1至2欧分，小型酒厂税收优惠难取消，荷兰税改为何屡屡搁浅？|国家税务总局|税制|税收优惠|税改|荷兰税|财政部

税制因大量例外条款而变得不必要地复杂，这一点专家多年来早已形成共识。杰滕内阁也希望再次简化税制。这一目标至今未能实现，原因至少有五个。1992年以前，荷兰对啤酒征税的方式并非直接针对成品，而是对酿造过程中未发酵的中间产物“麦汁”征税。

财政部当年转而对啤酒征税，但仍对小型酿酒厂提供税收优惠，适用较低税率。因此，“天堂城市酿酒厂”和“小拇指酿酒厂”等企业每杯啤酒的税额比大型酿酒厂少1到2欧分。自2008年以来，财政部的负面评估指出，“这项税收安排的目标并不明确”。

荷兰酿酒商协会主席、前自民党财政国务秘书弗雷德·特芬表示：“小型酿酒商在政界很受同情。”他的游说组织每届内阁任期内，都会向每位议员和内阁成员赠送啤酒礼盒。现任财政大臣埃尔科·海嫩甚至提出修正案，要求撤回废除方案；该修正案还获得基督教民主党、基督教联盟、民主66党和农民公民运动党议员的联署支持。

即便是这样一项每年仅涉及约200万欧元的小规模税收安排，也难以取消，这反映出更大的问题：25年来，荷兰始终未能对税制进行大刀阔斧的改革。上一次重大调整还是在2001年。专家们长期认为，税制因例外条款过多而变得不必要地复杂，充斥着低效的税收设计。

财政部内部积累了大量研究、建议和负面评估，反复警告税制复杂化的风险。历届内阁都承诺要简化税制，几乎所有政党也在竞选纲领中提出过类似主张。现任杰滕内阁的执政协议中也写道，现行制度“已经变得完全不透明、不可预测”，需要“进行修订”。

这些繁杂的安排及其例外条款让国库蒙受损失。根据财政部2023年的报告，在116项税收安排中——包括扣除、豁免和税收抵免，总额约1500亿欧元——有73项效果不足，合计涉及894亿欧元。报告同样呼吁简化税制。那么，为什么深层次改革总是无法实现？

一个重要原因在于，各类局部利益绑架了改革进程。小型啤酒酿造商就是一例，特芬不断为他们向政界施压。其他例子还包括农业免税安排——每年价值20亿欧元的农民税收优惠——以及企业继承安排，即家族企业继承人享有的税收优惠。财政部认为，这些措施效果不佳，且成本过高，但在强力游说之下，最终仍被保留下来。

一旦某项税收例外存在，取消就变得困难，即便它多年被证明无效。希望简化税制的政治人物面临的现实是，几乎每一项改革都会产生利益受损者。取消税收安排或税收优惠，会激怒特定选民群体，因此很快就会遭遇政治阻力，甚至来自本党内部。

荷兰央行前行长克拉斯·克诺特对《新鹿特丹商报》表示：“局部利益群体组织得非常充分。相比之下，公众对整体利益的感受较弱，而那些会从简化中受益的人，感受没有那么直接，组织能力也更弱。”

他主张“循序渐进”地改革，但这反而使不同安排之间更难相互抵销，比如“我们取消住房抵押贷款利息抵扣，但同时也取消遗产税”这样的交换就更难实现。理论上，这种大规模交换更不容易被局部利益阻挡，因为不同政党都可能从中获得一些回报。

要做到这一点，关键在于为那些因税收优惠突然取消而承受过大冲击的群体提供缓冲。这笔“润滑资金”需要在执政协议中提前预留。2001年推动税制改革过关的，是时任财政大臣赫里特·扎尔姆和财政国务秘书威廉·费尔梅恩德。当年，他们专门拿出50亿荷兰盾用于改革。如今人们熟悉的三档税收“盒子”制度，就是在那次改革中引入的。

而由民主66党、自民党和基督教民主党组成的本届内阁，在组阁时并没有为税制改革预留资金。执政协议也没有明确说明，愿意接受多大程度的代价，以及由哪些群体承担。脱离联合执政协议，要推动大规模、深刻的社会和政治变革本就十分困难。仅仅口头表示想要简化税制，远远不够。

政治人物反而倾向于让制度越来越复杂税制并没有变得更简单，反而愈发复杂。过去几年，荷兰又推出了不少旨在刺激创新的安排，例如研发促进法和创新税箱，两者合计带来约100亿欧元税收减免。荷兰审计院曾指出，这些安排带来的创新效果远低于最初预期。

《金融日报》还报道称，用于鼓励研发的“创新税箱”中，90%的优惠最终流向了仅3家公司，其中包括阿斯麦和缤客。公共经济研究所研究员、智库人士雅斯珀·H·范戴克表示，政界一边承诺简化税制，一边又不断推出新的税收花样，是因为其他促进创新的措施“非常耗时”，而且复杂、昂贵。

比如改善电网、投资教育，或改善荷兰的道路和桥梁。“税收措施相对容易迅速调整，也能借此显示自己在采取行动。因此，政治人物常常诉诸税收手段，尽管其他解决方案很可能更有效。”范戴克说。多名知情人士表示，政界不断调整税收本就是政治运作的一部分。

也正因如此，任何一次税制改革都不可能一劳永逸，而是大约每10到15年就需要进行一次，以重新简化制度、清除低效规则。但改革还面临一个现实障碍：内阁越来越频繁地提前垮台，而税制改革所需时间通常比一届内阁任期更长。

荷兰税务部门也希望获得喘息空间。经历了信息技术系统状况不佳、人员短缺、育儿补贴丑闻以及第三税箱争议之后，政治人物担心，税制改革会引发下一场政治噩梦。仅仅是引入新的第三税箱征税制度，就已经需要耗费多年时间和大量人力。结果是，改革一再被推迟。

而在过去，荷兰税务部门在信息技术方面原本享有良好声誉。更早一些时候，大约在2001年前后，该机构甚至被视为数字化先行者，拥有自主开发的信息系统和自己的数据中心。也正因此，税务部门后来被不断赋予更多职责，例如——尽管并非出于其本意——负责发放各类补贴。

多位专家认为，信息技术状况糟糕不应成为推迟政治决策的借口。一次大规模税制改革，很可能需要跨越两届内阁，立法工作才能真正展开。而到2029年之后，税务系统的信息技术状况或许会有所改善。在2001年税改时期，扎尔姆和费尔梅恩德因常穿颜色鲜艳的西装外套，被人称作“金丝雀”。工党和自民党政治人物之间，很少有像他们那样关系融洽的组合。