批示、管辖与追诉：刑事程序异化的制度性反思|侦查|刑事案件|刑事程序|犯罪|立案|追诉

——以一起网络维权案为分析样本

摘要：近年来，部分刑事案件暴露出我国刑事司法实践中程序异化的典型样态：以行政批示启动刑事追诉、以先抓人后立案方式规避立案审查、以利害关系人指定管辖架空回避制度、以“形成打击合力”为名消解权力制约。这些程序违法并非孤立的执法瑕疵，而是反映出一种深层制度逻辑——在“打击犯罪”的叙事下，程序正义被工具化为实体目标的附庸。本文以一起涉及网络维权的刑事案件为分析样本，系统考察刑事追诉启动权的外部干预、立案程序的功能异化、管辖制度的结构性缺陷及其与回避制度的互动关系，揭示程序违法在权力结构中何以被系统性容忍。本文认为，程序正义的实质化是防止刑事追诉异化为权力工具的制度前提，而这一前提的建立，有赖于将追诉启动权与地方行政权力脱钩、建立立案程序的司法审查机制、重构指定管辖与回避制度的关联规则。

关键词：刑事追诉；程序违法；立案程序；管辖制度；回避制度；程序正义

一、引言：一个批示如何启动一场追诉

2023年3月，A某在网络平台发布反映某省范围内企业拖欠工程款及农民工工资问题的帖文，并向某省公安厅“厅长信箱”提交信访材料。时任该省公安厅厅长作出批示，要求该省某市公安局局长“阅处”。该市公安局局长随即批示：“此人道德败坏，思想偏激，立即安排网安、合成、法制、刑侦等部门，全面远端布控，多手段对该人精准研判，掌握其行踪、生活来源，谋定而动，深度掌握其在省内的舆情投诉，收集固定相关证据，形成打击合力。”此后，针对A某的专案组成立，该市公安局一名副局长（兼某分局局长）任组长。2024年3月，即A某等人被刑事拘留后第四天，该市公安局局长到该市中级人民法院调研座谈，公开表示“双方相互学习、相互支持、相互配合”；该院院长则表示两家单位要“加大对下指导力度，严把事实关、证据关、法律适用关”，“持续加强学习交流、加强沟通协调、加强协作配合，形成打击违法犯罪的合力”。

这一系列事实勾勒出一幅令人不安的图景：一个针对公民的刑事追诉，其启动并非源于被害人的报案或侦查机关对犯罪事实的主动发现，而是来自行政领导的一份批示。更值得注意的是，这份批示不仅明确了打击对象、部署了侦查手段，还预设了结论——“此人道德败坏，思想偏激”——并要求“与检法沟通协调”，将打击的合意从公安系统内部延伸至法检系统。

这不是一个极端个案。近年来，从“舆论监督入罪”到“信访维稳追诉”，地方党政领导批示启动刑事追诉的案例屡见不鲜。[1]批示者往往并非出于恶意，而是基于维护社会稳定、管控网络舆情、回应群众关切等正当目的。然而，当“批示”取代“报案”成为刑事追诉的启动开关，当“布控”先于“立案”成为侦查行为的实质开端，当“形成打击合力”成为公检法三家的共同行动纲领，程序正义便在这一过程中被悄然抽空。

本文以该案为分析样本，围绕刑事追诉程序中的三个核心环节——追诉启动权的配置、立案程序的规范功能、管辖与回避制度的结构性缺陷——展开分析。本文的基本判断是：本案所暴露的程序违法并非孤立的执法瑕疵，而是反映出一种深层制度逻辑——在“打击犯罪”的叙事下，程序正义被工具化为实体目标的附庸。这一逻辑的制度化存在，使得刑事追诉在特定情境下可能异化为一种权力工具。程序正义的实质化，是防止这种异化的制度前提；而这一前提的建立，有赖于将追诉启动权与地方行政权力脱钩、建立立案程序的司法审查机制、重构指定管辖与回避制度的关联规则。

二、刑事追诉启动权的异化：从“报案启动”到“批示启动”

