很多人提起北洋政府，第一反应就是忙着内战抢地盘，根本不管边疆领土。提到外蒙独立，也默认是从上到下一路顺理成章丢了的。很少有人知道，从民国初年开始，北洋其实一直没放弃过维护外蒙主权，中间甚至差点成功收回，最后功亏一篑，背后全是俄国的持续搅局。
1911年清朝崩溃，中央权威一下子没了踪影，外蒙部分王公活佛直接在俄国支持下宣布成立所谓大蒙古国。这事看着是蒙古地方自己闹的，其实从头到尾离不开俄国的撑腰，出钱出枪还帮着搞外交，就是要把外蒙变成自己控制的缓冲国。外蒙从来不是铁板一块，王公各有各的利益，普通牧民还要靠和内地做生意吃饭，并不是所有人都想脱离中国。
民国刚建立，袁世凯政府从来没承认过所谓大蒙古国，袁世凯亲自发电报劝库伦方面回归，孙中山也公开坚持外蒙是中国领土。那时候国内军阀还没摆平，财政也紧，根本抽不出大军开过去，只能靠着外交抗议和交涉。没武力和财政撑着的外交，效果可想而知，俄国还是借着机会在外蒙抢了大把的经济军事特权。
1913年中俄签了声明，确认外蒙属于中国，承认外蒙自治，俄国拿到了外蒙事务的特殊话语权。这不失为北洋当时的无奈选择，毕竟先保住法理上的主权，再慢慢找机会收回实际控制。可这个模糊的安排，也把外蒙问题变成了烂摊子，名义上属于中国，实际大权已经被俄国和地方自治政府攥着，为后来的分离埋下了祸根。
1915年北洋派陈箓去库伦当办事大员，接手的就是这么一个烂摊子。陈箓到任后没只当摆设，先着手调整了司法和税费，那时候中国商民在外面做生意，税费要交好几遍，打官司还被随意裁决，他改了规则，尽量给商民撑腰，一点点扩大中央的存在感。他还抢电报话语权，推中国的货币和邮政，就是想慢慢减少外蒙对俄国的依赖，可惜没多久他就因病离任，政策没延续下来。
1917年俄国十月革命爆发，旧沙皇政府垮台，俄国内乱不止，库伦的俄国保护伞一下子裂开了缝。这对北洋来说简直是天上掉下来的机会，不少人觉得苏俄既然说要废除不平等条约，就能和平拿回外蒙。可谁也没想到，换了政权的俄国，根本没放弃外蒙的战略价值，缓冲地的定位一点没变，还是要攥在自己手里。
北洋看清形势后直接派徐树铮带兵出关，1919年徐树铮领着军队开进库伦，靠着军事压力逼着外蒙接受了取消自治的安排，主权重新回到中央手里。这是民国成立后，中国中央政府在外蒙实际影响力达到最高的一次，看着这事就要成了。可惜徐树铮是皖系大将，整个行动带着浓重的皖系政治色彩，也没来得及做长期的行政和财政重建，根基根本没扎稳。
1920年直皖战争爆发，皖系输得一塌糊涂，徐树铮直接没了政治后盾，北洋在外蒙的军事部署一下子就散了。没到一年，苏俄红军和蒙古革命力量就开进了库伦，重新建起了自治政权，刚收回来的外蒙又一次丢了。从这之后，外蒙就一步步走向事实分离，苏联帮着建起了完整的党政军体系，中国就算法理上不承认，也没实力再拿回来了。
二战结束后，外蒙独立才终于成了定局。雅尔塔会议上，几个大国做战后交易，苏联要维持外蒙现状，也就是继续控制外蒙，才肯出兵打日本。那时候中国经历了八年抗战，国力损耗殆尽，根本没资格和几个大国谈条件。1945年中苏谈条约，中国只能把公投作为承认条件，结果不出所料，全票通过支持独立，1946年国民政府只能正式承认外蒙独立。
新中国成立后，根据当时的国际格局和中苏关系，也确认了外蒙的独立地位，这事就成了没法改变的国际现实。很多人喜欢骂北洋政府无能，其实平心而论，放在当时那个内忧外患的环境里，北洋已经尽力了，不管是渗透行政还是出兵收回，都试过了，只是硬实力不够，挡不住俄国的经营，也躲不开国内的派系内斗。说白了，领土问题拼到最后，还是看国家整体实力，弱国从来没有真正的外交话语权。
参考资料：人民日报 外蒙古独立问题的历史回顾
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