低于评估价转让国有资产,是否必然因损害国家利益导致合同无效?|国家利益|法律

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低于评估价转让国有资产, 是否必然因损害国家利益导致合同无效?

李舒律师等

司法实务普遍存在认知误区：只要国有资产转让价格低于评估价、存在程序瑕疵，即认定损害国家利益或社会公共利益、合同无效。最高人民法院典型裁判观点明确：国有资产处置程序瑕疵、低价交易不等同于损害国家/社会公共利益；国有资产评估底价、审批流程等管理性规范，不直接决定民事合同效力，无恶意串通、无实质公益损害的低价国有资产转让合同，依法合法有效。

裁判要旨

1.资产属性与公益利益区分：事业单位、国企名下管理的国有资产个体利益，不等同于《民法典》项下的国家利益、社会公共利益。单纯国有资产低价处置、程序瑕疵，不直接构成公益损害。

2.强制性规范二分法适用：《国有资产评估管理办法施行细则》中“评估价作为转让底价”等规定，属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。违反该规范仅产生行政合规责任，不导致民事合同无效。

3.合同无效严守法定要件：认定国有资产转让合同无效，必须举证证明存在恶意串通、损害公共秩序、违背公序良俗等法定情形，仅以价格低于评估值、未合规评估、附条件支付价款等事由，不足以否定合同效力。

4.民事交易主体地位平等：具备独立法人资格的国有事业单位、国有企业，参与民商事交易与市场主体地位平等，不得以国有属性为由突破合同相对性与交易安全原则。

案情背景

一、2002年，某公办高校（事业单位）与某投资企业签订《买卖意向书》，约定将其校区土地使用权及地上建筑物对外转让，案涉资产评估总价7764万元。

二、2003年，双方先后签订《置换协议》《补充协议》，变更交易模式：由投资企业以9500万元总对价受让案涉国有资产，其中6500万元用于承建高校新校区体育馆工程，3000万元用于缴纳资产过户税费，同时约定2000万元承兑汇票质押履约条款。

三、合同履行过程中，投资企业足额缴纳土地出让金、交付承兑汇票且完成贴现，但未实际开展体育馆承建施工。

四、2006年，双方签订《会议纪要》变更履约方式：体育馆工程由高校自行建设，原6500万元建设对价分两期支付，其中2500万元以双方后续合作项目盈利为支付前提。

五、后续双方履约产生争议，高校向高院起诉，主张投资企业支付剩余转让价款及利息。一审法院认为，《会议纪要》附条件付款条款变相降低国有资产交易价格、损害社会公共利益，认定该条款无效，判令投资企业全额支付剩余款项。

六、投资企业不服一审判决上诉至最高人民法院，最高院改判，认定《会议纪要》合法有效，撤销一审不当判项，仅判令企业支付对应到期价款及利息。

案件来源：【（2015）最高法民二终字第129号】

裁判要点及思路

本案核心争议：附条件低价转让国有资产、违反资产评估管理规范，是否构成损害社会公共利益、违反强制性规定，进而导致合同无效。最高人民法院核心裁判逻辑如下：

1.区分管理性与效力性规范边界：国有资产评估、底价管控、审批备案等规则，规制的是国有资产占有单位的内部管理、行政监管流程，属于管理性强制性规定，立法目的是规范国资监管秩序，而非否定民事交易效力，违反该类规定不触发合同无效后果。

2.严格界定社会公共利益内涵：法律意义上的社会公共利益，指向不特定社会公众的整体利益、公共秩序与公序良俗。案涉资产为高校自有经营性固定资产，双方平等协商有偿转让，未损害教学公共秩序、未侵害公众权益、无证据证明造成国有资产实质流失，不构成公益损害。

3.否定“国资受损即公益受损”误区：事业单位管理的国有资产个体权益，属于法人经营性财产利益，区别于国家整体利益、社会公共利益，不能随意扩大解释、绑定公益无效规则。

4.尊重商事变更合意与交易安全：《会议纪要》是双方基于前期履约瑕疵、客观履约障碍作出的合意变更，价款支付条件公平合理、权利义务对等，不存在恶意规避法律、低价侵吞国有资产的情形，应当认定合法有效。

实务要点总结

1.破除国资交易无效惯性思维：并非所有低价、未评估、程序瑕疵的国有资产转让合同均无效。程序违规、价格瑕疵仅产生行政追责、内部整改责任，不必然否定民事合同效力。

2.精准适用合同无效法定标准：主张国有资产转让合同无效，需举证证明存在恶意串通损害国家利益、违背公序良俗、违反效力性强制性规定等法定情形，单纯交易价格低于评估价、手续不全，不足以支撑无效主张。

3.区分内外法律责任：国资处置违反行政管理规范的，由国资监管部门追究行政责任、督促整改；民事交易层面，优先保护善意相对人信赖利益与市场交易秩序。

4.商事变更协议效力独立：交易双方基于履约实际协商变更价款、支付方式的补充协议、会议纪要，只要意思表示真实、无违法恶意，不因国资属性而无效。

相关法律规定

《民法典》

第一百三十二条民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。

第一百五十三条违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是, 该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

违背公序良俗的民事法律行为无效。

《最高人民法院关于适用〈民法典〉合同编通则若干问题的解释》

第十六条合同违反法律、行政法规的强制性规定, 有下列情形之一, 由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的, 人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于“ 该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外” 的规定认定该合同不因违反强制性规定无效 :

( 一) 强制性规定虽然旨在维护社会公共秩序, 但是合同的实际履行对社会公共秩序造成的影响显著轻微, 认定合同无效将导致案件处理结果有失公平公正;