刑事追诉的启动，是刑事诉讼程序的“入口”。入口的正当性，决定了整个程序的正当性。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条的规定，任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权和应当向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。这一规定确立了刑事追诉启动的基本逻辑：追诉的起点是“发现犯罪事实”，启动方式是“报案、控告、举报或自首”，前置程序是“审查”，法定后果是“立案”。

然而，本案呈现出一种完全不同的启动逻辑。

（一）从“被害人报案”到“网信办转办”

根据案件信息，全案第一份受案登记表记载为行政案件受理，而非刑事案件。受理事由并非被害人控告，而是因A某发布关联该市主要领导的帖文，由网信部门以“内容牵涉主要领导较为敏感，易引发网民热议和炒作”为由转办。这意味着，本案的初始受案逻辑是：一段网络言论因其“牵涉主要领导”而被认定为“敏感”，遂被行政系统内部转办至公安机关。此时，公安机关面对的不是一份“犯罪线索”，而是一份“维稳指令”。

这一转办行为的法律依据存疑。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十六条的规定，公安机关对于公民报案、控告、举报应当接受，对不属于公安机关职责范围内的事项，应当告知报案人向其他有关主管机关报案。网信部门作为互联网信息内容主管部门，其向公安机关移送涉嫌犯罪线索，应当依照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》制作《涉嫌犯罪案件移送书》并附随相关材料，公安机关应当在三日内审查后决定是否立案。但本案卷内仅有转办线索，既无符合规范的移送文书，也无审查记录。

问题的关键不在于文书形式是否完备，而在于启动逻辑的根本错位。网信部门转办的依据是“内容敏感”，而非“涉嫌犯罪”。公安机关据此受案，意味着受案的理由实质上是维稳需求，而非刑事追诉的法定条件。受案环节的这种模糊处理，为后续的程序违法埋下了伏笔——当一个案件不是因“犯罪事实”而被受理，而是因“敏感内容”被转办，那么立案标准、管辖规则、回避制度等一系列程序保障，都可能在这一初始逻辑中被架空。

（二）“批示启动”对法定启动程序的替代

如果说网信部门转办是程序异化的开端，那么领导批示则是这一异化的完成。

省公安厅厅长批示、市公安局局长批示、分局局长批示相继作出，至市公安局局长作出包含“全面远端布控”“形成打击合力”等具体指令的批示时，一个完整的“批示启动”链条已经形成。值得注意的是，这一链条的末端指向的并非立案，而是“布控”——即在没有任何立案手续的情况下，侦查机关已成立工作专班针对A某开展情报研判、行踪监控、证据收集。

从法律性质上看，领导批示并非法定的刑事诉讼法律文书。它既不是立案决定，也不是侦查措施审批，更不是强制措施许可。然而在实际运行中，它发挥了超越所有这些法定文书的启动功能。批示之前的信访事项无人问津，批示之后跨省抓捕立即启动；批示之前A某的帖文已存在多时，批示之后这些帖文被系统地定性为“虚假信息”；批示之前没有任何被害人报案，批示之后专案组被迅速组建。这一“批示前—批示后”的对比，清晰地揭示了批示作为案件启动开关的实际功能。

这种“批示启动”模式的危险之处在于：批示者往往并非案件的利害关系人，而是基于行政管理的宏观考量作出批示。但当批示的内容具体化为“此人道德败坏”“全面远端布控”“形成打击合力”时，批示已经从一种原则性的工作指示，演变为一种包含事实预判、侦查部署和结论导向的追诉指令。正如有学者指出的，“当行政领导通过批示方式直接介入具体案件的启动和侦查方向时，刑事诉讼的‘控审分离’原则便在程序启动阶段遭到了行政权力的侵蚀。”[2]

（三）程序启动权的外部化及其制度后果

刑事追诉启动权的实质问题在于：谁有权决定启动一场刑事追诉？

《中华人民共和国刑事诉讼法》的答案是：侦查机关在对报案材料审查后依法决定立案。这一制度设计的核心逻辑是专业化判断——立案与否应基于对“是否有犯罪事实需要追究刑事责任”的法律判断，而非基于行政管理需要的政策判断。当立案的实质决定权从侦查机关移转至行政领导时，立案标准便从“法律标准”转变为“政策标准”：一个行为是否应被追诉，不再取决于它是否符合刑法规定的犯罪构成要件，而取决于它是否被领导认定为“需要打击”。

