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成都汽车生产线
产业风向如何改变？产能困局如何破解？城市竞争如何突围？
文 | 彭勇
新能源汽车产业风向变了。
9月11日，《智能网联新能源汽车产业发展“十五五”规划》（简称《规划》）首次提到，加强产能预警调控。
《规划》明确，严格新建独立新能源汽车企业项目条件。加大汽车企业依法兼并重组和跨区域整合力度。通过市场化法治化方式推动落后低效产能有序退出。
相比于过去政策文件上对控制产能的原则性表态，此次“十五五”规划建立常态化产能预警调控体系，对新能源汽车产业发展影响也更直接。
这并不意外。今年3月、4月分别召开的新能源汽车行业企业座谈会、动力及储能电池行业座谈会，核心议题都是规范行业竞争秩序，推进产能预警调控。
9月14日，就在《规划》出台后仅仅三天，广汽集团与一汽股份签署股权意向协议。
本次交易完成后，一汽股份将成为广汽第二大和具有战略影响力的股东。这一央地股权合作，成为了本轮政策转向的风向标。
中国汽车产业规模持续增长，但产能利用率却持续走低。
2025年全国汽车产量3453万辆、同比增长10.4%，其中新能源汽车同比增长29%。同期，汽车制造业全年产能利用率约73.2%。2026年上半年行业进一步降至70.6%，远远低于75%的制造业健康红线。
一方面，新能源汽车渗透率从2015年的1.3%提高到2025年47.9%，油改电却严重滞后。新能源汽车新增产能大量依靠另建工厂，造成产能的闲置。
工信部原副部长苏波曾给出了一组数据，油电转换消化的燃油车产能只有约200万至300万辆。
另一方面，过去十年全国20多个省区市将新能源汽车产业作为当地的主导产业，给钱给政策给补贴，造成了造车新势力的井喷。虽然不乏像安徽、江苏这样真正逆袭的省份，但更多的是投资“打水漂”，不但加重了地方财政负担，破坏了公平竞争，加剧了市场割裂，也给产业健康发展埋下隐忧。
据《第一财经》统计，23家造车新势力当年规划了1355万辆产能，实际落地的产能也近670万辆，如今大部分已经出局，留下一堆的闲置工厂。
各地疯狂卷产能，不仅造成了资源的浪费，还让整个行业利润陷入低谷。
据中汽协披露的数据，2026年上半年，国内整车制造环节平均利润率跌至1.5%，创近10年新低，远远低于同期全国规上工业企业5.7%的平均水平。
过去新能源汽车高速增长，不少问题和矛盾被掩盖。今年上半年增速降至6.7%，为2021年同期以来最低，这一切还是建立在出口增速1.2倍的基础上，行业调整已是必然。
地方产业下一步该如何发展？
在收紧新增产能的前提下，《规划》很明确，兼并重组和跨区域整合，以及盘活存量资产将是地方主要发展思路，但两者适用性却存在本质不同。
事实上，近些年来，国家一直倡导和鼓励汽车企业通过市场机制进行兼并重组，实际效果不太明显，进展缓慢。
从2009年鼓励“四大”车企在全国范围内兼并，到2025年国资委表态对整车央企进行战略性重组，但像天汽和一汽重组、长安和江铃重组、上汽和南汽重组这些成功的案例并不多。
2025年2月，东风集团与长安汽车战略重组，谈判在推进116天后就终止。
原因并不复杂。车企与地方政府通过土地、税收、补贴、就业等形成了高度绑定，谁也不愿意自己企业被外部企业兼并重组。
此外，企业与企业之间还会就技术路线、战略方向、管理体系、主导权进行博弈，进一步提高了兼并重组和跨区域整合的难度。
近日广汽集团与一汽股份达成意向合作，也只涉及股权，并没有改变控制权，目的是避开车企重组最敏感的总部、税收和人事等问题，减少合作的阻力。
相比之下，盘活存量资产不会涉及企业控制权等核心问题，主要围绕着资产定价和产线改造、转型方向展开，落地的阻力较小，而且在多地已经有了成功案例，对地方政府而言，更有可操作性，也是其抢占下一轮发展机遇的重要手段。
这与乘联分会秘书长崔东树判断一致：地方可通过旧厂改造、国资平台并购盘活存量产能绕开新增项目管控。
成都、重庆、沈阳依托国资盘活闲置产能，形成了差异化的路径。
成都通过国资与存量车企的深度合作，激活闲置产能、补齐总部短板。
1997年川渝分治，四川选择以成都龙泉驿区为承载地，重组本土汽车产业链。随后一汽大众、一汽丰田、吉利、沃尔沃和东风等头部企业先后落地，带动了相关配套企业向成都聚集。
然而成都这些车企，基本是组装厂，总部功能的缺失导致其话语权不足，错失新能源汽车产业上一轮发展机遇。
与此同时，伴随着燃油车市场持续萎缩，产能空置问题日益严重。在新增产能审批收紧的背景下，这些闲置产能如不得到解决，成都新能源产能恐难以扩大。
2025年以来，成都依托国资深化与一汽、东风的合作，一举解决了上述两大问题。
2025年3月20日，成都经开区与东风汽车签署相关合作协议，将产能利用率不到10%的神龙汽车成都工厂改造为高端智能新能源专属基地，主要生产东风与华为合作的奕境品牌，实现了闲置产能的盘活。
同年12月，捷达汽车科技（四川）公司成立，由一汽-大众汽车与具备国资背景的成都捷龙重振汽车科技有限公司共同持股，并对一汽-大众成都基地进行改造。解决了成都没有总部型车企问题的同时，还通过“油改电”实现了新能源汽车产能的提升。
重庆则是先让国资接盘闲置厂房，再交给本土车企运营。
北京现代重庆工厂是其在华第五座整车制造基地，设计产能30万辆，后因经营问题于2021年12月停工。2023年底，两江新区国资平台以16.2亿元的价格收购了该工厂。
与此同时，深蓝作为长安汽车2022年推出的新能源品牌，面临产能不足的问题。根据长安汽车战略规划，深蓝汽车需在2030年完成200万辆年销量目标。2025年两江新区国资平台将该工厂的使用权转给了深蓝汽车，为后续放量做准备。
重庆国资以较低的代价，完成了应对本地车企产能扩张和盘活闲置资产双重诉求。但对深蓝而言或需与国资平台约定资产使用年限、保值增值要求等条款，后续转让或改造的流程也更为复杂。
沈阳的做法是当地国资改造闲置厂区，吸引外地企业入驻。
2004年，上汽通用重组金杯通用汽车有限公司并改造为北盛工厂，年产能50万辆。
2025年2月工厂关停后，为盘活闲置产能，沈阳新组建的平台公司出资近8.9亿元对厂区开展智能化改造，将老厂区转型为包括甲醇新能源在内的多元新能源整车生产基地。
随后吉利通过租赁方式获得使用权，将沈阳智慧工厂设立于此，作为东北首个甲醇新能源汽车生产基地，带动10多家核心供应商落户，预计本地配套率将达40%以上。
沈阳把改造后的闲置厂房，租赁给吉利使用，减低了企业的入驻门槛，还带动了相关产业链发展，为各地盘活闲置产能提供了新的思路，但因为跟吉利没有产生资本关联，企业长远投入的意愿较低。一旦甲醇汽车发展不及预期，吉利很有可能会首先考虑调整在沈阳布局。
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