记者 郑淯心
8月6日，东方航空（下称“东航”）发布新版《国内客票自愿退票和自愿变更实施细则》，规定2026年8月6日（含）以后销售的国内客票，所有舱位在航班起飞前14天以上申请退票或改签，免收手续费。
这也是国内航司首次将全舱位免费退改窗口放宽至14天——在此之前，东航已自2024年底起对全舱位实行起飞前30天以上免费退票，国航、南航的免费退改则仍限于头等舱、公务舱与全价经济舱等高价舱位。
就在东航改规则的不久前，“1.5万元国际机票退票仅退432元”的话题引发全网热议，公众对机票退改签费率的不满情绪持续发酵，旅客的权益期待与行业现行规则之间，仍存在明显隔阂。
航司的退改签收费规则究竟如何制定？为何无法像火车票规则一样简洁清晰？行业规则还有多大调整空间，能否进一步优化？
经济观察报就此采访了中大咨询集团副总裁、交运物流与旅游行业负责人于占福。于占福深耕管理咨询行业近20年，长期服务于航空运输、机场运营、航空航天制造等领域，研究与咨询覆盖航空装备制造、航空公司运营、机场运营等航空产业链主要环节。在于占福看来，现行规则越“讲理”，旅客越觉得“委屈”——问题不在费率高低本身，而在于费率规则没有被“看见”。行业真正的改进突破口，是由监管层面出台统一、可落地的标准，落实平台和航司的规则告知义务，把规则清晰讲给每一位旅客。
|对话|
经济观察报：“1.5万元机票退票仅退432元”这类争议事件，从行业视角来看是否合理？现行退改签费率的制定逻辑是什么，航司制定具体费率时会重点考虑哪些因素？
于占福：这个事件需要辩证看待：从行业规则层面来看，结果逻辑是自洽的，但从消费者体验层面来看，是有改进空间的。
规则层面，国际机票自愿退票的实施细则有明确规定：应退税费按未使用航段计算，在应退票价合计为零或负数时，仍退还未使用航段的政府税费。因此，事件中的432元，并非扣除退票费后的剩余票款，而是“票价一分不退、仅代收税费全额退还”的结果。这一约定并非国内航司独有。新加坡航空自中国大陆出发的公布价单中，最低档舱位即明确“只允许退税，不收退票费”；汉莎集团欧洲航线经济舱的五档品牌运价中有四档标注不可退票；瑞安航空则约定票价及各项收费均不退还，仅政府税费可退，且须扣除固定金额的手续费。
但体验层面的问题确实客观存在。旅客付款那一刻，是否清楚知道自己购买的是不可退改的机票？是否知晓同一航班上存在可退改舱位及对应的差价？公开报道中，涉事旅客事后表示，如果知道多花四百多元就能买到可退机票，他一定会选择可退的。这说明，问题不在于费率高低，而在于规则信息的披露与呈现方式。
至于费率如何制定，首先要纠正一个常见误区：退票费不是按“成本加成”模式核定，和单次退票办理成本没有关系，它是航司用来区分不同出行需求的价格工具。航空公司制定费率，通常参考五个因素：一是舱位折扣，折扣越低，退改灵活性越低；二是距离起飞时间，越临近起飞，座位越难二次销售；三是航线需求特性与竞争强度；四是历史退票、爽约比例；五是可退与不可退舱位的价差，同一航班可退票比不可退票贵出的金额，就是出行“灵活性”的价格。航司定价时需要综合对比。
所以，判断费率是否合理，不该只纠结扣费比例的数字高低，而该问“这一档位给出的价格折扣与其限制的权益是否对等，以及购票人是否充分知情”。前者是定价问题，后者是信息披露问题，本次争议的重心显然在后者。
经济观察报：有法律专家指出，退票费在法律上属于“违约金”，应与航司的实际损失相当，过高就涉嫌霸王条款。您怎么看这个定性？
于占福：“违约金”的说法有法律依据，但放在航司退票费上则有待商榷。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第六十五条规定，违约金超过守约方实际损失30%的，一般可以认定为“过分高于造成的损失”。需要注意的是，计算基数是航司实际损失，而非票面价格。大众常说的“退票费不能超过票价30%”，是对法条的误读，两种基数计算结果相差极大。
从行为定性来看，把旅客退票直接认定为违约并不严谨。旅客选购的最低档特价机票，产品权益本身就不包含自由退改权利，旅客申请退票，并非违约，而是试图获取购票时未购买的增值权益。德国联邦最高法院的两项判决分别确立了这一区分：2018年XZR25/17号判决认定，航空运输合同的解除权可以通过运输条件被有效排除，即“不可退的机票就是不可退”；2023年XZR118/22号判决则认定，航司代收的税费必须退还。欧盟法院在C-290/16号案中亦确认，税费与机场收费须单独列明，不得以统一的“处理费”笼统扣收。
