获批法律数量从未如此之少，目前还有170项规范性文件陷入搁置。这份来自西班牙众议院的统计揭示了佩德罗·桑切斯政府在走向大选前最后阶段的执政困境，成为一系列报道的起点。在桑切斯本届任期的最后一年，西班牙众议院几乎陷入停滞，立法工作接近尾声。尽管政府声称仍有时间处理大量事务，但各党团对此普遍持怀疑态度。
目前，首相承诺将提交本届任期的第一份预算案，虽然外界普遍预计它难以通过。即便如此，提交预算案本身也算是一项承诺；但这可能使已冻结数月的议程进一步停滞，因为公共预算的审议将优先于其他事务。在这种瘫痪局面下，我们将展开一系列报道，探讨影响政府运转的多条战线，以及桑切斯在预计于2027年年中举行大选前的最后一年所面临的挑战。
缺乏稳定多数、加泰罗尼亚“共同为了加泰罗尼亚”党与政府决裂、所谓“弗兰肯斯坦阵线”内部的否决，再加上行政部门在众议院主席团配合下阻断参议院提案，这些因素叠加，使议会几乎陷入瘫痪。目前，议会事务主要依赖皇家法令，而各党团几乎没有提出修正案的空间。
桑切斯因此成为最频繁使用法令工具的首相，远超前任。自2018年以来，他已批准168项法令；相比之下，拉霍伊8年任内为107项，萨帕特罗8年任内为108项，阿斯纳尔9年任内为127项，冈萨雷斯14年任内为130项。不仅如此，桑切斯批准的法令中，被众议院事后否决的数量也最多。
法令原本是一种加快立法、绕过常规程序的工具，通常较易获得共识，但如今，它也不再保证政府措施能够通过。自西班牙民主时期以来，众议院共废止过14项法令，其中11项出自桑切斯政府：前一届任期有2项，本届已有9项。尽管如此，大量法令的推出与众议院通过的法律数量形成鲜明对比。2026年，众议院仅通过3部普通法律和3部组织法，总计6部；到2025年夏天，这一数字为10部；到2024年8月，则为5部。
2024年有其特殊性：本届任期刚开始，桑切斯于2023年11月再次当选首相，因此大多数法案仍处于审议初期。值得注意的是，若排除选举年和选后年份，仅看不含法令的立法产出，2026年前几个月的表现已是历史最低。这意味着，自本届议会成立以来，通过的法律数量少于任何可比时期。换言之，这3年里通过的最高位阶规范仅有32项，低于任何一届任期前3年的水平——那些因迟迟未能产生首相、仅持续数月的任期除外。
拉霍伊第二届任期是桑切斯通过不信任动议接手的，而那一届在同一时间点上原本已是立法产出最低的任期之一，但到第3年时也已有39部法律获批。桑切斯上一届任期在同一时间点已通过84部法律，远超当前的两倍。拉霍伊第一届任期当时已通过60多部，萨帕特罗第二届则超过80部，其他历届任期也大致如此。
尽管获批法律数量已降至历史最低，但等待众议院放行的项目仍在增加。在众议院搁置的近70项法案中，有34项原本来自皇家法令：议会多数派在确认其效力后，同意将其转为法案继续审议，但这些项目随后陷入无休止延期的“悬空状态”。其中一些已被延期50次。
例如，暂停对弱势群体主要住所实施驱逐措施的法令，旨在保护弱势群体。该法令于2024年5月获得确认效力，随后转入法案审议程序，但修正案提交期限已被延长70多次，已停滞22个月。
类似情况还出现在多项议题上：应对乌克兰和中东冲突后果的紧急措施延期；适用于西班牙国家广播电视公司法律制度的措施，已停滞20个月；应对强降雨灾害损失的措施，也已停滞20个月；在特殊移民情形下保障儿童和青少年最大利益的措施，已停滞14个月；以及加强对肌萎缩侧索硬化症患者和其他不可逆疾病患者依赖照护的措施，已停滞7个月。
问题不仅在于将法令转成法案审议。这一程序几乎从未真正完成，政府更多是把它当作一种“安抚剂”，暂时平息各党团因未能参与法令起草而产生的不满。更大的问题是，堵塞已是普遍现象，连政府自己的立法提案也未能幸免。内阁会议提交众议院的30多项法案——其中约10项走紧急程序——目前仍停留在委员会起草或修正案阶段，有些项目的延期次数已超过80次。
其中包括《家庭法》法案，到今年5月前修正案期限已被延长84次；《国家卫生体系普遍性法》法案，自2024年5月起搁浅；修改《民事诉讼法》以规范年龄认定的法案，以及规范未成年人刑事责任的法案，自2024年12月起停滞；《游说活动法》法案，自2025年2月起受阻；《数字环境中未成年人保护法》法案，自2025年5月起停滞；关于扩大并强化司法与检察职业体系的法案，已冻结1年；《涉密信息法》法案，自2025年9月起搁置；以及《刑事诉讼组织法》法案，自2025年12月起停滞。
至于法律提案，也就是各议会党团自行提出的立法倡议，处境同样不佳。对于参议院送交的提案，由西班牙工人社会党和“汇总”联盟主导的众议院主席团，在本届任期这3年里没有允许任何一项进入审议程序——唯一的例外，是将监狱公务员认定为执法权威人员的那项提案。在这一问题上，政府显然担心，不少提案最终可能会获得通过，因为它们的支持者并不局限于人民党和呼声党，还可能得到其他党团支持。
这批提案中包括人民党提出的30多项法案建议，内容涉及下调增值税、依赖状态评估、非法占屋与邻里共处、明确国家法院审理涉毒贩运、洗钱和人口贩运案件的权限、降低警察、国民警卫队和海关监管人员退休年龄，以及医疗领域暴力问题等。
行政部门阻止参议院提案推进的做法之一，是以这些提案会对税收造成负面影响为由予以否决。例如，关于免除沙利度胺受害者所获补助个人所得税的提案，就曾因此遭到否决。不过，6月19日，劳动委员会主席团在人民党和“汇总”联盟投票支持下，否决了这一限制决定。
此外，还有“共同为了加泰罗尼亚”党提出的3项法律提案被搁置，内容分别是：对不享受免税待遇的依赖照护服务适用4%的增值税税率；减轻中小企业和个体经营者税负；简化公民办事程序。呼声党提出的一项限制通过“社会融入扎根”途径实现移民合法化的提案，也同样被搁置。
至于直接产生于众议院的法律提案，目前仍有10多项由人民党签署，另有2项议事规则改革提案也继续停留在修正案期限阶段，其中一些已搁置超过1年。这些提案包括：修改《国防法》，规范向国外提供军事援助；强化社会学研究中心独立性；为乳糜泻患者提供经济补偿；以及确保《总预算法》得到执行。
除此之外，其他党团还有近30项法律提案处于停滞状态：西班牙工人社会党约10项，“汇总”联盟4项，巴斯克民族主义党4项，“共同为了加泰罗尼亚”党1项，加泰罗尼亚共和左翼2项，巴斯克地区“毕尔杜”联盟1项，“我们能”党1项，另有4项为联合提案，例如修改《信息治理法》、保障多语制、加强国防物资对外贸易管制，以及规范短期租赁合同等。议会堵塞、法令扩张与提案积压，共同勾勒出桑切斯本届任期最后一年的立法困局。
作者：玛丽萨·克鲁斯
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