王安石也认为:“刘策所规画，甚善。”同时王安石建议:“须朝廷精择数人，与同此事”。
但不久之后，刘策死去。刘策之死为章惇提供了机会。熙宁五年(1072)闰七月，时任检正中书户部房公事的章惇，被王安石以察访荆湖北路的名义，经略南北江以及梅山蛮事。同时命知潭州潘夙、湖南转运副使蔡烨、判官乔执中同经制章惇招纳之。当时王安石还“以东作坊使石鉴充荆湖北路钤辖兼知辰州”，以助之。
从开边湖南“蛮”地之始，王安石便采取了较为审慎的态度。任命章惇时，名义上是察访荆湖北路农田、水利、常事等事，其真正使命是“密图”“蛮”事。“先以察访常平等事为名，侯见端绪，乃委监司计度”。
而作为主帅，章惇也是按照王安石既定的战略行事的。他通过考察认为:“本路蛮事欲乞一面措置，或招到南、北江首领，搞设钱粮令转运司应副，官员有不职者，许选择对移，溪峒有汉界亡命之人，亦许招谕放罪，责其自效，有功者量事酬奖。”对于这种以招抚为主的对策，安石自然是首肯的。
章惇领兵赴辰州后，总体上依张翘所言，先图南江后纳北江。首先是招纳。宋初以来，富州同宋王朝维持了较好的关系。天禧初年，富州刺史向通汉和 “蛮酋”向光泽都曾经请纳疆土。当章惇经略南江时，富州首领向永悟于熙宁六年六月归顺朝廷。宋朝乃废羁縻富州，在其地置镇江寨(今芷江侗族自治县东)。又以“加等推思”招降峡州舒光银等人，废羁縻峡州，以峡州新城置安江寨(今黔阳县治)。神宗批付枢密院云:“惇等昨乞补置职名，太为微薄，虽朝廷已加等推恩，尚虑未惬所望，可令更加相度，如何再为推恩，仰速具奏”。并降空头宣命五十道付章惇，给归附朝廷的向永梧、舒光银等人“优与补置”官职。这种“加等推恩”的政策，吸引许多羁縻州首领向朝廷靠拢，大大减少了开边南江“蛮”地的阻力。
然后是征讨。 熙宁初，“懿、洽州蛮”田元猛曾数次侵夺向、舒二姓之地。但处理田元猛的问题中章惇渐渐偏离宋神宗“以夷制夷”之策，措置不当。他先遣乔执中知全州（今属广西),以便从全州率军北进，又派遣辰州流人李资、张站以及僧愿成进入南江，谕以朝廷之意。但李资等偏宕无谋，竞猥亵妇女，而被首领田元猛所杀。
章惇并未了解实际情况，以为“群蛮终不可以说下也。即三路进兵，诛荡平之”。田元猛率其众抗拒宋朝。章惇之部将李浩，按照王安石的意图，引军入叙州，降舒光贵，然后入懿州，田元猛与“佶伶”抗拒官军，李浩分兵击之，打败“洁伶”，缚田元猛。
但如此一来，牺牲过多。据有关史籍记载，军民因战死伤者不下20万人，朝野为此大为震动。当时知益阳县事张领居目睹其事，便移书朝廷权贵，认为“南江杀戮过甚，无辜者十之八九，以至浮尸塞江，下流之人，不敢食鱼者数月”。这直接影响到后来章惇开梅山的思路，开梅山主要是和平进行的。
熙宁七年(1074年)四月，废羁縻懿州，置沅州，以卢阳(今芷江侗族自治县治)为沅州治所。原来由羁縻富州改置之镇江寨，由羁縻峡州改置之安江寨，并隶于沅州。沅州知州由朝廷委派，李浩、谢麟等人相继任知州。
章惇回朝以后，又陆续在上述区域设置一些县、镇、寨等。章惇开发南北江和梅山三年，招降少数民族首领数十人，设四十余州、四府。又建设自广西融江至湖南诚州的道路，增置浔江等军事堡垒。
为了巩固开边的成果，章惇采取一系列措施，治理沅州和其他新附之“蛮”地。
首先是置博易场与“蛮”人交易。博易场是宋时官办的专门与少数民族交易的市场，官方组织盐、粮食等货物，换取少数民族地区的特产，源自王安石的均输法。章惇在这三个地区广泛设置博易场。熙宁七年七月，神宗诏荆湖北路转运司在沅州、锦州、黔江口三处置博易场与“蛮”人交易。知沅州谢麟言:“置务博易，则均平物价，招抚蛮僚，新附之人，日渐驯熟，永息边患”。把公平贸易作为沟通民族之间的联系，以求达到“永息边患”的重要途径。