这种启动权的外部化，带来三个层面的制度后果。

第一，立案的筛选功能被架空。立案程序的核心功能之一，是在刑事诉讼的入口处筛选出真正需要追诉的案件，将民事纠纷、行政违法等排除在刑事程序之外。但当启动权掌握在行政领导手中时，立案的筛选标准便不再是“是否构成犯罪”，而是“领导是否关注”。本案中，多起事实均涉及真实的工程款和工资纠纷，本属于民事或行政争议范畴，但经批示后被整体升格为刑事追诉对象。这正是立案筛选功能失灵的典型表现。

第二，侦查的客观性义务被消解。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十二条的规定，侦查人员必须依照法定程序收集能够证实犯罪嫌疑人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据。这一规定确立了侦查机关的客观性义务——不仅要收集有罪证据，也要收集无罪证据。但当侦查是在“形成打击合力”的批示框架内进行时，侦查的方向已经被预定为“打击”，侦查人员收集无罪证据的动力和空间便被实质压缩。本案中，侦查机关仅以“前期固定证据”的截图替代对原始网页的实时勘验，电子数据取证全程缺失完整性保障，这些系统性违法与其说是个别侦查人员的疏忽，不如说是“打击导向”侦查模式的必然产物。

第三，当事人的程序权利被悬置。当领导批示已经预设了“此人道德败坏”的结论时，犯罪嫌疑人在后续程序中的辩护权、质证权、申请回避权等程序权利，实际上是在一个结论已经形成的过程中行使——辩护不是在影响裁判，而是在为一个已经形成的裁判寻求改变。这正是程序正义所力图避免的情形。

三、立案程序的异化：从“前置审查”到“事后补办”

如果说追诉启动权的外部化是程序异化的“入口”问题，那么立案程序的倒置则是这一异化的“手续”问题——当实质的追诉行为已经展开，立案沦为一种事后追认的文书作业。

（一）先抓人后立案：流程倒置的实证考察

刑事追诉的正确流程应为“报案→立案→侦查→强制措施”。本案的流程则是“领导批示→成立专班→布控抓捕→反向找案补立案”。

这一结论有充分的证据支撑。全案29份立案决定书中，除4份较早落户外，其余25份的落款时间均在被告人被抓获之后——即多名被告人于2024年3月15日被抓获之后才补办立案手续。庭审中，多名被告人当庭陈述，均在2024年3月15日即被抓获，被抓获时侦查机关未出示任何立案手续。有被告人陈述：“2024年3月15日，没有出示证件的便衣把我抓了，当时没有告诉我任何罪名。”另有被告人陈述：“便衣把我抓上车，说有事和我核实，一直没说，一直到第二天下午才让我签刑事拘留证。”还有被告人陈述：“在高速服务区被带手铐，做口供的时候，办案人员拿着A某的视频问我认不认识这个人，说要让你坐牢。”

这些陈述相互印证，共同指向一个事实：被告人在被抓获时，公安机关尚未完成立案手续。这意味着，从3月15日被抓获到3月17日补办立案，在这两天的时间内，侦查机关对被告人人身自由的限制、对被告人的讯问、对相关证据的收集，都处于没有立案依据的状态。

（二）立案程序的双重功能及其被架空

立案程序在刑事诉讼中承担着双重功能。

第一重功能是“门槛功能”——通过立案审查，将不符合追诉条件的案件排除在刑事程序之外。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条规定，立案条件是“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”。这一条件包含两个层面的判断：一是“有犯罪事实”的事实判断，二是“需要追究刑事责任”的法律判断。两者共同构成刑事追诉的正当性门槛。当立案被事后补办时，这一门槛实际上已经被绕过了——在跨省抓捕、限制人身自由、讯问取证等一系列实质性追诉行为完成之后，所谓的“立案审查”已经不可能再进行实质性的独立判断，而只能是对已发生行为的程序追认。

