行政机关经去函征询后建议申请人向该档案馆申请查询的已经尽到说明义务|档案法|档案馆|行政机关

政府信息已移交至档案馆保管的，行政机关经去函征询后建议申请人向该档案馆依照档案管理的有关规定申请查询的已经尽到说明义务

随着社会经济的发展，社会公众越来越不满足于被动地获取信息，更希望通过法定渠道获取满足自己特定需求的信息，政府信息则成为了主要途径。因政府信息与档案之间有一定的前后演变关系，在这个过程中，存在政府信息到档案的转化过程，一旦完成了政府信息向档案的转化过程，即对于行政机关已经移交各级档案馆的政府信息，是继续适用《政府信息公开条例》的相关规定，还是选择适用《档案法》的相关规定，实践中有不同适用和裁判情形。

一、核心裁判原则：法律适用的 “二分法”

根据《政府信息公开条例》第二条： “本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”和《档案法》第二条第二款：“本法所称档案，是指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”的规定来看，二者的定义范畴及构成元素并无二致，其主要区别在于档案属于对国家和社会具有保存价值的信息。换言之，行政机关在履行行政管理职能过程中直接形成的政府信息，并非均可以转化为档案。同时，又根据上述规定及《档案法》第十三条的规定，只有对国家和社会具有保存价值的材料，经过法定程序后，才被纳入归档范畴，才可能真正转化为档案并被保管。在此情况下，政府档案在本质上仍然属于政府信息。档案成为承载政府信息的一种载体形式，政府信息以档案的形式存在，政府信息公开与档案利用产生一定的交集。而政府信息的存在的形态主要可分为档案信息和非档案信息。其中一部分政府信息在特定条件经归档后分属档案类，这部分被称为档案信息，也称机关档案。机关档案经过一定的保管期限届满后，将依法移交国家档案管理机构，成为馆藏档案。

当前实践中，关于档案收集、整理、保护、利用及监督管理活动的主要依据是《档案法》和《档案法实施条例》，这些档案管理的法律和行政法规对于档案的管理和利用与《政府信息公开条例》存在不同的权限和程序。尤其是当事人所申请的政府信息已经移交档案馆的，在决定公开时，首要问题则是适用法律问题。由此产生了《政府信息公开条例》与《档案法》的适用竞合。

根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔 2025〕8号）第九条：“ 政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用政府信息公开条例的相关规定。涉及政府信息公开事项的档案已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、法规和国家有关规定执行。 ”的规定，若申请人申请的政府信息在被申请机关的内部（未移交），即政府信息由被申请人的档案机构或者档案工作人员保管的，并未移交给各级国家档案馆或档案管理部门的情况下，此时政府信息在性质上仍属于行政机关保存的机关档案，行政机关完全有条件、有能力自主决定涉案申请内容是否属于政府信息并依法公开范畴。对于申请人的政府信息公开申请应适用《政府信息公开条例》的相关规定进行答复；换言之，对于不需要向档案馆移交的政府信息和尚未向档案馆移交的政府信息，均由原制作或者保存政府信息的行政机关，适用《政府信息公开条例》等相关规定负责公开。反之，政府信息已经移交档案馆的，即涉及政府信息公开事项的档案已经移交各级国家档案馆的，此时公开主体则转变为档案馆，在性质上属于档案馆保存的馆藏档案，对于申请人的政府信息公开申请应依照有关档案管理的法律、法规和国家有关规定执行。

图例 1

上述司法解释以 “移交档案馆”为标志，具体以上述图例1作为基本逻辑分析点，通过“二分法”区分政府信息载体的空间位置，初步确立了法律适用的原则，基本解决了法律适用冲突。

需要注意的是：本文之所以区分标准为是否移送档案馆，是因为根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》 (国办发〔2008〕36号)的规定，已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。这里的“已经移交档案馆及档案工作机构”,既包括移交国家档案馆，也包括移交行政机关的档案工作机构。根据《档案法》第十四条第一款：“应当归档的材料，按照国家有关规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得拒绝归档或者据为己有。”及《档案法实施条例》第三十六条第一款第二项：“保存在各单位档案机构的，由各单位公布；必要时，应当报经其上级主管部门同意后公布；”的规定，对于移交本单位档案机构或者档案工作人员的、尚未移交档案馆的，政府信息的性质没有变化，依然由原单位负责。

