人社部2025年事业发展统计公报显示，全国城镇职工养老参保离退休人员1.52亿，其中企业退休人员约1.3亿。加上集体企业、原国有企业退休职工以及后续以灵活就业身份退休的原企业职工，这个群体的实际规模在1.5亿人上下。1.5亿人背后是1.5亿个家庭，按户均三口人算，涉及近五亿人的日常生活。
2026年，企业退休人员月人均养老金约3640元。但这个平均数被少数高养老金群体拉了起来。中位数只有3050元。超过一半的企退人员每月到手不到3050元，将近45%的人连3000元都摸不到。在三四线城市，这笔钱要付水电、要买药、要应付人情往来。有企退老夫妻两人加起来每月五六千，老伴做一次手术，自费部分一掏，攒了半年的结余直接清零。
这不是一个“够不够花”的问题。这是一个关于三十年工龄在制度里被算了多少钱的问题。
江苏一位41年工龄的企业退休职工，每月养老金3080元。他同年入职、后来调到事业单位的老同学，每月到手7100多元。两个人年轻时在同一个车间干过同样的活，中间一纸调令，晚年的收入差了一倍多。安徽一位企业退休的军转干部，1963年出生，部队干了十多年，转业到地方银行，退休时视同缴费指数按1.0核算。他写信问人社厅：十多年的军龄，为什么按一般企业职工工龄算，指数为什么和机关事业单位有差距。后来收到电话回复，表示理解。但理解归理解，核算结果没有变更。
养老金并轨从2014年走到2024年，十年过渡期已经收官。公式统一了，调整办法也统一了。但公式里的参数没有统一。
第一道参数是视同缴费指数的认定规则。企业职工养老保险个人账户建立的截止时间，多数省份在1992年到1996年之间，机关事业单位全国统一截止到2014年9月30日。同样1980年参加工作，企业职工视同缴费年限通常只有10年左右，机关事业单位人员能认定将近35年。视同缴费指数的认定差异更隐蔽。企业职工多数省份统一按1.0核定，不管你当年是高级工程师还是普通工人，一律1.0。机关事业单位则与职务职级挂钩，普通科员1.0到1.2，科级1.3到1.5，处级1.6到1.9。计发基数8000元、过渡系数1.3%、20年视同工龄，企业按1.0算，过渡性养老金每月2080元；机关按1.6算，每月3328元。仅这一项，每月差1248元，终身领取。
一个在井下干了十年的煤矿老工人，当年月月拿的是社平工资1.5倍，井下津贴、夜班费、高温补贴加在一起，比地方企业同龄人多出一大截。到了养老金核算这里，全部被压缩成一个1.0。他在岗位上付出的额外劳动和健康代价，在制度参数里找不到任何对应的位置。
第二道参数是职业年金的覆盖鸿沟。2014年并轨时，机关事业单位强制建立职业年金，单位缴8%、个人缴4%，编制内一个不落，覆盖率趋近100%，退休后按月领取，职业年金月均约786元。企业年金2004年就推出了，一直是自愿建立。截至2026年一季度末，参保职工3389万人，在4.75亿城镇就业人口里覆盖率仅7%左右。“强制”和“自愿”两个词的区别，在实际效果上是每月近千元的终身差距。机关事业单位人员的职业年金是编制自带的，不需要个人争取，不需要企业有意愿，不需要行业有利润空间。而企业年金的建立需要企业主主动拿出一笔真金白银，在利润承压的环境下，绝大多数中小企业的选择是不建。
第三道参数是缴费基数的合规率。机关事业单位由财政保障按实际工资足额核定缴费。大量中小微企业，长期按当地社平工资60%的下限申报。同样月薪8000元，按实际工资缴和按60%下限缴，三十年下来个人账户积累能差出十几万。机关事业单位人员的“缴费”大部分来自财政拨款，而不是从个人工资里扣出来的。同样月薪8000元，企业职工按60%下限缴费，个人账户每月存入384元；机关事业单位按实际工资缴，个人账户每月存入640元，多出来的256元，本质上是财政在替他们“多缴”。
三重参数叠在一起，就是每月4500元左右的待遇落差。