再就是沅州经过战乱，死亡大量人口，田地荒芜较多，政府实行屯田，鼓励外地民迁入蛮地经营田土。他请求朝廷颁令诸处，如有人户前往沅州经营田土，不得以维护保甲为名而加以限制。神宗从其请。这就为外地各民族迁入沅州提供了条件。
宋朝对北江诸羁縻州的经略则是另一种情形。《宋史•蛮夷传》云：北江蛮最大者曰彭氏，世有溪州，州有三，曰上、中、下溪;又有龙赐、天赐、忠顺、保靖、感化、永顺州六。总二十州”。唐代溪州，领大乡、三亭二县，州治大乡(今永顺县东南)。唐末五代时，彭姓酋帅据有其地。后晋天福四年(939年)“溪州之战”后，溪州实际上已分为上、下二溪州。《九国志•彭师暠传》云:在“溪州蛮”帅彭氏之治下，“其蛮有六种”，“胜兵万余人”。“诸蛮”之中当以土家族先民为多。
宋时，这一地区出现了二十个小羁縻州，其地约在今酉水流域及澄水上游一带。与南江诸羁縻州由舒、田、向、杨等大姓酋帅分别统领的情况不同，北江几个较大的羁縻州均由彭姓酋帅统领，以下溪州首领兼都誓主，十九州皆隶之，谓之“誓下州”。诸州首领之承袭，由“都誓主率群酋合议，子孙若弟侄亲党之当立者，具州名移辰州为保证，申铃辖司以闻，乃赐救告印符”。下溪州首领名义上是北江诸羁縻州的盟主或政治代表。
熙宁七年(1074年)四月，王安石罢相，由变法派惠卿继任。八年(1075年)初，王安石复相后，由于变法派为分裂，使他陷于意气消沉之境。有意思的是此年天空出现彗星，神宗因众言“天变”而逼迫王安石于九年(1076年)十月再次辞去相位，意味着变法集团分裂，变法也随之日渐停滞。在领导集团不断更迭的过程中，开边湖南“蛮”地虽在继续，但已失去了原有的活力和积极意义。
熙宁三年(1070)九月，宋军筑咯溪寨。六年十二月，宋廷诏谕北江下溪州刺史彭师晏内附。八年十一月，筑下溪州城寨。北江保靖、永顺诸州首领同下溪州彭师晏本来有隙。熙宁八年（1075年），荆湖北路转运使孙构、知辰州陶弼“以谋间其党保靖、永顺等六州酋豪，使自相仇。师晏举族为诸酋所攻杀，仅以身免”，陶弼乃下书谕以祸福，下溪州刺史彭师晏迫于威慑，主动报请以誓下州各地归依版籍，比照汉民缴纳赋税。朝廷下诏褒奖，钦命修筑下溪州城，赐新城名会溪。九年二月，“诏荆湖北路转运司，北江下溪州己纳土，其每户合纳丁身粟米自熙宁十年始。昔日“蛮人”成为编户齐民。
制止诸酋之间的相互残杀，使“生灵得比内地”，为王安石经略两江之初衷。孙构等不惜挑起诸酋之间的仇杀，虽然能逼降彭师晏于一时，得下溪州一州之地，却难以达到开边北江诸羁縻州的目的。同年十二月，宋朝在下溪州置会溪城，隶于辰州。会溪城以西的保靖、永顺、龙赐、渭、吉等州仍为彭姓酋帅所据。随着北宋王朝的衰弱，连经制辰州之地亦被彭姓酋帅所夺。南宋曹彦约云:“辰州旧有四县，今亡其一，徭地旧在会溪之外，今已在北江之内，蛮僚日张，省地日削”。说明.开边北江没有取得积极结果。
彭师晏纳土贡赋喻示着溪州之战以来确立的溪州自主自治的平衡已被打破，但这种时局并没有维持长久，元祐年间，宋王朝及时纠正了熙宁年间的拓地政策，又恢复了彭氏家族都誓主地位，北江复为羁縻地区。宋朝南渡后，因伐辽抗金事急，已经无暇无力经制北江蛮夷。溪州彭福石于1135年袭职后借机摆脱辰州束缚，迁州治于灵溪之福石郡,即今天的老司城。此时的溪州版图已非昔日所比，尽失南江之地，日益狭隘，但却有了更自由更自主的空间。
章惇虽于熙宁七年三月以后不久调离湖南，但在有限的一年半时间内，对五溪地区进行了大力开发。并取得了显著的成效。在宋代三百年的积弱不振中，章惇经略荆湖南路南北江的成功，可以算是很少的胜利之一。
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