二、具体裁判情形：公开主体的 “三分法”

一般而言，档案作为一种特殊的政府信息，二者之间是相交但不相容的关系。之所以存在该情形的状态，一方面是因为政府信息不必然全部转化为机关档案。根据《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局令第 8号）第二、三、四、五条的规定，政府信息经过归档阶段后，会分化为归档的和不归档的两部分文件。换言之，只有经过归档的政府信息才有可能转化成为馆藏档案。另一方面是因为档案的种类繁多，除行政机关档案外，还有司法类、企事业单位档案等。而政府档案只是档案馆中档案的一部分，并非全部内容。因此，政府信息与档案二者之间在内容上是交叉重叠的关系。

根据《政府信息公开条例》第二十五条： “各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。 ”的规定，为便于社会公众获取政府信息，国家一方面从强制性角度，另一方面又从倡导性角度进行了规定，根本目的是保障公众的知情权。如何进一步准确界定政府信息与档案的关系，以及政府信息已经移交各级国家档案馆后如何适用法律进行公开，《政府信息公开条例》并没有作出明确规定。

为了明确档案利用与政府信息公开的关系，《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》 (国办发〔2008〕36号)：“三、关于发布政府信息的保密审查问题， ......（八）已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。 ”此后，为防止行政机关以适用档案法规为借口规避相应政府信息公开，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第七条：“ 政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。 ”及新修订的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔 2025〕8号）第九条则承继了上述规定。

承上所述，根据《档案法》第三十二条： “ 属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何单位和个人无权公布。非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案，档案所有者有权公布。公布档案应当遵守有关法律、行政法规的规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。 ”的规定，政府信息一旦移交档案馆，即为国家所有，涉及公开问题则一般按照档案的相关规定办理。但也存在例外规定，如提前移交档案馆的情况，对此，则需要分具体情形进行分析。

情形一：政府信息已经依法正常移交档案馆

根据《档案法》第十五条第一款： “ 机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案，档案馆不得拒绝接收。 ”及《档案法实施条例》第二十条第一款、第二款：“ 机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当按照国家档案主管部门关于档案移交的规定，定期向有关的国家档案馆移交档案。属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，移交单位应当自档案形成之日起满二十年即向有关的国家档案馆移交。属于县级国家档案馆接收范围的档案，移交单位应当自档案形成之日起满十年即向有关的县级国家档案馆移交。 ”的规定，同时根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第九条的规定来看，若涉及政府信息公开事项的档案已经移交各级国家档案馆的，人民法院在审理中依照有关档案管理的法律、法规和国家有关规定执行，符合当前司法实践中关于法律适用位阶的原则。此时，政府信息公开的主体已然成为档案馆，由档案馆负责具体办理。

情形二：政府信息被 “提前移交”档案馆

当前世界各国关于档案管理的通常做法是 “定期”向档案馆移交并集中管理。但也常存在因保管条件、保管能力等客观限制原因，行政机关经档案馆同意，可以在国家规定的移交期限届满前将档案交档案馆保管。

根据《档案法实施条例》第二十条第四款： “ 由于单位保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致不安全或者严重损毁的档案，经协商可以提前交有关档案馆保管。 ” 及《档案法》第十五条第二款： “经档案馆同意，提前将档案交档案馆保管的，在国家规定的移交期限届满前，该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理。” 的规定，政府信息提前移交档案馆的，此时档案馆的这种保管是一种 “预移交” ，政府信息公开的责任仍由行政机关承担。