我认为费率的真正问题，在于规则提示是否到位。《中华人民共和国民法典》第四百九十六条第二款规定，提供格式条款的一方未履行提示或说明义务，致使对方没有注意或者理解与其有重大利害关系的条款的，对方可以主张该条款不成为合同的内容。法释〔2023〕13号第十条进一步明确，提示须采用“通常足以引起对方注意的文字、符号、字体等明显标识”。也就是说，即便退票费的法律性质有争议，只要提示不到位，相关条款就可能不具备合同效力。
新修订的民航法也体现了这一导向。2026年7月1日起施行的《中华人民共和国民用航空法》（下称“民航法”）第一百五十三条要求，公共航空运输企业制定的运输总条件等格式条款应当遵循公平原则、予以公布，并在售票等环节中明确告知旅客，同时报国务院民用航空主管部门备案；第二百五十一条规定，逾期不改正的处5万元至20万元罚款，情节严重的处20万元至100万元罚款，情节特别严重的可以吊销相关许可证件。但整部法律没有规定具体退票费率数值，只约束了公开、告知、备案三项程序义务，这本身就是明确的监管信号。
经济观察报：消费者一直在呼吁机票退改向火车票看齐。但航空与铁路在政策框架、行业属性、座位销售逻辑上存在哪些本质差异？
于占福：消费者希望机票退改规则向火车票看齐的诉求可以理解，但航空与铁路在政策框架、行业属性和销售逻辑上存在根本性差异，简单对标并不现实。
第一，定价维度不对等。国铁实行相对统一的票价体系，同一车次、同一席别一价到底，没有折扣舱位的概念，退票规则只看发车时间：开车前8天以上免收退票费，48小时以上至不足8天扣费5%，24至48小时扣费10%，不足24小时收取20%。航空是“票价水平×时间节点”的二维定价矩阵，同一航班从头等舱到最低折扣舱的票价可相差数倍。用铁路单一维度的扣费标准，对标民航低价舱的高比例扣费，并不具备可比性。
第二，定价自由度不同，分层退改规则是多档定价的必然产物。2016年以来，国内民航持续推进票价市场化，800公里以下航线、800公里以上与高铁动车组列车形成竞争的航线，票价由航司依法自主制定。运价一旦市场化，承运人必须自行承担需求波动的风险，差异化退改条件因此成为区分产品、对冲风险的工具。低价折扣票，本质是旅客放弃退改灵活性换取低价，国铁票价不存在这一点，自然配套的是统一退改规则。
第三，运力密度、再售概率和需求结构不同。高铁干线班次密集、运力大，且以通勤、短途刚性出行为主，退票席位再售概率很高。航空除少数商务干线外，多数航线一日仅一班至数班、单机150至300座，以中长途计划出行为主，临近起飞的座位很难二次销售。二者座位都有“过期作废”的属性，但空座盘活效率差距明显，越临近起飞，航空的替代需求越薄弱。
第四，网络结构不同。铁路是走廊型网络，同一席位在不同区间可以多次销售，一名旅客中途退票，该席位仍可在其余区间产生收入；航空的座位在整个航段内不可分割，旅客退票即意味着该航段这一座位的收入完全落空。
需要补充的是，国内航线退改规则在国际上并不算严苛。国内主流航司的客票，起飞前任意时点、任意舱位都保留退票通道，即使是全行业最刚性的一档（春秋航空起飞前2小时以内扣费90%），仍退还10%现金，“100%不退”仅出现在航班离站后未成行的情形。对照之下，美国边疆航空对2026年6月5日起出票的客票，按每人每单程收取129美元取消费；若票面价低于该金额，取消后残值直接归零，且不再退还差额。日本航空国内线的特惠（SpecialSaver）运价，在起飞前54天退票即按不含税运费额扣收约50%。
经济观察报：优化退改签规则的现实阻力在哪？航司的压力和消费者的权益，平衡点在哪？
于占福：阻力主要有四个层面，性质各不相同。
法律层面，国际航线的运价规则无法由国内单方面决定。民航法第一百零七条规定，国际航空运输运价的制定，按照中华人民共和国政府与外国政府签订的协定、协议的规定执行。中美航空运输协定自2008年3月25日起进入运价自由化阶段，双方间定期国际航班的运价无需申报，任何一方不得单方面阻止运价的实施或延续。《国际航空运输价格管理规定》（交通运输部令2020年第19号，2021年1月1日施行）的官方解读也明确，核准和备案只针对旅客普通运价，其他运价由航企自主决定。
