日前，“周泰·焦点”第26期——聚焦认罪认罚从宽新规在线上播出。本期焦点由北京大学法学院研究员江溯教授担任主持人，并邀请到中国人民大学法学院魏晓娜教授担任主讲，对该指导意见的亮点及意义进行探讨。与谈人包括北京周泰律师事务所合伙人张缙律师、北京周泰律师事务所徐嘉欣律师、北京周泰律师事务所蔡诗涵律师。
本文是蔡诗涵律师以《认罚的边界与协商的幻象——认罪认罚新规修订背后的制度逻辑与未竟之题》为主题的发言实录，整理刊发以飨读者。
全文共： 4968字 预计阅读时间：10分钟
蔡诗涵
北京周泰律师事务所 律师
认罪认罚从宽制度自试点改革至今，已走过整整十年。这十年间，制度在司法实践中生发出丰富的实践样态，也积累了诸多争议问题。正如魏晓娜老师在其文章中写道，“认罪认罚从宽制度的增设，相当于在原有的刑事诉讼生态系统中植入一个的全新的子系统，这个子系统会逐步形成自己的生态，也会与作为其外部环境的刑事诉讼系统之间产生频繁的互动，必然也会重新形塑各诉讼主体之间的相互关系。”[1]因此，本次最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称“新指导意见”）， 可谓恰如其分、正当其时。
根据最高人民检察院发布的2025年《刑事检察工作白皮书》，全国检察机关适用认罪认罚1418658人，适用率84.8%，对于提出的量刑建议，法院采纳1062345人（不含调整量刑建议），采纳率86%。这意味着，目前我国绝大部分刑事案件均适用认罪认罚从宽制度，且检察机关提出的量刑建议获得了法院的普遍采纳。可以说，检察机关在认罪认罚从宽制度中占据着绝对的主导地位。在此格局下，新指导意见的修改与变化，很大程度上预示着今后认罪认罚从宽制度适用中检察机关的选择导向。
新规对实践问题的有限回应
认罪认罚从宽制度落地十年，新指导意见从原本的60条扩充至71条。整体而言，可以称得上是一次大修，也标志着认罪认罚从宽制度从“粗放推进”走向“精细规范”。修改内容不仅包括对措辞的打磨、对此前已修订或新发布法律文件的整合，也对制度实施以来产生的一些争议问题作出了回应。例如，明确单位犯罪适用认罪认罚从宽制度；将“认罪认罚自愿性、真实性、合法性保障”独立成条；对共同犯罪案件的分案、并案以及部分认罪认罚的处理作出规定；明确值班律师的“准辩护人”身份并给予其会见权、阅卷权，等等。从上述修改可以看出，立法者确实关注到了制度运行中的痛点，并有针对性地作出了调整。但笔者认为，新指导意见整体上仍停留在有限回应的层面。
笔者注意到，新指导意见在立法目的处作了较大修改。2019年指导意见规定，“适用认罪认罚从宽制度，对准确及时惩罚犯罪、强化人权司法保障、推动刑事案件繁简分流、节约司法资源、化解社会矛盾、推动国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。”而新指导意见则做了最大程度的简化，规定“为深化认罪认罚从宽制度适用，规范认罪认罚案件侦查、起诉、审判各方面工作，确保严格公正司法，根据法律和有关规定，结合司法工作实际，制定本意见。”
对这一变化，笔者认为有两重意涵：一方面，认罪认罚从宽制度已从制度探索初期转向刑事诉讼模式的常态化；另一方面，制度的核心导向发生了明显转变——从“效率优先”转向“规范全流程运行”，并强调“严格公正司法”。这一转变也鲜明地体现在新规的众多修改之处。接下来，本文将着重分析“认罚”的认定与"量刑协商"两个方面的变化。
“认罚”的认定与收缩
在讨论新指导意见的修改之前，有必要先厘清一个基本问题，即认罚的核心，究竟是“接受处罚”还是“接受量刑建议”？
（一）“认罚”在司法实践中产生的核心争议
两版指导意见关于“认罚”的一般规定并无太大变化，均规定“认罚”是指“犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，愿意接受处罚”。而重点在于，在该内容后，指导意见又规定了具体的表现形式——“在审查起诉阶段表现为接受人民检察院拟作出的起诉或不起诉决定，认可人民检察院的量刑建议，签署认罪认罚具结书”。同时，该条第二款规定，“认罚”考察的重点是犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度和悔罪表现，应当结合退赃退赔、赔偿损失、赔礼道歉等因素来考量。
