宋代士大夫常以本朝得士为傲。两宋三百余年，科举取士约十一万人，是唐代的十倍以上。但同一个制度，在供养了范仲淹、王安石、苏轼的同时，也制造了中国历史上最庞大的官僚群体。到英宗治平年间，官员人数已从宋初的数千膨胀至两万四千余人。
冗官之弊，并非某个皇帝昏庸所致，而是科举扩招与恩荫制度双重叠加的结构性后果。
一、科举扩招：从唐代每科三十人到宋代一科千人
唐代进士科每科取士不过二三十人，加上诸科也不过百余人。宋代一开科，规模骤增。太祖开宝六年（973年）殿试成为定制。太宗太平兴国二年（977年），取进士一百零九人，诸科二百零七人，另有特奏名一百八十四人，一榜共约五百人。太宗在位二十二年，五举贡举，总取士约九千三百人。
真宗咸平三年（1000年）殿试，取进士四百零九人，诸科一千一百二十九人，共一千八百余人。仁宗一朝四十一年间，开科十三次，仅进士科即取四千余人。整个两宋，科举取士总数约十一万人，年均约三百六十人。这一数字在帝制时代空前绝后。
扩招的动机有其政治逻辑。宋太祖陈桥兵变立国，唯恐武将重演黄袍加身，于是抑武崇文，用文官压制武将。扩大科举取士，既是吸纳寒门人才、扩大统治基础的手段，也是以文官集团取代门阀势力的制度设计。但扩招的闸门一旦打开，就很难关上。
二、恩荫制度：科举之外的另一条入仕通道
如果说科举是正途，恩荫就是旁门。宋代恩荫制度规定：文官自太师至员外郎，武官自节度使至敦武郎，皆可荫子入仕。恩荫的名目繁多：圣节（皇帝生日）一次、郊祀（三年一次祭天）一次、致仕一次、遗表（临终遗表）一次。每次郊祀，宰相可荫及子孙、亲属、门客数十人。
据学者统计，宋代每年恩荫补官约五百人，郊祀之年可达千人以上。一个普通朝官，一生可通过数次郊祀、一次致仕、一次遗表，把三到五名子弟送入仕途。这些恩荫出身的官员不需要参加科举，直接获得品阶与俸禄。他们构成了官僚队伍中的另一大群体。
恩荫制度的初衷，是让高级官员与皇室共享政权红利。但它的实际效果是：官员队伍中充斥着未经考试、不具行政能力的官二代。这些人占着编制、领着俸禄，却不担任实际差遣。范仲淹在《答手诏条陈十事》中批评，恩荫子弟无论贤愚，成年即可得官，是为侥幸。
三、官、职、差遣分离：一个人有官无职的制度设计
宋代官制还有一层更复杂的设计：官、职、差遣分离。官用来定品阶、领俸禄，职是加给文臣的荣誉头衔（如大学士、学士），差遣才是实际担任的职务。一个官员可能官至某大夫，却没有任何差遣——即有品级、有俸禄，但无事可做。
这种设计的目的是灵活用人：有能力的人派出去做差遣，不称职的人保留品阶养起来。但它的副作用是，大量官员只要混到某个官阶，就可以领俸禄养老。冗官问题的本质，是官阶编制的增长速度远超实际差遣岗位的增长速度。
四、数字对比：从一万到三万四的半个世纪
据《宋史·食货志》与《宋史·职官志》统计，真宗景德年间（1004—1007），在京及地方官员约一万余员。仁宗皇祐年间（1049—1054），官员约两万余人。英宗治平年间（1064—1067），官员约两万四千余员。到哲宗元祐年间（1086—1094），官员总数已达三万四千余员。
半个世纪间，官员人数翻了三倍。
财政压力同步飙升。真宗景德年间，天下岁入四千七百余万缗，官俸支出约占三分之一。仁宗宝元年间（1038—1040），官员俸禄支出已达一万五百万缗。与此同时，对辽、西夏的岁币每年又支出银二十万两、绢三十万匹。财政入不敷出，是为冗官之困。
庆历三年（1043年），范仲淹主持新政，第一条就是明黜陟、抑侥幸：严格官员考核，限制恩荫人数。但新政仅推行一年即告失败，因为触动了整个官僚集团的既得利益。王安石变法试图从科举与差遣两端同时改革，但同样在旧党反弹后付诸东流。
冗官问题的制度根源，不在于某一位皇帝的失误，而在于两个制度叠加：科举扩招把考试合格者批量送入仕途，恩荫制度把官员子弟批量送入仕途，而官、职、差遣分离又让这些人不需要岗位也能领俸。三者叠加的结果，是一支不断膨胀、却无需产出实际治理的官僚队伍。
宋代没有解决这个问题。它留给后世的教训是：一个王朝可以用考试公平来赢得士心，可以用恩荫笼络官僚，但如果没有一套退出机制和岗位约束，入仕之门越宽，国家财政就越喘不过气。这不是宋代独有的困境。
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