第二重功能是“授权功能”——立案决定是侦查机关采取侦查措施、适用强制措施的法定依据。《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十四条规定，侦查人员在侦查过程中可以采取讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、查封、扣押、鉴定、技术侦查等措施，但这些措施的适用前提是“已立案”。《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十二条规定的拘留条件之一，也包含“正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的”等七种情形，但无论哪种情形，拘留后的讯问和后续侦查，都需要以立案作为持续性的法律基础。先抓人后立案，意味着所有在立案前实施的限制人身自由行为、讯问行为、取证行为，在形式上都缺乏法律授权。

（三）非法羁押与超期羁押：立案倒置的连锁后果

立案倒置的程序违法，不仅影响立案环节本身，还会产生连锁性的法律后果。

其一，立案前的羁押缺乏法律依据。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，拘留和逮捕的适用均有严格的法定条件。根据该法第九十一条的规定，拘留的期限一般为三日，特殊情况下可延长至七日，流窜作案、多次作案、结伙作案的可以延长至三十日。但这些期限的计算起点，应当是依法立案后的拘留。如果拘留行为本身发生在立案之前，那么拘留的法律基础便存在根本性的疑问。本案中，2024年3月15日被抓捕至3月17日补办立案之间的两天羁押，因缺乏立案依据，在法律上难以找到正当化基础。

其二，审理期限违法问题与立案倒置形成叠加。本案自起诉至某区法院至开庭，已逾一年五个月。《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百零八条规定，人民法院审理公诉案件，应当在受理后二个月以内宣判，至迟不得超过三个月；对于可能判处死刑的案件或者附带民事诉讼的案件，以及有该法第一百五十八条规定情形之一的，经上一级人民法院批准，可以延长三个月；因特殊情况还需要延长的，报请最高人民法院批准。即便按最宽松的计算，一年五个月的审理期限也远超出了法定期限。据旁听人员反映，辩护人多次要求合议庭出示最高人民法院批准延长审理期限的法律文书，合议庭始终未予提供。如果确实没有合法的延长审限批准文件，那么本案被告人自起诉以来的羁押即属非法羁押。

其三，化名羁押问题进一步暴露了程序失控的程度。多名被告人被化名羁押——A某被化名“甲”，B某被化名“乙”，C某被化名“丙”，D某被化名“丁”，E某被化名“戊”，F某被化名“己”。据旁听庭审人员介绍，A某当庭陈述：“我被关押后，家属想给我存钱存物，但查无此人，因为看守所登记的姓名是化名。”辩护人会见时亦遭遇同样困境——以真实姓名无法会见，必须以化名申请会见。化名羁押于法无据，严重侵犯了被告人的姓名权和诉讼权利。更重要的是，化名羁押的存在本身即表明，看守所管理系统中的被羁押人信息与案件信息无法对应——这种信息断裂，使羁押的合法性监督更加困难。

从先抓人后立案，到超期羁押，再到化名羁押，构成了一条完整的程序违法链条。这一链条的起点是立案程序的倒置——一旦立案失去了门槛功能和授权功能的实质意义，后续的所有程序环节都可能在这一程序基础上层层叠加违法。

四、管辖与回避的结构性困境

如果说立案程序的问题是“时间上的倒置”，那么本案在管辖与回避方面的问题则是“空间上的错位”——一个案件应当由谁管辖、裁判者是否中立，这些刑事诉讼中最基本的程序保障，在本案中呈现出结构性的缺陷。

（一）指定管辖的功能异化：当利害关系人成为管辖决定者

本案涉及某省多个市州县区，甚至涉及外省某市。某区既非核心犯罪地，亦非主要犯罪结果地。A某经常居住地为外省某市，发帖行为地也在该市。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二十五条的规定，刑事案件由犯罪地的人民法院管辖，如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。依此规定，某区法院对本案的管辖权存在明显疑问。

指定管辖的情况更为复杂。据旁听人员介绍，本案的指定管辖文书由某市公安局刑侦支队以“通知”形式作出，而非以《公安机关办理刑事案件程序规定》所要求的“指定管辖决定书”形式作出。但问题不仅在于文书形式的不规范，更在于指定管辖的主体和逻辑存在根本性缺陷。

