■中国经济时报记者李海楠
9月16日，《香港特别行政区经济和社会发展第一个五年规划（2026—2030年）》（以下简称《规划》）由香港特区行政长官李家超在立法会发表，与《行政长官2026年施政报告》同日公布。这是香港回归以来首份五年规划，规划期与国家“十五五”完全同步。《规划》约6万字、分7篇28章，确立五大主要目标、14项主要指标，覆盖“四中心、一高地”、北部都会区和粤港澳大湾区合作等重点。国务院港澳事务办公室发言人评价，《规划》对深入推进“一国两制”实践具有里程碑意义。
“《规划》不仅丰富了‘一国两制’的实践，更摆正了有为政府和有效市场的关系；绝不是替代市场，更不是改变香港的资本主义制度。”中国（深圳）综合开发研究院常务副院长、香港特区政府特首政策组专家组成员郭万达在接受中国经济时报记者专访时指出，《规划》以顶层设计破解香港长期结构性难题，依托粤港澳大湾区平台促进各类要素有序流动，为香港实现由治及兴确立清晰路线。
首份五年规划是“一国两制”实践的制度创新
中国经济时报：香港第一次制定五年规划，在制度层面意味着什么？有观点认为这是从“积极不干预”转向“行政主导”，也有人担心是政府代替市场、走向计划经济。
郭万达：先要纠正，“行政主导”与“积极不干预”并非对应概念。行政主导是《香港特别行政区基本法》确立的香港特别行政区的宪制安排，即行政长官既是政府（行政机关）首长，也是特区首长，特区行政机关在特区治理重大事务统筹上处于主导地位，行政、立法、司法各司其职，既相互制衡又相互配合，不是西方的“三权分立”体制。“积极不干预”对应的是“有为政府”，实质是奉行完全自由竞争的经济理念，相对面是政府适度干预。
《规划》是前瞻性、策略性、方向性的指导文件，不是指令性计划，没有改变香港的资本主义制度。将其定位为“一国两制”实践的重大里程碑，本身具有三层含义。
一是摆正有为政府和有效市场的关系，政府要在公共品供给、预期引导、科技创新风险管控以及土地、住房、跨境制度改革等市场失灵领域适度有为；二是特区政府运用产业政策抢抓科技革命机遇，布局和优化产业结构，提升香港产业竞争力；三是2026年全国人大已为五年规划立法，明确支持港澳对接国家规划，具备上位法依据。
中国经济时报：《规划》要破解哪些长期未解的问题？其与国家“十五五”规划是什么关系？
郭万达：主要针对三个深层次问题：一是中长期规划缺失，过去只有年度施政报告和只注重城市功能的策略性空间规划，城市布局与产业脱节，住房、就业、青年发展等问题累积，北部长期欠发展；二是政府缺少适度有为的抓手，深层次问题长期难解；三是区域割裂，制造业北移后本地产业空心化，有科研却缺少产业转化机制，有金融资本却缺少投向本地的风险投资。
香港主动对接国家“十五五”，做的是符合自身实际的规划，而非简单照搬。《规划》与年度施政报告同步发表、结构对应，再由财政预算案落实资金，由此也将中长期目标与年度施政的关系进一步理顺。
3%是“补课”而非冒进，关键在企业研发和资金杠杆
中国经济时报：《规划》提出力争2030年后本地创新活动总开支占GDP比重达3%、2030年建成国际创新科技中心。以香港目前的投入水平，目标是否过高？
郭万达：先要厘清统计口径，3%对应的是“本地创新活动总开支”，比国际通行的纯研发（R&D）口径更宽；按纯研发口径，香港2024年约为1.13%，过去长期只有0.8%至0.9%。所以目标并不高，不宜简单对标美日等大型经济体，更适合与芬兰、以色列等小型开放经济体比较。
值得一提的是，深圳2025年研发投入强度已达6.67%，全国平均水平是2.8%。香港从1%出头提到3%，本质是“补课”，绝非“冒进”。其间主要补两堂课。