经济层面，如果硬性设定一个费率上限，结果可能适得其反。航司最直接的应对方式，就是上调低价票价格、缩减低价舱位投放。取消无退改权益的低价舱，并不会消除成本，只会把成本平摊到所有客票上，最终推高整体票价。
执行层面的难点在于，航司自设的补救机制（如购票后短时免费退票、买贵可退）通常只在自有直销渠道生效，并不写入随客票传导的运价规则，因而无法自动覆盖全部分销渠道；同时，限制性条款以何种版式、何种强度提示，目前由各渠道自行决定，尚无统一标准。
制度层面，现行规则存在一处空档。公众经常提及的“阶梯费率”“退票费不得高于票面价”“错购免费补救”，其唯一政策依据是2018年《关于改进民航票务服务工作的通知》（局发明电〔2018〕1952号），这份文件在民航局官网已标注“有效性：失效”，且仅适用于国内航线。新修订的民航法，可实施处罚的只有公布、告知、备案三项程序义务，并未对具体退票费率作出规定。
至于平衡点，我的判断很简单：在费率上做减法，收益有限，还容易适得其反；在披露上做加法，则成本可控、实际效果更好。
具体可着手的举措有四条：将购票后2小时的冷静期延长至24小时，并取消现行机制附加的“距起飞时间”“使用次数”等限制，直销与分销渠道执行统一标准；下单页面直接计算并展示“现在退票可退金额”；国际航线比照国内线已有的阶梯费率表，明确标示具体退票费率；限制性条款按照法释〔2023〕13号第十条的标准强化提示。
经济观察报：你预计航司退改签规则优化的方向是什么？未来的趋势是什么？
于占福：先说可以确定的趋势。
第一，免费退改的区间会继续向起飞方向扩展。依据是半年之内的两次自主调整：三大航于2026年3月先后推出“购票后24小时内票价下降可免费退票重购”政策（限官方直销渠道的国内航线客票），东航于2026年8月将国内航线全舱位免费退改门槛，由起飞前30天放宽至14天。两次调整均非监管强制，说明竞争机制正在发挥作用。
第二，购票初期的冷静期会延长。从国际对比能够看到明显差距：美国的法定窗口为24小时，但采取“免费持票24小时”与“24小时内免费退票”二选一，且以起飞前7天以上购票为条件，并不适用于经在线旅行平台、代理人购票的情形；巴西同为24小时，条件是购票距起飞7天以上；印度自2026年3月26日起为48小时，限航司官网直接预订，国内航班需距起飞7天以上、国际航班15天以上。而国内目前仅为航司自行设置的2小时，且附加了距起飞时间与使用次数的限制。这项改革差距最清晰、实施成本最低，具备优先推进的条件。
第三，监管的着力点会落在信息披露，而非费率数字。依据有两点：新民航法将可处罚事项限定在公布、告知、备案三项程序义务，全文没有设置任何费率数字；从国际情况看，检索美国、欧盟及主要成员国、英国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国等成熟市场，尚未发现任何一地对自愿退票费率设定强制性上限；设定上限的是印度等新兴市场——印度民航总局规定取消费不得超过基础票价加燃油附加费，其监管取向与成熟市场并不相同。
再说个人判断，分层运价体系不会取消，只会变得更加精细。全球行业趋势是将票务权益拆解出来单独定价，美国航司今年已将这一模式向上延伸至公务舱与高端经济舱：美联航于2026年4月推出长途BasicBusiness与Ba－sicPremiumPlus，达美航空于2026年7月跟进BasicBusiness与 PremiumSelectBasic。国内航司大概率也会跟进，未来旅客需要了解的规则只会更多，不会更少。
行业竞争焦点会从纠结“费率高低”转向“规则是否清晰易懂”。哪家航司能够优先做到购票前直接显示“此时退票能退多少”，就能形成实实在在的差异化优势。这项技术的门槛不高，但带给旅客的体验提升，远高于单纯降低几个百分点的退票费率。
舆论事件的推动作用会逐渐减弱。第一次舆论事件能推动产品调整，但第二次、第三次效果就会递减。真正的制度化改善，最终还是要靠监管出台统一、可落地的披露标准，而不是给退票费率划定数字红线。
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