《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十二条规定：“对管辖不明确或者有争议的刑事案件，可以由有关公安机关协商。协商不成的，由共同的上级公安机关指定管辖。”这一规定的逻辑预设是：指定管辖的上级机关应当是与案件无利害关系的第三方。但在本案中，某市公安局本身即是利害关系人——起诉书将省公安厅厅长、市公安局局长、相关市州和区县党政负责人均列为被A某“恶意关联”的对象。让被批评者决定对批评者的管辖，让利害关系人选择自己管辖还是交由下级管辖，这正是指定管辖制度所要防止的情形。

更为深层的问题在于，本案的管辖决定实质上并非基于法定的犯罪地、被告人居住地等标准，而是基于“打击合力”的行政逻辑。市公安局局长的批示中明确要求“与检法沟通协调”，而案件移送审查起诉后，检察机关未提出管辖异议，法院也未主动审查管辖权的合法性。在一个“形成打击合力”的框架内，管辖问题不再是一个需要独立判断的法律问题，而是打击合力的一个技术环节——正如有学者所观察的，“当指定管辖的权力主体同时也是案件的利害关系人时，指定管辖便不再是保障公正审判的程序设计，而可能成为选择审判机关的工具。”[3]

（二）回避制度的架空：从“决定权上移”到“当庭驳回”

如果说管辖解决的是“谁来审”的问题，那么回避解决的是“谁能审”的问题——后者旨在排除可能影响裁判中立的法官、检察官和侦查人员。本案中，回避制度的运行呈现出系统性的功能失灵。

据旁听人员介绍，辩护人基于三项事实提出回避申请：其一，合议庭成员与被起诉书“恶意关联”的党政领导存在职务隶属关系；其二，某分局既是侦查机关又是起诉书认定的被批评对象；其三，本案在侦查阶段即受到省、市两级公安机关主要领导的直接批示干预。这三项事由均指向一个核心问题：裁判者的中立性是否可能因职务隶属关系、利害关系或外部干预而受到实质影响？

然而，合议庭未经院长审查即径行驳回，并宣告“不得申请复议”。《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十一条明确规定：“审判人员、检察人员、侦查人员的回避，应当分别由院长、检察长、公安机关负责人决定；院长的回避，由本院审判委员会决定。”这一制度设计的核心逻辑是：将回避决定权从被申请者本人及其同僚手中剥离，交由更高层级的主体裁断，方能确保决定的中立性。合议庭以“经审查认为不属于”为由，将本应提交院长审查的申请归入“当庭驳回不得复议”的例外类别，实质上是合议庭行使了本不属于自己的回避裁决权。这一做法导致两个后果：一是《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十一条被架空，院长从未有机会审查这些申请；二是法律明确赋予的复议权被截留。

检察长回避的问题同样突出。据旁听人员反映，辩护人申请检察长回避后，合议庭仅宣读一份“函”予以驳回，既无书面决定送达，检察长也未到庭宣布。这份“函”以检察机关公函形式处理回避申请，不符合刑事诉讼法律文书的规范要求。申请人无法确认这份“函”是否代表检察长的真实意志，更无法在收到“函”后行使法定的复议权。如果检察长的回避可以不经检委会讨论、不制作正式决定书、不送达当事人，那么《中华人民共和国刑事诉讼法》关于检察长回避的规定，在实际操作中就被悬置了。

（三）“利害关系人侦查”的结构性悖论

将管辖问题与回避问题结合起来审视，可以发现一个更为根本的结构性问题——“利害关系人侦查”。

本案中，某区公安分局扮演了多重角色：它是侦查机关，负责收集证据、抓捕嫌疑人、实施强制措施；它同时也是起诉书认定的被批评对象——A某的帖文内容涉及该区管辖范围内的工程项目和官员，相关批评针对的是该区政府及其官员。当侦查机关本身是案件的“被害人”或利益受影响方时，侦查的客观性义务如何保障？

这一问题的严重性在于，它并非个别侦查人员的主观偏见问题，而是客观存在的结构性利害冲突。无论侦查人员个人多么正直，当整个侦查机关处于“被批评者”的位置时，侦查方向必然倾向于收集对被批评者有利的证据——即证明批评是“虚假的”“恶意的”证据，而系统性地忽略或者弱化证明批评有事实基础的证据。据旁听人员介绍，本案证据体系中存在一个值得警惕的现象：所有证明欠薪事实存在的证据（合同、欠条、结算单、民事判决书、劳动监察文书等）被侦查机关收集在卷，但在起诉书中被淡化处理；而所有证明帖文“关联领导”“造成负面影响”的证据被重点呈现，并以此构建“寻衅滋事”的指控逻辑。