单纯从条文规定来看似乎并无不妥：认罚即认可刑事处罚后果，而刑事处罚后果在审查起诉阶段的具体表现就是检察机关的量刑建议。但实践中容易产生的问题是，检察机关给出量刑建议后，犯罪嫌疑人或辩护律师有异议，检察机关便直接认定嫌疑人不符合认罚条件，甚至认定其没有认罪悔罪态度。
由此延伸出的问题是：“认罚”究竟是一种主观态度（真诚悔罪、愿意接受处罚），还是一种客观行为（签署具结书、认可量刑建议）？如果是前者，那么只要被追诉人真诚悔罪、愿意接受处罚，即便对具体刑期有异议，也不应影响认罚的成立；如果是后者，那么认罚就变成了对检察机关量刑建议的“背书”，被追诉人的自主性被大幅压缩。同时还会产生一个连锁问题：当检察机关调整量刑建议或法院不采纳量刑建议时，被告人的认罚是否仍然有效？
从比较法视野来看，英美法系国家的罪状否认程序中，只要被告人作有罪答辩，随即带来程序从简与实体从宽的效果。大陆法系国家如德国，立法上虽无要求被告人真诚悔罪的规定，但实践中通行做法是“以被告人有罪供述换取量刑优惠”。而上述内容在我国认罪认罚从宽制度中通常仅对应“认罪”部分。但事实上，绝大部分案件中认罪通常无争议，认罚才是核心。
（二）新指导意见的回应
那么新指导意见的修改是否澄清了认罚的核心争议？令人遗憾的是，并没有。新指导意见关于认罚规定的主要修改在于两处，第一处是第一款的将“在审判阶段表现为当庭确认自愿签署具结书，愿意接受刑罚处罚”修改为“在审判阶段表现为当庭确认愿意接受刑罚处罚”；第二处是在第二款中，增加“脱离监管、妨害司法”作为不能适用认罪认罚从宽制度的情形。上述两处修改可以看出：
第一，认罚与量刑建议的绑定关系有所松动，但未根本解除。新指导意见关于量刑建议较2019年做了一个较大的改动，即删除了检察院提出确定刑量刑建议的规定。结合上述的第一处修改，可以看出目前审判阶段的认罪认罚与量刑建议不再强制绑定。量刑建议由检察机关出具，按照此前的规定如果当事人在审判阶段才认罪认罚还需要再由检察院出具量刑建议并签署认罪认罚具结书，有一定的程序倒流之意，也过于繁琐。此外，《刑事诉讼法》第201条规定法院一般应当采纳检察院的量刑建议，也导致了法检两家关于量刑主导权的冲突。因此，上述两处修改的更深层次原因，在于法、检两家对于量刑主导权的角力，并未从根本上澄清认罚究竟是认抽象的刑罚结果还是具体的量刑建议这一争议。
第二，认罚的消极条件扩充，加入“脱离监管”和“妨害司法”情形。从字面上看，脱离监管和妨害司法像是对“暗中串供、干扰证人作证、毁灭、伪造证据”情形的概括。此外，也体现出司法机关对于“认罚”含义深层次的确认，即被告人在整个诉讼过程中是否持续表现出对司法秩序的尊重和配合。诚然，笔者也认为这一修改具有正当性，即认罚不仅是对过去犯罪行为的悔悟，更是对未来诉讼合作的承诺。脱离监管、妨害司法的行为，本质上也是对这种合作承诺的违背。
但问题在于，“脱离监管”和“妨害司法行为”的边界何在？新指导意见并未作任何界定。2019年指导意见列举了部分妨害司法的表现形式，而新指导意见加上了妨害司法即证明在这几年的司法实践中出现了部分未被列举而检察机关认为应否认认罚的妨害司法的行为，因而作出了修订。如果说“脱离监管”尚且还有相对明确的判断依据，那么“妨害司法”所能概括的行为则相对模糊广泛。而这些情形的裁判权完全掌握在检察机关手中，在缺乏司法解释约束的情形，“妨害司法”可能加剧检方对于认罪认罚的自由裁量尺度。
从“量刑协商”到“量刑沟通”