一是补企业研发的课。香港研发投入过去主要靠政府拨款、集中在大学，深圳企业占比则超过九成。近年华为、腾讯、比亚迪、大疆等纷纷到港设立研发机构，新田科技城、河套香港园区、北都大学城等载体建成后，企业研发将有承接空间。
二是补社会资本的课，百亿港元创科创投基金、千亿规模政府投资公司要发挥杠杆作用，通过母基金、合作基金放大社会资本，并可与深圳成熟的引导基金体系对接；一批“新型研发机构”则联动企业、服务产业。参照深圳经验，研发强度从2%迈向3%的阶段，恰是产业结构转换、新赛道涌现的阶段，通过努力，五年达标应没有问题。
中国经济时报：“五年规划、年度施政报告、财政预算案”这套目标管理机制，能否保障新田科技城、跨境创科走廊落地？
郭万达：在香港本地，落地的机制是成立的：《规划》分解为施政报告年度任务，预算案落实资金，立法会拨款。《北部都会区发展条例》正在走立法程序，通过后土地加快回收有法可依，新田科技城土地正在加快腾退，并配套多元投融资办法。
但区域协同的关键不在本地。《规划》大量目标涉及跨境要素流动和规则衔接，不是特区政府单方面能解决的，需要中央层面建立统筹协调机制，给予类似超越CEPA式的制度安排。本地机制解决“自己的事”，跨境机制解决“协同的事”，后者才是决定《规划》成色的关键。
规则衔接难在“全域突破”，破局靠分层试点和要素排序
中国经济时报：发展人工智能和数字经济，深港都面临数据跨境、人工智能治理规则差异。五年内能否形成“底线共守、规则互认”的安排？
郭万达：坦率讲，五年内全领域底线共守、规则互认难度极大，但也要将其视为长期愿景。《粤港澳大湾区发展规划纲要》印发七年来，取得了局部进展，但河套“一区两园”真正落地仍面临不少挑战。
一是安全标准不同，两地监管规则各异，各行业规则千差万别；二是内地数据分类分级制度仍在完善，分类太细企业难执行、分得不到位企业不敢跨境；三是人工智能算法、训练和测试数据都需要新的安全评估架构；四是两地法域不同，数据领域执法协同几乎要从头建立。
中国经济时报：在这样的约束下，深港和大湾区应按什么路径推进？
郭万达：建议三个层面先行试点，优先推进工具、合规和评估结果互认。一是特殊区域先行，优先在河套、前海、南沙、横琴等边界清晰、风险可控的平台试点，再逐步扩围至整个大湾区；二是特定领域先行，从点对点的科研数据切入，再扩展到金融、智能制造、低空、生物医药等行业；三是应用场景先行，香港人工智能在医疗的应用以及医疗器械研发强、应用场景多在深圳和大湾区，测试数据安全可控跨境、结果回流，最易形成共识。个人信息跨境标准合同已在推进，但合同不等于流动。
要素流动按由易到难排序：第一是科技人才，签注、资格互认、税收安排已较成型，加快自由流动；第二是科研设备等“小件物流”，以白名单、绿色通关做到一次抽检、标签通行；第三是投向科创的产业资金，扩大白名单实现合规资金跨境划转；第四才是数据，难度最大，但科研数据可先行。低空经济、人工智能治理、生物医药、先进材料等新赛道没有存量规则“包袱”，两地可同步协同立法、共同定标准。
前海、河套、南沙、横琴必须在要素流动和规则衔接上取得实质突破。深港广科创集群已连续两年位列全球第一，但要素不流动、规则不对接，它只是地理上的集聚，而非建立在流动基础上的一体化创新体系；专利论文规模第一，不等于原创力和竞争力第一。
大湾区何时真正实现融合发展，取决于要素、标准、规则融合的程度，这更需要中央层面专项协调机制和制度安排的支撑。
总 监 制丨杨玉洋车海刚
监 制丨陈 波刘卫民
审 核丨周子勋 发 布丨张贵辰
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