“利害关系人侦查”的制度后果超出了个案范围。在一个地方党政领导可以通过批示启动追诉、通过指定管辖选择办案机关、通过“打击合力”协调检法关系的制度环境中，利害关系人侦查的结构性风险被成倍放大。正如有论者所指出的，“当权力可以同时决定‘追不追’、‘谁来追’和‘怎么追’时，程序保障便只剩下形式。”[4]

五、程序异化的深层逻辑与制度矫正（一）“打击合力”叙事下的程序虚化

纵观本案的程序违法链条——批示启动、先抓后立、利害关系管辖、回避架空——一个共同的特征是：每一项程序违法都可以在“打击犯罪”的叙事中找到正当化理由。

批示启动被正当化为“领导高度重视”；先抓后立被解释为“防止嫌疑人逃跑”；利害关系管辖被认为“方便办案”；当庭驳回回避申请被视为“防止滥用程序权利拖延审判”。在这些解释中，程序正义被设定为实体正义的障碍——似乎严格遵守程序就会妨碍打击犯罪，似乎程序权利的主张就是拖延审判的借口。这种“打击—程序”二元对立的叙事，是程序异化的深层观念基础。

然而，程序正义与实体正义并非对立关系，而是前提与结论的关系。正如美国学者帕卡提出的“正当程序模式”所强调的，程序本身就是对实体权力的制约机制。[5]正当程序不是为了阻碍真相发现而设置的形式主义障碍，而是确保真相发现本身具有合法性的制度前提。当一个刑事追诉从启动到审判的每一个环节都存在程序违法时，即便最终认定的“事实”是真实的，这一“事实”的认定过程也缺乏合法性——因为被告人是在一个程序权利被系统性剥夺的过程中被定罪的。

（二）刑事追诉启动权与行政权力的制度性脱钩

从制度矫正的角度看，防止程序异化的首要环节是将刑事追诉启动权与行政权力脱钩。这种脱钩至少应在三个层面展开。

第一，立案标准的实质化。现行《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的立案条件是“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”，这一标准本身具有较大的裁量空间。在行政批示介入的情况下，这一裁量空间容易被政策判断填充。因此，有必要通过司法解释明确“有犯罪事实”的证明标准——至少应达到“合理怀疑”的程度，而非仅凭“敏感”“影响”等政策因素即可立案。

第二，领导批示的规范化。并非所有领导批示都构成程序违法——上级领导对重大案件的原则性批示，本身并不必然违反程序正义。但批示的内容应限于程序性事项（如指定管辖、跨区域协调等），而不应涉及实体预判（如“此人道德败坏”“形成打击合力”等）或侦查部署。更重要的是，批示应当公开、可审查，而非以“内部文件”形式回避监督。

第三，立案决定的司法审查。我国目前的立案程序属于行政性决定程序，由侦查机关自行决定是否立案，缺乏外部审查机制。在行政权力可能介入追诉启动的制度环境中，引入立案决定的司法审查机制——例如由检察机关对公安机关立案决定进行备案审查，或者赋予当事人对不当立案的申诉权——是阻断行政权力干预追诉启动的一条可行路径。

（三）指定管辖与回避制度的结构性改造

管辖与回避问题的制度根源在于：指定管辖的权力和回避决定权都集中在“系统内部”——公安机关指定自己的下级管辖、法院自行决定法官是否回避。当利害关系人正是系统内部的主体时，这种“内部决定”的结构便无法保障中立性。

从制度改造的角度看，可以考虑以下方向：

其一，指定管辖的外部化。对于可能涉及利害关系的案件，指定管辖不应由利害关系人的上级机关决定，而应由更高层级的独立主体——例如省级以上人民检察院或人民法院——统一协调决定。这并非否定公安机关在侦查阶段的管辖自主权，而是在利害关系可能影响公正的情况下，引入外部决定机制。