认罚的核心之所以容易产生争议，究其根源，在于我国的认罪认罚从宽中的“量刑协商”并非真正的控辩协商，而仍是“听取意见”式的职权宽恕。值得注意的是，我国刑事诉讼法在有关认罪认罚的规定中从未出现过“协商”二字。尽管如此，大部分的学术观点仍认为我国的认罪认罚从宽制度应含有控辩协商之意。但正如有观点指出，“是否规定‘协商’的表述并不是解决问题的关键，即便规定了“协商一致”，在缺乏必要的制度机制保障下，犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师一方也不可能与检察机关平等地就量刑建议进行充分有效的协商。”[2]新指导意见也关注到了上述问题，并在“量刑协商”部分进行了较大程序的修改。
第一，关于“量刑建议的提出”。2019年指导意见第33条规定，“人民检察院提出量刑建议前，应当充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见，尽量协商一致。”而新指导意见删除了这一条规定。此外，如前所述，新指导意见删除了提出确定刑的量刑建议，可以预测之后实践中的量刑建议大部分将会以幅度刑出现。
第二，新增了四条关于量刑程序的新规定，即“量刑证据的收集与审查”、“量刑建议说理”、“量刑沟通”、“听取意见同步录音录像”。有观点认为，这一修改完善了量刑建议制度规范并且扩大了协商空间，较大程度地保障了辩护权。
诚然，从程序上来看，上述四条量刑程序新规定较为细化地规定了检察机关提出量刑建议的过程，例如应当加强对量刑证据的收集、审查，在文书中释明量刑建议的依据、理由以及对检察机关听取辩护人意见的相关规定。此外，新指导意见还在第17条规定了具结前提前告知辩护人的期限，建议适用普通程序的应在具结前五日告知、适用简易程序的应在具结前三日告知。这一系列的程序规定可以说是确切地改善了司法实践中的一些痛点。
但笔者认为，前述修改中值得特别关注的仍是新指导意见中对“协商一致”的删除。尽管此前有观点就认为我国的认罪认罚从宽制度本就不是真正的控辩协商，但这一修改意味着认罪认罚从宽制度官方明确了已不存在协商的性质，取而代之的是“量刑沟通”。而所谓的量刑沟通主要体现为听取意见，而为了一定程度上保障辩护权的行使，对听取意见进行了多种程序的规定与限制。检察机关当然可以“充分听取”辩方意见，但辩方并无任何议价权与筹码，是否采纳辩方意见仍然在检察机关的自由裁量之中。
从新指导意见第29条关于“不起诉的适用”这一规定的修改则可以看出，检察机关的自由裁量尺度又进行了一定程序的收紧。2019年指导意见中“完善起诉裁量权，充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用”这一规定在新指导意见中被删除，取而代之的是“依法适用不起诉，规范不起诉在认罪认罚案件中的适用。”这一规定措辞本身并无不妥，但可以反映出的是，认罪认罚案件中相对不起诉的适用率将下降，在此情况下，笔者对于今后从检察机关处争取更轻微的量刑建议也保持一定的观望态度。
结语
综上所述，笔者认为新指导意见在部分确有痛点的环节上作出了技术性改进，但这些改进都是在不改变检察机关主导权配置的前提下进行的调整。换言之，是在承认认罪认罚从宽制度的适用就是检察机关单方行使职权、听取意见的前提下，作出的一些限制与规范，而并非在为真正的控辩协商添砖加瓦——因为本就没有控辩平等的地基。
正如魏晓娜老师对认罪认罚从宽制度适用所产生的种种问题的分析一样，根源在于认罪认罚从宽子系统与刑事诉讼母系统之间的结构性矛盾，认罪认罚从宽制度本应是以控辩协商为主导逻辑的，然而我国的刑事诉讼系统则是以职权主义为主导。任何不触及这一结构性矛盾的技术性修补，都只能缓解症状，无法根治疾病。
2026年认罪认罚从宽指导意见的修订，迈出了重要的一步，但这一步还远远不够。律师作为法律职业共同体的一员，我们既要善用新的规范工具，也要保持对制度局限的清醒认知，在既定格局中为当事人争取实质公正，同时持续呼吁更深层的结构性改革。
注释：
[1] 魏晓娜：《认罪认罚从宽制度中的诉辩关系》，载《中国刑事法杂志》2021年第06期。
[2] 马渊杰：《认罪认罚从宽制度适用的若干争议问题及回应》，载《法律适用》2026年第6期。
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