( 二) 强制性规定旨在维护政府的税收、土地出让金等国家利益或者其他民事主体的合法利益而非合同当事人的民事权益, 认定合同有效不会影响该规范目的的实现;

(三) 强制性规定旨在要求当事人一方加强风险控制、内部管理等, 对方无能力或者无义务审查合同是否违反强制性规定, 认定合同无效将使其承担不利后果;

( 四) 当事人一方虽然在订立合同时违反强制性规定, 但是在合同订立后其已经具备补正违反强制性规定的条件却违背诚信原则不予补正;

( 五) 法律、司法解释规定的其他情形。

法律、行政法规的强制性规定旨在规制合同订立后的履行行为, 当事人以合同违反强制性规定为由请求认定合同无效的, 人民法院不予支持。但是, 合同履行必然导致违反强制性规定或者法律、司法解释另有规定的除外。

依据前两款认定合同有效, 但是当事人的违法行为未经处理的, 人民法院应当向有关行政管理部门提出司法建议。当事人的行为涉嫌犯罪的, 应当将案件线索移送刑事侦查机关; 属于刑事自诉案件的, 应当告知当事人可以向有管辖权的人民法院另行提起诉讼。

第十七条合同虽然不违反法律、行政法规的强制性规定, 但是有下列情形之一, 人民法院应当依据民法典第一百五十三条第二款的规定认定合同无效 :

( 一) 合同影响政治安全、经济安全、军事安全等国家安全的;

( 二) 合同影响社会稳定、公平竞争秩序或者损害社会公共利益等违背社会公共秩序的;

( 三) 合同背离社会公德、家庭伦理或者有损人格尊严等违背善良风俗的。

人民法院在认定合同是否违背公序良俗时, 应当以社会主义核心价值观为导向, 综合考虑当事人的主观动机和交易目的、政府部门的监管强度、一定期限内当事人从事类似交易的频次、行为的社会后果等因素, 并在裁判文书中充分说理。当事人确因生活需要进行交易, 未给社会公共秩序造成重大影响, 且不影响国家安全, 也不违背善良风俗的, 人民法院不应当认定合同无效。

《全国法院民商事审判工作会议纪要》

30.[ 强制性规定的识别] 合同法施行后, 针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效, 不当扩大无效合同范围的情形, 合同法

司法解释 ( 二) 第 14 条将《合同法》第 52 条第 5 项规定的“ 强制性规定 ” 明确限于“ 效力性强制性规定”。此后, 《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出了 “ 管理性强制性规定 ” 的概念,指出违反管理性强制性规定的, 人民法院应当根据具体情形认定合同效力。随着这一概念的提出, 审判实践中又出现了另一种倾向, 有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于“ 管理性强制性规定”, 不影响合同效力。这种望文生义的认定方法, 应予纠正。

人民法院在审理合同纠纷案件时, 要依据《民法总则》第 153 条第 1 款和合同法司法解释( 二) 第 14 条的规定慎重判断“ 强制性规定” 的性质, 特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质, 并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定, 应当认定为“ 效力性强制性规定”: 强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的; 交易标的禁止买卖的, 如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖; 违反特许经营规定的, 如场外配资合同; 交易方式严重违法的, 如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同; 交易场所违法的, 如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定, 一般应当认定为“ 管理性强制性规定”。

31.[ 违反规章的合同效力] 违反规章一般情况下不影响合同效力, 但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的, 应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时, 要在考察规范对象基础上, 兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量, 并在裁判文书中进行充分说理。

《国有资产评估管理办法施行细则》

第三十三条第二款经国有资产管理行政主管部门确认的资产评估价值, 作为资产经营和产权变动的底价或作价的依据。

法院核心裁判论述

本案争议核心在于，案涉附条件付款的《会议纪要》是否因违反国资管理规定、损害社会公共利益而无效。首先，确认合同无效的依据仅限法律、行政法规，涉案资产评估底价、处置流程等细则文件属于部门规范性文件及管理性规定，不属于效力性强制性规范，不能据此否定民事合同效力。

其次，社会公共利益指向社会不特定多数人的整体利益与公共秩序。案涉国有资产转让系平等民事主体间的有偿商事交易，未损害公共教育秩序、未侵害公众合法权益、无证据证明存在恶意低价侵吞国有资产、造成国资实质流失的情形。

最后，事业单位名下国有资产的经营处置利益，属于法人独立财产利益，不等同于法定国家利益、社会公共利益。双方基于履约实际协商变更价款支付方式，意思表示真实、权利义务对等，不存在法定无效事由，案涉变更协议合法有效。原审法院以变相低价损害公共利益为由认定条款无效，属于法律适用错误。

1. 国有土地转让未评估、未审批，违反管理性规定不导致合同无效【（2016）最高法民申876号】

裁判要点：国有资产转让未评估、未报批、未进场交易，违反的是国资监管管理性规范，并非效力性强制性规定，不满足合同无效法定要件，当事人以此主张合同无效的，司法不予支持。

2. 事业单位国资合作开发未评估，合同依法有效【（2013）最高法民一终字第18号】

裁判要点：事业单位国有资产处置相关管理办法、规章，仅用于规范内部行政监管，不约束民事合同效力，不能作为认定商事合同无效的依据。

3. 国有资产转让未经评估，不影响民事交易合同效力【（2014）最高法民申字第304号】

裁判要点：《国有资产评估管理办法》关于转让需评估的规定，属于管理性强制性规定，旨在规范国资监管流程，不直接否定民事合同效力，不存在恶意串通的，合同合法有效。