2026年9月19日，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在第七届全国养老金发展论坛上讲了一段话。他说，社会养老保险制度是建立在国家信用支撑、依法强制实施的公共养老金制度，不是劳动者在岗时期的工资延期支付，也不是用来平滑个人消费的政策工具，更不是自由市场的交易行为，而是共建共享、互助共济、公平普惠全民的重要制度安排。职工基本养老保险中个人缴费约占四分之一，机关事业单位人员主要依靠国家财政供款，所谓“多缴多得”的逻辑并不成立，这种政策取向的结果必然是“强者通吃”，违背了制度公平的原则。
郑功成还点出了养老保险制度存在的四个不足：制度公共性不足，个人账户让参保人之间丧失了互助共济功能；制度公平性不足，缴费基数不一意味着筹资负担不公，待遇计发办法不统一必然导致养老金权益差异；与时代发展要求的适配性不足，灵活就业、新业态以及人工智能对财富分配格局的深刻影响，要求重塑养老保险制度的底层逻辑；可持续性不足，人口老龄化深度发展、灵活就业群体持续壮大以及现行制度的路径依赖，均决定了制度可持续性的风险在加大。
基于这些判断，郑功成提出的政策取向是“补低扶弱、缩小差距”，具体路径包括：实现职工基本养老保险标准化的全国统筹，统一缴费基数计算口径、统一视同缴费依据、统一待遇计发办法、统一基金收支管理；针对养老金待遇低的人群，包括农民特别是高龄农民、灵活就业人员，加大政策扶持、公共投入的力度，以精准的政策加快缩小差距。
“补低扶弱”和“提低控高”之间有一个微妙但重要的区别。“提低控高”的重心是压低高收入群体的上涨幅度，靠限制高的人来缩小差距；“补低扶弱”的重心不再去“控高”，而是单独把底部弱势群体托起来，保住长缴多缴的激励不动摇。这个转变背后是对激励效应的重新评估——如果多缴和少缴的最终结果趋于一样，制度就失去了让参保人主动足额缴费的理由。
2026年的调整已经体现了这个方向。企业退休人员养老金实现连续第22次上调，但调整逻辑从“普涨”变成了“提低控高”：养老金低于3000元的实际涨幅4%到5%，高于8000元的涨幅控制在2%以内。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在论坛上提出“补低扶弱、缩小差距”的政策取向。多地推行分档累退，养老金低于3000元的挂钩比例更高，高于8000元的比例被压缩到0.5%左右。
这个机制的局限也很清楚。月领8000元的人按2%涨得160元，月领2000元的人按4.5%涨得90元。涨完之后，绝对值差距从6000元拉大到了6070元。提低控高调整的是增量，动不了存量。每年涨幅差出两三个百分点，要弥合每月数千元的基数差距，需要的时间以十年为单位计算。
财政端的支撑力度在加大。2026年中央财政安排基本养老金转移支付1.25万亿元，上半年已下达补助资金约1.2万亿元。全国统筹调剂机制在运行，省际之间的基金调剂在平衡地区间的收支缺口。但这些钱解决的是“按时足额发放”的问题，不是“待遇水平是否公平”的问题。兜底和公平是两件事。
企业退休人员要求的从来不是绝对平均。他们要求的是同一段工龄在制度里被同一把尺子量。一个煤矿工人当年拿的工资里有井下津贴、夜班费、高温补贴，这些在缴费记录里应当有对应的权重；一个国企高级工程师当年领着远高于社平工资的薪酬，到了养老金核算这里不应该被统一压缩成1.0。这些不是“照顾”，是核算规则本来就该有的精度。
当“视同缴费指数1.0”这个参数还在企业端统一适用，当职业年金的强制性只覆盖编制内人员，当缴费基数的合规率在企业端长期低于机关端，制度公平就还停留在公式层面。公式统一了，参数没有统一，结果就不会统一。1.5亿企退人员的期盼，本质上是把尺子校准，而不是把结果拉平。
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