法律是成年人的学问，心智正常的成年人，理应能够基本读懂法律条文。如果普通民众难以理解法律，那法律颁布实施也就失去了本来意义。
《行政诉讼法》1989年4月4日颁布，1990年10月1日正式施行，也就是大家常说的“民告官”制度。上世纪九十年代初期，行政诉讼制度被形象比喻为高压锅的排气阀，这个说法还被写进最高人民法院行政诉讼工作会议报告，寄托着化解行政争议、疏导社会矛盾的制度期待。
确定行政诉讼的被告，核心就是解决案子里谁应诉、谁答辩、谁承担举证责任，以及谁要为行政行为承担法律后果的问题。结合法条与司法解释，行政诉讼被告主要分为三大类。
第一类，作出行政行为的行政机关及其工作人员。根据《行政诉讼法》第二条，公民、法人或者其他组织主观上认为行政机关及其工作人员的行政行为侵害自身合法权益，就有权提起诉讼。这里只需要原告主观认为权益受损，并不要求损害已经被客观查实。
第二类，法律、法规、规章授权的组织。事业单位、村居委会、公共企业、社会团体，经由授权获得公共管理职能，就可以成为行政诉讼适格被告。实务当中，我认为对这类主体不宜做狭义理解，应当适度扩大审查范围。这类组织的管理行为直接触及群众切身利益，矛盾多发，理应纳入司法监督。这一点在《行政诉讼法》第二条第二款也作出明确，行政行为包含规章授权组织实施的行为。
第三类，经过行政复议之后的被告确认。其一，复议维持原行政行为，原机关和复议机关为共同被告。之所以这样修改，就是为了破解过去复议机关只做“维持机器”、消极不作为的弊病。其二，复议改变原行政行为，由复议机关单独作为被告，视为复议机关作出全新行政行为。其三，复议机关不作为，原告拥有选择权，既可以起诉原始行政行为，也可以起诉复议不作为，由法院最终确认适格被告，相关规则体现在本法第四十四条、四十五条、四十六条。
司法实践还有一类高频难题：下级按照上级指示作出行政行为，责任该由谁承担。现行司法解释第十九条规定，对外生效文书上署名的机关为被告。这条规则有程序上的合理性，但现实当中存在明显不周延。
对照《公务员法》第六十条，公务员发现上级命令有错，可以提出修正意见；上级拒不更改，公务员应当执行，后果由上级承担；但明显违法的命令，执行者也要担责。现实工作环境下，身处下级位置往往进退两难，法条要求下级提出异议，制度初衷很好，但实操中很难落地。公务员法上下级服从的内部工作原则，和行政诉讼对外确定被告属于两套制度，不能直接混为一谈，除非立法专门作出例外规定。
除此之外，《行政诉讼法》第二十六条还有几类明确情形：多机关共同作出行为，列为共同被告；受委托组织实施行为，委托机关作为被告；机关撤销、职权划转，承接职权的机关应诉。对于没有独立责任能力的临时机构，依据行诉解释第二十条，应当以组建该机构的行政机关作为被告。
顺带谈谈城管的被告资格。城管是民间俗称，各地机构名称并不统一，人员身份混杂，公务员、事业编、合同用工都存在。依照现行司法解释，城管综合执法机构具备独立被告资格。但客观来看，它在执法授权、制度体系上仍有不少模糊之处，法规多是打补丁式修订。我个人的看法是，在承认其被告资格基础上，可将属地政府列为共同被告，强化监督约束。当然，这只是学理层面的思考，异议归异议，执行归执行，办案仍然要严格恪守现行法律与司法解释。
后续，我也会不定期分享行政诉讼其他相关法律知识。
作者简介
李新生，曾任北京市高级法院行政庭长、北京市第一中级法院副院长、北京市朝阳区法院院长、北京市人民检察院副检察长，任北京大学、中国政法大学、中国人民大学、中央财经大学、国家行政学院、国家律师学院、国家法官学院等20余所高校兼职教授、研究员。国家行政学院等学校的研究员、客座教授，国家律师学院客座教授，中国法治政府发展报告暨法治政府评估报告专家委员会委员，卫生部行政执法监督学会顾问，一级高级法官、一级高级检察官。
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