如何准确把握和判断政府信息提前移交档案馆这一时间节点，是正确适用上述条款的首要条件。参照《机关档案管理规定》第三十五条： “ 机关档案经文书或业务部门整理完毕后，应当在第二年 6月底前向机关档案部门归档；采用办公自动化或其他业务系统的，应当随办随归。归档时间有特殊规定的，从其规定。归档时交接双方根据归档目录清点核对，并履行交接手续。机关档案实现随办随归的，还应当按规定履行登记手续，记录电子文件归档过程元数据。任何部门和人员不得将应归档文件材料据为己有或拒绝归档。 ”的规定，一般档案的归档日，即为档案形成之日。之所以要明确档案形成之日，是因为实践中，档案形成之日在一定程度上决定了政府信息公开的主体。与此同时，申请人的申请时间节点在一定程度上也决定了政府信息公开的主体。因此，需要进一步区分二者的时间节点，具体如图例 2所示。

图例 2

（ 1 ）政府信息提前移交档案馆，申请人在法定移交期限届满前申请获相关政府信息

根据上述《档案法》第十五条第二款及《档案法实施条例》第二十条第四款的规定，若申请人申请信息公开的时间发生在政府信息移交档案馆后、法定移交期限届满前，原移交单位应当履行政府信息公开职责。

政府信息转变成档案信息有两种情形：一是政府信息由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管。行政机关仍保存政府信息，仅仅是保存主体的内部分工发生改变，应适用《政府信息公开条例》的规定；二是政府信息已经移交各级国家档案馆，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。司法实践中的主要问题在于：涉案政府信息载体的档案虽移交档案馆保存，但所属行政机关仍然留有备份（复制件）、电子档案系统，可以随时查阅的，此时能不能直接答复依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行？直接豁免被申请人公开的主体身份？对此存在争议。

对于实践中的上述争议，有观点认为，政府信息移交档案馆后，只有被申请人已不再保存该信息，在客观上难以提供的情形下，方可适用有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定。因为当事人对于政府信息掌握主体有时了解不够深入，只能从政府信息的名称初步判断所属行政机关，进而提出政府信息公开申请。若该行政机关仅仅依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第九条的规定，告知当事人申请政府信息不属于《政府信息公开条例》调整范围的答复，明显不符合政府信息公开的内在要求，也不符合便民原则。因此，有理由认为，即使相关政府信息移交档案馆后，如行政机关保存了该信息的电子档案或者复制件的，且该信息属于可以公开的范畴的，本着便民高效的原则，行政机关仍应当履行公开义务。

上述观点从保障公民知情权的角度而言，有一定的合理性，但是《档案法》作为国家法律，其已经明确了政府信息在提前移交档案馆，在国家规定的移交期限届满前后的处理规制，必须予以遵循。因此，当行政机关提前将涉及政府信息公开事项的档案移交档案馆保管时，在国家规定的移交期限届满前，如申请人向原制作或者保存政府信息的行政机关提出信息公开申请，原机关留有副本或者复制件、数字化成果的，可直接提供。若未留副本或者复制件、数字化成果的，可由原机关向档案馆调档。此时，是否对申请人公开该政府信息，由原行政机关依法作出判断，无须经档案馆同意。但在国家规定的移交期限届满后，也必然毫无疑问，必须按照《档案法》的规定办理，没有例外情形。

需要说明的是：对于应主动公开的政府信息移交档案馆，是否会因申请人申请政府信息的时点在法定移交期限届满前或后存在差异？根据《审理政府信息公开案件解释》第二条第一款： “公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息职责，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取政府信息。”的规定，对于行政机关依法应当主动履行公开义务的政府信息，已经移交档案馆的，申请人申请获取该政府信息的，公开主体如何确定？

《政府信息公开条例》第七条： “各级人民政府应当积极推进政府信息公开工作，逐步增加政府信息公开的内容。”第十九条：“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。”的规定，同时《政府信息公开条例》第三章对行政机关主动公开的政府信息的内容、方式、途径、期限等作出了明确的规定。因此，对于主动公开事项的政府信息，属于行政机关的法定职责。另外，根据《政府信息公开条例》第二十五条第一款、第三款规定，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利；行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。由此可见，行政机关及时向各级国家档案馆提供主动公开的政府信息，亦属于履行主动法定职责。而基于法定职责移交档案馆的政府信息材料，也当属《档案法》调整的范畴，且《档案法》没有其他例外规定的情形下，应严格按照《档案法》的规定执行。同时，结合《政府信息公开条例》第三十六条第一项规定来分析，若申请人所申请公开信息，行政机关已经移交国家档案馆的，此时处理规则还是依照上述图例 2 进行区分。换言之，该情形亦在本章节讨论的范畴之列，并没有例外。