其二，回避决定权的实质化。《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十一条关于回避决定权“上移一级”的规定本身是合理的制度设计，问题在于实践中这一规定被架空。强化回避决定权的实质化运行，至少应做到：回避申请必须由法定决定主体审查并作出书面决定；当事人对驳回回避申请的决定享有复议权；复议权不应被“当庭驳回不得复议”等形式主义做法截留。

其三，利害关系人侦查的排除。当侦查机关本身是案件的利害关系人时，应启动回避机制，将案件移交给无利害关系的其他侦查机关。《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十一条规定，公安机关负责人、侦查人员“是本案的当事人或者是当事人的近亲属的”“本人或者其近亲属与本案有利害关系的”应当回避。但实践中，这一规定主要适用于侦查人员个人层面，很少适用于整个侦查机关。当利害关系涉及整个侦查机关时，应当通过指定管辖方式将案件移交给其他侦查机关办理。

六、结语：程序正义作为刑事追诉的底线

回到本文开头引述的案例。无论实体上是否构成犯罪，程序上的系统性违法已经使这一追诉的合法性基础受到根本动摇。批示启动、先抓后立、利害关系管辖、回避架空——这些程序违法不是孤立的瑕疵，而是反映出一种“打击导向”的程序运行逻辑：为了“打击犯罪”，程序可以被变通、被简化、被架空。

然而，程序正义的意义恰恰在于，它是在实体正义无法被事先保证的情况下，确保裁判结果具有可接受性的制度装置。正如罗尔斯所言，程序正义之所以具有独立价值，是因为“在纯粹程序正义中，不存在对正确结果的独立标准，而只有一种正确的或公平的程序，使得结果也同样是正确的或公平的”。[6]在刑事司法领域，由于我们无法在审判之前确定被告人是否“真的有罪”，我们才需要通过一套公正的程序来产生一个可以被认为是公正的结果。如果程序本身可以被随意变通，那么程序产出的结果便失去了正当性的基础。

本案的警示意义在于：当一个刑事追诉的启动来自行政批示而非被害人报案，当立案成为事后补办的手续而非事前审查的门槛，当管辖决定由利害关系人作出而非依法确定，当回避申请被当庭驳回而非依法审查——这些程序违法的叠加，最终指向的是一个结论：在这场追诉中，被告人不是作为程序主体被对待，而是作为打击对象被处置。程序正义的底线一旦失守，刑事追诉便不再是查明真相的司法活动，而可能沦为一种权力工具。

守住程序正义的底线，需要的不只是个案中法官的良知和勇气，更是制度层面的结构性改革。将追诉启动权与行政权力脱钩、建立立案的司法审查机制、重构指定管辖与回避的关联规则——这些改革的方向并不复杂，难的是改革的动力从何而来。当“打击合力”成为公检法的共同行动纲领时，让它们主动约束自己的权力，恐怕只能是一种奢望。但作为法学研究者，至少在制度层面揭示程序异化的逻辑、追问程序正义的边界，是我们应尽的本分。

本案尚未宣判。但无论判决结果如何，这个案件所提出的程序正义问题——追诉启动权的正当性、立案程序的规范性、管辖与回避制度的独立性——都不会随着一个案件的审结而消失。这些问题植根于我国刑事司法制度的深层结构之中，其解决有待于制度的整体演进。而制度演进的起点，是认识到：程序正义不是实体正义的障碍，而是实体正义得以成立的前提。没有正当的程序，就没有正当的追诉。

注释：

[1] 参见陈瑞华：《程序性制裁制度的兴起》，载《中国法学》2018年第3期，第56-58页。该文指出，地方党政领导批示启动刑事追诉在涉访涉诉案件中较为常见，其制度根源在于“维稳”考核压力下的司法地方化。

[2] 陈卫东：《刑事诉讼法学》，高等教育出版社2019年版，第89页。

[3] 龙宗智：《刑事诉讼中的指定管辖制度研究》，载《法学研究》2017年第2期，第112页。

[4] 左卫民：《中国刑事诉讼运行机制实证研究》，法律出版社2016年版，第152页。

[5] See Herbert L. Packer, Two Models of the Criminal Process, 113 University of Pennsylvania Law Review 1, 1-68 (1964).

[6] [美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第86页。

参考文献：