( 2 )政府信息提前移交档案馆，申请人在法定移交期限届满后申请获取该信息

根据《政府信息公开条例》第十条第一款： “行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”的规定，同时，根据《档案法》第十五条、《档案法实施条例》第二十条第四款、《机关档案管理规定》的规定和上述情形来看，政府信息虽提前移交档案馆，但申请人申请该信息时间发生在该档案法定移交期限届满后，即使当事人能够提供证据证明行政机关仍保存该政府信息的，也应当依照《档案法》《档案法实施条例》《国家档案馆档案开放办法》等规定办理，政府信息公开的主体不再是该行政机关。

情形三： 收到信息公开申请后 依法 移交档案馆的

司法实践中，存在行政机关在收到申请人的政府信息公开申请后、在信息公开答复期间向档案馆移交政府信息等相关材料的，此时不能一概主观认为该行政机关 “恶意移交”，属于规避法律的行为。人民法院审理行政机关政府信息不予公开答复是否合法时，应当区别具体的情形进行审查，重点审查行政机关向档案馆移交的程序是否合法、是否符合档案管理规范情形、是否符合移交的时限要求、是否履行了必要的审批登记手续、档案馆是否实际接收档案等。其中，首要审查的则是移交的时限问题。

如果行政机关向档案馆移交政府信息的时点符合《档案法实施条例》第二十条规定的定期向档案馆移交档案的时限要求，无论是正常时限或者提前时限进行移交，因申请人申请政府信息公开的时点在后，行政机关移送档案在前，此时行政机关应告知申请人适用《档案法》的相关规定，向档案馆申请获取。反之，如果行政机关向档案馆移交政府信息材料的时点不符合上述定期移交档案的时限要求，则可能属于行政机关为免除自身政府信息公开的义务， “恶意 ” 向档案馆移交送政府信息材料，此时人民法院应当在查清事实的基础上，判决责令行政机关向申请人公开相关政府信息。该行政机关可以依据《档案法》第三十一条： “ 向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人，可以优先利用该档案，并可以对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当予以支持，提供便利。 ”的规定，从档案馆复制被申请的政府信息后依法向申请人提供。

情形四：行政机关在诉讼中移交档案馆的

政府信息公开义务主体应当以申请人向行政机关提出政府信息公开申请时的情形确定，而不应以诉讼中的地位状况确定。诉讼中移交档案馆的一般不影响案涉政府信息的审理与裁判。除非，在再审程序中，行政机关移交档案馆的，此时人民法院审查重点同上述情形三。

三、裁判参考因素：审查移交档案馆的 “一要素”

涉案申请内容是否属于档案信息，关键在于行政机关是否依据档案管理的相关规定，按照法定程序向档案馆移交了相关政府信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第五条第一款： “被告对其作出的政府信息公开、不予公开等行为的合法性承担举证责任。”的规定，对于申请人申请公开的政府信息事项，所属行政机关主张已移交档案馆而不予公开的，人民法院首要审查问题则是需要确定该行政机关是否确实将案涉政府信息移交档案馆。人民法院可以要求行政机关提供向档案馆移交政府信息时所办理的移交手续、交接凭证、档案馆接收证明等材料进行核实。若因年代久远等客观原因导致相关移交手续不全、记录不完整或者遗失的，行政机关应当向档案馆去函，了解具体情况后告知申请人相关档案的情况，以便于申请人能够根据该具体情况，依据《档案法》的相关规定申请利用。反之，如果行政机关答复相关政府信息已移交档案馆而不予公开，也未提供佐证材料，但申请人有证据证明相关政府信息尚未到移交时间或实际仍由行政机关保管的，此时不予豁免行政机关的公开义务，人民法院对行政机关作出的不予公开答复应当依法不予支持。

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